Решение № 4558 от 31.03.2011 г. на ВАС по адм. д. № 13461/2009 г.

Решение № 4558 от 31.03.2011 г. на ВАС по адм. д. № 13461/2009 г., V о., докладчик председателят Марина Михайлова Производството е по реда на чл. 145 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Васил Иванов Попов от гр. Костинброд срещу заповед № РД-02-16-1392 от 31.08.2009 г. на Министъра на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ), с която на осн. чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл) е прекратено служебното му правоотношение за длъжността "ръководител на инспекторат" при Министерството на регионалното развитие и благоустройството. По изложени доводи за липса на материално - правното основание за издаване на заповедта се иска отмяната й. Ответникът, чрез процесуалния си представител и в представени писмени бележки оспорва жалбата. Жалбата е подадена в срок от страна с правен интерес от оспорването и е процесуално допустима. Върховният административен съд, пето отделение, след като обсъди доводите на страните и представените по делото доказателства приема за установено следното: Безспорно е по делото, че жалбодателя е заемал длъжността "ръководител на инспекторат" при МРРБ, с ранг V старши. С обжалваната заповед № РД-02-16-1392 от 31.08.2009 г. министърът на регионалното развитие и благоустройството е прекратил служебното му правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл - поради съкращаване на длъжността. Със заповед № РД-02-14-591/14.04.2009 г. на осн. чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията, чл. 2, ал. 3 от ЗДСл и чл. 9 от Устройствения правилник на МРРБ, приет с ПМС № 68 от 29.03.2006 г. (изменен и допълнен с ПМС № 71 от 30.03.2009 г.) министърът на регионалното развитие и благоустройството е утвърдил длъжностно разписание на МРРБ, в сила от 1.04.2009 г., от което е видно че в структурното звено Инспекторат при МРРБ има една щатна бройка за длъжността "ръководител на инспекторат" (лист 9 от делото). Със заповед № Р-62 от 22.07.2009 г. на осн. чл. 46а, ал. 2, т. 2 от Закона за администрацията министър-председателят на Република България е утвърдил изменения и допълнения на Методическите указания за контролните функции и процедурите за работа на инспекторатите, утвърдени със заповед на министър - председателя със заповед № Р-93 от 13.12.2006 г. Със заповед № РД-02-14-1587 от 28.08.2009 г. министърът на регионалното развитие и благоустройството е разпоредил да се измени длъжностното разписание на МРРБ чрез съкращаване на длъжността "ръководител на инспекторат" и създаване на длъжността "старши инспектор" (лист 7 от делото). Със заповед № РД-02-14-1963/02.11.2009 г. министърът на регионалното развитие и благоустройството е утвърдил ново длъжностно разписание, в сила от 2.11.2009 г., в което длъжността "ръководител на инспекторат" не фигурира (лист 90 от делото). При сравнение между двете длъжностни разписания се установява, че съгласно длъжностното разписание от 01.04.2009 г. в Инспектората при МРРБ е имало общо 6 щатни бройки, от които: "ръководител на инспекторат" - 1 щатна бройка, "държавен инспектор" - 2 щатни бройки, "главен инспектор" - 2 щатни бройки и "старши инспектор" - 1 щатна бройка. С новото разписание, в сила от 2.11.2009 г. в Инспектората общата численост е запазена на 6 щатни бройки, като липсва длъжността "началник на инспекторат", и има две длъжности: "държавен инспектор" - 2 щатни бройки и "главен инспектор" - 4 щатни бройки. По делото са приложени длъжностни характеристики на длъжностите "ръководител на инспекторат на МРРБ " (лист 113 от делото) и "държавен инспектор" в Инспектората на МРРБ, преди и след реорганизацията в инспектората (лист 115 от делото и лист 117 от делото). От длъжностната характеристика на "ръководител на инспекторат" се установява, че длъжността се намира на пряко подчинение на министъра на регионалното развитие и благоустройството, основната й цел е да осигурява изпълнението на контролните функции на министъра върху дейността на министерството, неговите териториални звена и изпълнителни агенции, а преките задължения, които я характеризират са да организира, координира и контролира цялостната дейност на Инспектората, да изготвя годишен план за работата на Инспектората, ежемесечни отчети за дейността на Инспектората и доклади по извършените проверки до министъра. Длъжността "държавен инспектор", видно от утвърдената на 14.09.2009 г. длъжностна характеристика, е на пряко подчинение на министъра, а основните функции, които я характеризират, изброени в 9 пункта, са следните: извършване на проверки по спазване на нормативните актове и на вътрешните документи, свързани с цялостния административен контрол върху структурните звена на министерството и второстепенните разпоредители с бюджетни кредити към министъра; анализ на ефективността на административната дейност в МРРБ и на причините и условията за констатираните слабости; проверки по сигнали молби и жалби, в т. ч. по сигнали за корупция; контрол и проверки по ЗПРКИ; предложение за образуване на дисциплинарни производства в МРРБ, оказване съдействие и даване на методически указания, свързани с организацията и изпълнение на задълженията на главните инспектори. Допусната е съдебно-икономическа експертиза със задача да се установи дали функциите, които е изпълнявал Попов в качеството си на ръководител на инспекторат се осъществяват и след прекратяване на правоотношението му, от кого и по какъв начин. От заключението на вещото лице, неоспорено от страните, се установява, че част от функциите по разпределяне на входящите писма, жалби, сигнали и други на служители в инспектората се изпълняват от служител, заемащ длъжността "държавен инспектор". При така установеното от фактическа страна настоящият съдебен състав намира жалбата за основателна. Обжалваната заповед е издадена от компетентен орган - органа по назначението на жалбоподателя - министъра на регионалното развитие и благоустройството. Същата е в предвидената от закона писмена форма и съдържа правното основание за прекратяване, дължимите обезщетения и придобития ранг на държавна служба - т. е. всички необходими реквизити по чл. 108 от ЗДСл. Заповедта обаче е издадена в противоречие с материалния закон и неговата цел. Дефиницията на понятието "длъжност в администрацията" е дадено в разпоредбата на чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на единния класификатор на длъжностите в администрацията (ДВ, бр. 18 от 5.03.2004 г.) и според тази дефиниция "длъжност в администрацията е нормативно определена позиция, която се заема по служебно или по трудово правоотношение, включително и по правоотношение, възникнало на основание на Закона за Министерството на вътрешните работи, Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България или Закона за изпълнение на наказанията, въз основа на определени изисквания и критерии, свързана е с конкретен вид дейност на лицето, което я заема, и се изразява в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика". Следователно белезите на понятието "длъжност в администрацията" са два: 1. нормативно определена позиция, 2. изразяваща се в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. Поради това, когато органът по назначаването твърди, че една длъжност е съкратена по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, трябва да бъде установено, че тази длъжност вече не фигурира и като наименование (нормативно определена позиция) в длъжностното разписание на съответната администрация, и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. И двете изисквания следва да бъдат установени кумулативно. По отношение на заеманата от Попов длъжност е установено, че е налице първото кумулативно изискване - тази длъжност не съществува като нормативно определена позиция в утвърденото длъжностно разписание, в сила от 2.11.2009 г., въпреки че общата численост на инспектората е запазена на 6 щатни бройки. Въпрос на целесъобразност на административния орган е да направи такива структурни промени в администрацията си, които да осигуряват най-ефективно изпълнението на задачите, които са му възложени с Устройствения правилник, като извършените промени в администрацията на МРРБ следва да имат като цел организационни промени, създаващи по-добра организация и оптимизация на работата. От изложеното дотук следва, че на осн. чл. 9 във връзка с чл. 11 от УП на МРРБ (ПМС № 68/29.03.2006 г.) и във връзка с изпълнението на препоръките на Окончателния доклад на комисията на ЕО до Европейския парламент и до Съвета относно напредъка на България по механизма на сътрудничество и проверка от 22.07.2009 г. за насърчаване на дейните разследвания на корупцията министърът на регионалното развитие и благоустройството е извършил реорганизация в Инспектората на МРРБ като е съкратил длъжността "ръководител на инспекторат". Със заповед № РД-02-14-1963/02.11.2009 г. е утвърдил ново длъжностно разписание, в което длъжността не фигурира като нормативно определена позиция. Не е налице втората предпоставка на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. При сравнение на длъжностите "ръководител на инспекторат" и "държавен инспектор" се установява, че задълженията, функциите и дейностите, характеризиращи двете длъжности не се различават съществено. Общите контролни правомощия на "ръководител инспекторат" са преминали към длъжността "старши инспектор", а втората длъжност включва и конкретни задължения във връзка с анализ, извършване на проверки, правомощия във връзка с предотвратяване на корупцията конфликта на интереси в МРРБ. Основателно е възражението на жалбоподателя, че функциите, които той е изпълнявал и в момента съществуват, но са преминали към други длъжности, което води до извода за липса на съкращаване на неговата длъжност. Поради това органът по назначаване не е установил наличието на второто изискване, за да е налице реално съкращаване на длъжността, а именно, че тя вече не фигурира като система от функции, задължения и изисквания. Съгласно чл. 4 от Наредбата за прилагане на единния класификатор на длъжностите в администрацията "Ръководните длъжности в администрацията са длъжностите, посочени в раздел "А" на Единния класификатор на длъжностите в администрацията, като в чл. 5 са изброени функциите и задачите, които се изпълняват от служителите на ръководна длъжност в администрацията, както следва: 1. ръководят, включително планират, организират, контролират и координират, съответната администрация и/или структурно звено; 2. носят отговорност за изпълнението на задачите на администрацията и/или на структурното звено пред съответния държавен орган; 3. отчитат дейността на администрацията и/или на структурното звено пред съответния държавен орган; 4. ръководят работата на непосредствено подчинените им служители в съответната администрация и/или структурно звено. С нормата на чл. 6.