Решение № 15760 от 20.11.2019 г. на ВАС по адм. д. № 8404/2018 г.

Решение № 15760 от 20.11.2019 г. на ВАС по адм. д. № 8404/2018 г., V о., докладчик председателят Диана Добрева Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Й. Дундаков, чрез пълномощник по делото адв. В. Стойчев, срещу заповед № 8121 К-6044/2.05.2018 г. на министъра на вътрешните работи, в частта й относно датата на преназначаване на жалбоподателя на ръководна длъжност в МВР. В жалбата и в представени по делото писмени бележки жалбоподателят развива съображения за незаконосъобразност на заповедта, в оспорената й част, поради противоречие с материалноправните разпоредби и целта на закона – основания по чл. 146, т. 4 и т. 5 АПК. Поддържа становище, че възникналото за него право на възстановяване на предишната или друга равностойна длъжност по реда на чл. 232 от Закона за Министерство на вътрешните работи (ЗМВР) е следвало да бъде гарантирано от административния орган, считано от датата на подаване на заявлението му за възстановяване (29.11.2017 г.), а не от по-късен момент, както е посочено в заповедта за преназначаване (а именно датата на встъпване в новата длъжност, което е станало на 9.05.2018 г.). По наведените аргументи счита оспорената заповед, в частта относно датата на преназначаване, за незаконосъобразна и моли същата да бъде изменена в тази й част, като за дата на преназначаване бъде посочена датата 29.11.2017 година. Претендира сторените по делото разноски, съгласно приложени договор за правна помощ и процесуално представителство и списък по чл. 80 ГПК. Ответната страна – министърът на вътрешните работи, действащ чрез процесуален представител юрк. К. Райкова, изразява становище за неоснователност на жалбата. Счита процедурата по възстановяване на Й. Дундаков на длъжност в МВР за проведена съобразно приложимите нормативни разпоредби. Моли за оставяне на жалбата без уважение и присъждане на юрисконсултско възнаграждение. При извършената служебна проверка за допустимост на жалбата на Й. Дундаков, Върховният административен съд, състав на пето отделение, намира следното: Жалбата е подадена срещу индивидуален административен акт от категорията на визираните в чл. 21, ал. 1 АПК, с който се постига благоприятен за жалбоподателя краен резултат, а именно – преназначаването му на равностойна длъжност в условията на чл. 232 ЗМВР, вр. чл. 7, ал. 1, т. 5, ал. 2 и ал. 6 от Наредба № 8121 з-310 от 17 юли 2014 г. за преназначаване на държавните служители в МВР (Наредбата). По въпроса за наличието или липсата на правен интерес у жалбоподателя от оспорване на така постановения благоприятен за него административен акт, следва да се има предвид конкретно релевираното оплакване за незаконосъобразност на заповедта. Оспорването се отнася само и единствено до определяне на датата, от която следва да се считат за настъпили целените с акта правни последици, свързани с преназначаването на Й. Дундаков на длъжност в МВР, след като заповедта за прекратяване на служебното му правоотношение е била отменена, а предходно заеманата от него длъжност вече не е вакантна. С волеизявлението на административния орган относно началния момент на изпълнение на служебните задължения на възстановения служител на новата равностойна длъжност се въздейства пряко върху правната сфера на последния. Поради това и с оглед твърденията за незаконосъобразно упражнена власт от страна на органа по назначаването относно датата на преназначаване, за служителя е налице пряк и непосредствен правен интерес да търси заявената правна защита по реда на чл. 145 и сл. АПК. С тези доводи следва да се приеме за изпълнена задължителната положителна процесуална предпоставка за допустимост на обжалването по чл. 147, ал. 1 АПК. Относно срока на оспорването, настоящият съд съобрази следното. Заповедта на министъра на вътрешните работи е индивидуален административен акт, с който се постига една желана от неговия адресат правна промяна, поради което и не съдържа изрично изявление относно възможността за обжалване. Само по себе си, това обстоятелство не лишава лицето – адресат на акта, от възможността да го оспори с доводи за възникващи в негова тежест неблагоприятни последици от същия, в случай че такива обективно биха могли да възникнат, макар и в цялост да се постига един благоприятен за него краен резултат. Наличните данни сочат на хипотезата по чл. 140, ал. 1 АПК, съгласно която при липса на изрично указание в акта относно възможността за неговото обжалване, срокът за упражняване правото на оспорване се удължава на два месеца. Атакуваната пред настоящия съд заповед е от дата 2.05.2018 г., а подадената срещу нея жалба от Й. Дундаков е с вх. № на МВР от 11.06.2018 г., т. е. подадена е в рамките на двумесечния срок по чл. 140, ал. 1 АПК. С оглед гореизложеното, жалбата на Й. Дундаков срещу заповед № 8121 К-6044/02.05.2018 г. на министъра на вътрешните работи се явява процесуално допустима и следва да бъде разгледана по същество. Въз основа събрания по делото доказателствен материал, настоящият състав на ВАС, пето отделение установява следната фактическа обстановка: Министърът на вътрешните издава оспорената заповед № 8121 К-6044/2.05.2018 г. в изпълнение на задължението си като орган по назначаването да възстанови на предишната или друга равностойна длъжност служителя Й. Дундаков, при наличие на предпоставките по чл. 232 ЗМВР – отменена с влязъл в сила съдебен акт (решение № 13047/31.10.2017 г. по адм. дело № 12502/2016 г. по описа на ВАС, в сила от 23.11.2017 г.) заповед за прекратяване на служебното правоотношение на служителя поради наложено му дисциплинарно наказание "уволнение" и изрично изявление от страна на служителя по реда на чл. 232 ЗМВР за възстановяване на предишната заемана длъжност. От данните в приложената по делото административна преписка се установява, че след получаване на заявлението на служителя по чл. 232 ЗМВР, административният орган е пристъпил към провеждане на процедурата по реда на Наредба № 8121 з-310 от 17 юли 2014 г. предвид обстоятелството, че длъжността, заемана от служителя до прекратяване на служебното му правоотношение през октомври 2016 г., не е била вакантна към момента на подаване на заявлението му за възстановяване. Преди налагане на дисциплинарното наказание "уволнение", (впоследствие отменено като незаконосъобразно с решение на ВАС), Й. Дундаков е заемал длъжността началник на отдел "Охранителна полиция" при Областна дирекция на МВР (ОДМВР) – Плевен, като няма спор между страните по делото, че същата длъжност не е свободна към момента на сезиране на министъра на вътрешните работи с искането на Й. Дундаков за възстановяване на предишната длъжност. Съобразно правилата на чл. 7, ал. 1, т. 5, вр. чл. 2 вр. чл. 6 от Наредба № 8121 з-310 от 17 юли 2014 г., от структурите на МВР е поискана информация за всички вакантни ръководни длъжности по смисъла на чл. 143, ал. 1, т. 3 ЗМВР, съответстващи на образованието и професионалната квалификация на служителя. С протокол от 7.02.2018 г. Й. Дундаков е запознат с подробния списък на всички двадесет и две вакантни ръководни длъжности в структури на МВР към онзи момент, като му е предоставена възможност да направи избор измежду тях. Писмено служителят е обективирал желанието си да бъде преназначен на длъжността началник на отдел "Охранителна полиция" при ОДМВР – Шумен. Видно от представените доказателства, за тази длъжност, (както впрочем и за всички останали длъжности, предложени в обявения списък), е предвидено определено ниво на достъп до класифицирана информация. В тази връзка, след запознаване с протокола и избора на длъжност, на 14.02.2018 г. е задействана и процедурата за проучване на лицето и даване на разрешение за достъп до класифицирана информация, за която самият жалбоподател заявява, че е приключила в рамките на законоустановения срок. Разрешението за достъп до класифицирана информация на Й. Дундаков е издадено на 20.04.2018 година. След получаването му са подготвени и останалите необходими документи за назначаването на Й. Дундаков на избраната длъжност, равностойна на заеманата преди незаконосъобразното му уволнение. Процедурата приключва с издаването на заповед № 8121 К-6044/2.05.2018 г. на министъра на вътрешните работи за преназначаване на служителя на ръководната длъжност началник на отдел "Охранителна полиция" при ОДМВР – Шумен, считано от датата на встъпване в длъжност, което е станало на 9.05.2018 г., видно от намиращия се в административната преписка акт за встъпване в длъжност (л. 36 от делото). При така установената фактическа обстановка, съдът прави следните правни изводи. По делото не е налице спор за факти. Същите се признават изцяло от жалбоподателя, като са изложени подробно както в обстоятелствената част на жалбата, така и в депозираните по делото писмени бележки. Спорният по делото въпрос е относно приложението на материалния закон и по-конкретно на разпоредбите от ЗМВР и подзаконовия акт по неговото прилагане (Наредба № 8121 з-310 от 17 юли 2014 г.), отнасящи се до основанията и реда за извършване на преназначаването на държавен служител в хипотезата на чл. 232 ЗМВР, вр. чл. 7, ал. 1, т. 5 от Наредбата – когато е налице отменена заповед за прекратяване на служебното му правоотношение, същият е заявил желание за възстановяване на длъжност, но предходната заемана от него длъжност не е вакантна. Такава именно е хипотезата по настоящия спор. Твърдяната от жалбоподателя незаконосъобразност на заповедта се отнася единствено до частта, с която е определена датата на преназначаването му на новата равностойна длъжност – началник на отдел "Охранителна полиция" при ОДМВР – Шумен Следователно, предмет на дължимия от съда контрол за законосъобразност на заповедта, в оспорената й част, е въпросът съответства ли на разпоредбите и целта на закона волеизявлението на административния орган, съгласно което Й. Дундаков се счита за преназначен, считано от датата на встъпване в новата длъжност. Между страните в производството не се спори, че волеизявлението е направено от компетентен административен орган съгласно чл. 42, ал. 5 от Закона за администрацията, вр. чл. 158, т. 4 ЗМВР, в законоустановената писмена форма. Настоящият съд констатира, че същото е обективирано и при липса на основанията по чл. 146, т. 3, т. 4 и т. 5 АПК за незаконосъобразност на заповедта, в оспорената й част. Релевираните в тази връзка възражения на жалбоподателя следва да бъдат отхвърлени като неоснователни, по следните съображения: Съгласно чл. 232 ЗМВР при отмяна на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение държавните служители в МВР се възстановяват на предишната или на друга равностойна длъжност и могат да я заемат, ако в двуседмичен срок от влизането в сила на съдебното решение се явят в съответната структура. Неправилно е застъпеното от жалбоподателя тълкуване на фактическия състав по реализиране на правото на възстановяване. С влизане в сила на административния или съдебния акт, с който се отменя заповедта за прекратяване на служебното правоотношение на държавен служител в МВР, за последния възниква правото да заяви готовността си да бъде възстановен на предишната или друга равностойна длъжност. Действително, законна последица от посочената отмяна е правото на служителя да бъде възстановен от органа по назначаване. За упражняването на това право обаче, с оглед постигане на целения краен резултат – възстановяване на работа, следва да бъде проведена изрична процедура и предприети съответни фактически и правни действия от страна на административния орган, които да приключат с издаването на акт за възстановяване на служителя на същата, респективно за преназначаването му на друга равностойна длъжност. Логическото и систематично тълкуване на относимите разпоредби на ЗМВР и Наредба № 8121 з-310 от 17 юли 2014 г. сочи на извода, че явяването на служителя в съответната структура в срока по чл. 232 ЗМВР и отправянето на искане за възстановяване са първият, а не заключителният елемент от фактическия състав по реализиране правото на възстановяване. Възникнало на основание влязлата в сила отмяна на заповедта за дисциплинарно уволнение, правото на Й. Дундаков на възстановяване по чл. 232 ЗМВР се реализира по ред, установен в Наредба № 8121 з-310 от 17 юли 2014 г., и включва действия на административния орган по установяване вакантността на съответната длъжност, респективно – на други равностойни длъжности. В конкретния случай предвид обстоятелството, че предишната заемана от жалбоподателя длъжност е била заета към момента на явяване на служителя след отмяна на незаконосъобразното му уволнение, органът е предприел необходимите действия по установяване на наличните в структурите на МВР равностойни вакантни длъжности. На следващо място, за целите на заемане на избраната от служителя равностойна ръководна длъжност, спрямо същия е проведена и процедура по реда на Закона за защита на класифицираната информация (ЗЗКИ) с оглед предоставяне на изискуемия достъп до класифицирана информация до ниво "Секретно". Логично и обосновано, до получаването му Й. Дундаков не е бил назначен на новата длъжност, тъй като задължително изискване за заемането й е служителят да притежава разрешение за посочения достъп. Извършеното съответства напълно на разпоредбата на чл. 11 от Наредба № 8121 з-310 от 17 юли 2014 г., съгласно която преназначаването по този раздел се извършва, ако служителят отговаря на изискванията за заемане на новата длъжност. Изрично в ал. 2 на същата разпоредба е предвидено, че изпълнението на служебните задължения на длъжността, на която държавният служител е преназначен, започва с встъпването му в длъжност, което се удостоверява с акт за встъпване в длъжност. От цялостния анализ на приложимата нормативна уредба се налага обоснованият извод, че възстановяването на държавен служител в хипотезата на чл. 232 ЗМВР, вр. чл. 7, ал. 1, т. 5, вр. ал. 2 и ал. 6 от Наредба № 8121 з-310 от 17 юли 2014 г. възниква като юридически факт в момента на встъпването му в новата длъжност. Нито в закона, нито в приложимия подзаконов нормативен акт е предвидено преназначаването на служителя да бъде извършено от органа по назначаване със задна дата, т. е. считано не от датата на встъпване в новата длъжност, а от момента, в който е възникнало правото му да иска възстановяване на предишната длъжност съгласно чл. 232 ЗМВР. При тези мотиви, необосновано се явява възражението на жалбоподателя за извършено от административния орган нарушение във връзка с приетата дата на влизане в сила на заповедта за преназначаване. Изложените от жалбоподателя аргументи не намират каквато и да е опора в закона, поради което следва да бъдат отхвърлени като неоснователни. Не се доказва и да са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които да са довели до незаконосъобразност на волеизявлението на административния орган в частта относно датата на преназначаване. Административният орган е провел необходимите вътрешноорганизационни действия с оглед установяване наличието на вакантни ръководни длъжности в МВР, които могат да бъдат предложени на служителя, след което е осъществена и процедура по проучване за надеждност на лицето с оглед предоставянето на достъп до класифицирана информация до съответното ниво, съобразно изискванията на ЗЗКИ. Въпросът за законосъобразността на конкретно предприетите от административния орган фактически действия, в това число относно срока на изпълнението им, попада извън предметния обхват на спора по настоящото дело. Последният е ясно очертан в петитума на жалбата от Й. Дундаков и касае единствено проверка за законосъобразност на волеизявлението, отнасящо се до момента, от който служителят се счита за преназначен на новата равностойна длъжност. Всички останали оплаквания в жалбата, свързани с опорочаване на процедурата по възстановяване поради липса на незабавност в действията на административния орган, са неотносими към настоящия случай. Същите биха могли да послужат като основание за иницииране на друг вид съдебно производство за защита на определени интереси на служителя, които същият счита за засегнати в резултат на незаконосъобразни действия и/или бездействия на административния орган. Както бе посочено по-горе, определянето на датата на преназначаване на Й. Дундаков съответства на разпоредбите на чл. 11, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 8121 з-310 от 17 юли 2014 г. Същите са правилно съобразени от органа по назначаването като действащо право към момента на издаване на заповедта, което не противоречи на правни норми от по-висок ранг. В ЗМВР не е предвидено изрично правило за това, от кога служителят, чието уволнение е признато за незаконосъобразно и който е поискал да бъде възстановен на служба, се счита за възстановен. От цялостната уредба на отношенията, свързани с възстановяване на служители след отмяна на заповедите за прекратяване на служебните им правоотношения обаче, се налага изводът, че служебното правоотношение с тези служители следва да се счита за "възстановено" от датата на встъпването им в предишната или друга равностойна длъжност, която дата обективно следва тази на заявлението за възстановяване. В случай че служителят претендира вреди, претърпени във връзка и по време на осъществяване на процедурата по възстановяване, то редът за защита е този по ЗОДОВ, а не посредством оспорване законосъобразността на заповедта за преназначаването му, било то и в отделна нейна част, а именно относно датата на преназначаване. Предвид гореизложеното, неоснователно е и оплакването за постановяване на атакуваната част от индивидуалния административен акт в противоречие с целта на закона. От наличните по делото данни, в това число представените от жалбоподателя доказателства, не се установява решението относно датата на преназначаване да е взето при превратно упражняване на власт от страна на органа по назначаване. Напротив, волеизявлението е обективирано в съответствие с буквата и духа на закона. По тези съображения, настоящият тричленен състав на ВАС, пето отделение приема, че не са налице основания по чл. 146 АПК, обуславящи извод за отмяна или изменение на заповед № 8121 К-6044/2.05.2018 г. на министъра на вътрешните работи, в оспорената й част. Поради това, подадената от Й. Дундаков жалба следва да бъде отхвърлена като неоснователна. При този изход на спора и предвид своевременно заявеното искане за присъждане на разноски от процесуалния представител на ответната страна, жалбоподателят следва да бъде осъден да заплати в полза на Министерство на вътрешните работи сумата от 100 (сто) лева, юрисконсултско възнаграждение, определено съгласно чл. 78, ал. 8 ГПК, вр. чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ, съдебни разноски за първоинстанционното производство. Така мотивиран и на основание чл. 172, ал. 2, предл. последно АПК, Върховният административен съд, пето отделение