Решение № 10781 от 10.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 3772/2018 г.

Решение № 10781 от 10.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 3772/2018 г., III о., докладчик председателят Жанета Петрова Кметът на община Плевен е подал касационна жалба срещу решение № 65 от 08.02.2018 г. по адм. дело № 866/2017 г. по описа на Административния съд - Плевен, с което е отхвърлена жалбата му против решение № 706/25.09.2017 г. на Общинския съвет – Плевен, с което е преразгледано решение № 672 по протокол № 29 от 31.08.2017 г. на Общинския съвет – Плевен и е приета Наредба за изменение на Наредба № 15 за реда и условията за поставяне на преместваеми съоръжения на територията на община Плевен. Направени са оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и е поискана отмяната му с присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Направено е възражение за прекомерност на заплатения от ответната страна адвокатски хонорар. Общинският съвет - Плевен е поискал отхвърлянето на жалбата и присъждане на разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура е дал мотивирано заключение, че решението е правилно и следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, като провери служебно допустимостта на решението, прие следното: Производството пред административния съд е започнало по подаденото от кмета на община Плевен оспорване на решение № 706/25.09.2017 г. на Общинския съвет – Плевен, с което е преразгледано решение № 672 по протокол № 29 от 31.08.2017 г. на Общинския съвет – Плевен и е приета Наредба за изменение на Наредба № 15 за реда и условията за поставяне на преместваеми съоръжения на територията на Община – Плевен. По делото е установено, че на 11.07.2017 г. е внесено предложение от председателя на Общинския съвет – Плевен за изменение на Наредба № 15 за реда и условията за поставяне на преместваеми съоръжения на територията на община Плевен. Изложени са мотиви за необходимостта от изменение на чл. 16, ал. 1, чл. 2, т. 1. 7, ал. 4, ал. 7 от наредбата и за създаване на нов § 5 от допълнителните разпоредби на наредбата. Постоянната комисия "Общинска собственост и инвестиционна политика" изразила отрицателно становище по проекта за изменение на нормативния акт. Проектът е подкрепен от постоянните комисии "Стопанска политика и транспорт" и "Законност, предотвратяване и установяване на конфликт на интереси и контрол по изпълнение на решенията". Предложеното изменение на нормативния акт е било публикувано на интернет страницата на общинския съвет на 11.07.2017 г. На 31.08.2017 г. е било проведено заседание на Общинския съвет – Плевен, на което е прието решение № 672 за приемане на Наредба за изменение на Наредба № 15 за условията и реда за поставяне на преместваеми съоръжения на територията на община Плевен. Според приетите изменения в чл. 2, т. 1. 7 в скоби след израза "летни градини" се поставя запетая и се добавя "зимни градини"; чл. 16, ал. 1 добива следното съдържание: "Разрешения за сезонно поставяне на преместваеми съоръжения за определен срок върху общински имоти в Община Плевен пред кафе-аперитиви, заведения за бързо хранене и други заведения за отдих и развлечения, представляващи летни градини или зимни градини /включващи маси, столове, саксии, цветарници и др. /, се издават на собственика или ползвателя на търговския обект срещу документ за платена такса за ползване по чл. 15, ал. 3 въз основа на одобрена подробна схема за разполагане, определяща точното местоположение и ползвана площ. В летните градини се допуска поставяне на леки слънцезащитни устройства /чадъри и сенници/. Зимните градини е допустимо да бъдат оборудвани с ветробрани от винил. Заверено копие от схемата за разполагане е част от "разрешението за поставяне"; в чл. 16, ал. 4 след израза "лятна градина" се добавя "или зимна градина"; в чл. 16, ал. 7 след израза "лятна градина" се добавя "или зимна градина"; в допълнителните разпоредби се създава нов § 5 – "сезонно поставяне " е поставяне на преместваеми обекти и съоръжения в есенно-зимния сезон – от 15 октомври до 31 март на следващата календарна година и в пролетно-летния сезон – от 01 април до 14 октомври на същата календарна година с функция, свързана с климатичните условия на сезона". Кметът на община Плевен върнал решение № 672/31.08.2017 г. на Общинския съвет - Плевен за ново обсъждане. На 25.09.2017 г. било проведено ново заседание на Общинския съвет – Плевен, на което било прието решение № 706 с идентично на първото решение съдържание. Административният съд направил извод, че решението на Общинския съвет-Плевен за изменение на Наредба № 15, е взето при спазване на процедурата по чл. 45, ал. ал. 6, 7 и 9 ЗМСМА, с необходимото мнозинство от гласовете на общинските съветници. Съдът посочил, че с приемането на наредбата е бил създаден регламент за поставяне на преместваеми обекти. В отговор на оплакването на жалбоподателя, че в изменената част от наредбата се описват преместваеми обекти, които не съвпадат с предвидените в закона, съдът отбелязал, че дефиницията на преместваем обект в § 5, т. 80 от допълнителните разпоредби на Закона за устройство на територията определя характеристиката на понятието "преместваем обект" без изчерпателно да изброява отделните видове обекти. Обектът "зимна градина" се включвал в обхвата на нормативното определение, тъй като представлявал обект от обслужващата дейност, който след отделянето му от повърхността и от мрежите на техническата инфраструктура може да бъде преместван в пространството без да губи индивидуалност, като има възможност да бъде ползван на друго място със същото или с подобно предназначение. Поставянето или премахването му не изменяли трайно субстанцията или начина на ползване на земята, както и на обекта, върху който се поставя или от който се отделя. В заключение административният съд приел, че измененията на чл. 2, т. 1. 7, чл. 16, ал. 1, ал. 4, ал. 7 и създадения в допълнителните разпоредби нов параграф § 5 от наредбата не противоречат на нормите от по-висок ранг и отхвърлил оспорването. Касационната инстанция намира, че първоинстанционното съдебно решение е недопустимо. Съгласно чл. 185, ал. 1 АПК на оспорване пред съда подлежат подзаконовите нормативни актове. Решенията на компетентните органи за приемането или изменението им не подлежат на самостоятелен съдебен контрол. Тяхната законосъобразност се проверява в рамките на проверката за законосъобразност на нормативния акт. Решенията, взети на редовно заседание, с необходимото мнозинство, формират волята на компетентния държавен орган, която в случая е била да се измени действащ подзаконов нормативен акт. Както предвижда чл. 21, ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация, общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения в изпълнение на правомощията си. Именно актовете, които издава общинския съвет, а не решенията, с които ги приема, могат да се оспорват пред съответния административен съд. Нормативните актове като общи правила за поведение се приемат от държавните органи чрез съответния акт, с който органите упражняват възложените им правомощия: Министерският съвет на Република България издава постановления, когато приема правилници, наредби или инструкции или когато урежда съобразно законите неуредени от тях обществени отношения в областта на неговата изпълнителна и разпоредителна дейност (чл. 6 ЗНА); общинските съвети приемат решения, с които издават наредби, уреждайки въпроси от местно значение. Решението, с което се приема нормативният акт, е елемент от формата на акта, поради което не би може да е предмет на съдебно произнасяне вместо самият нормативен акт. В разглеждания случая кметът на община Плевен е оспорил решението на Общинския съвет-Плевен за приемането на Наредба за изменение на Наредба № 15 за реда и условията за поставяне на преместваеми съоръжения на територията на община Плевен вместо да оспори разпоредбите на подзаконовия нормативен акт, които счита за противоречащи на закона. Административният съд не е направил разграничение между решението на общинския съвет за приемане на изменението на наредбата и самата наредба като нормативен акт, поради което е решението на Общинския съвет- Плевен за приемането на изменение на наредбата, макар в мотивите си да е обсъждал текстовете, в които е била направена промяна. Тъй като съдът се е произнесъл по недопустим предмет на производството, решението му следва да се обезсили. Оспорването на кмета на Община Плевен следва да се остави без разглеждане, като се постанови прекратяване на съдебното производство. С оглед изхода от спора разноски на касационния жалбоподател не се дължат. В полза на ответника следва да се присъдят разноски за адвокатско възнаграждение Следва да бъде уважено искането на ответната страна за присъждане на разноски за адвокатско възнаграждение пред касационната инстанция, което съгласно представения договор за правна защита и съдействие от 07.03.2019 г. е в размер на 720 лева и е платено в брой. С оглед вида на производството не може да се направи извод, че адвокатското възнаграждение, платено за защита от Общинския съвет-Плевен, е прекомерно и трябва да се намали. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 3 АПК Върховният административен съд