Решение № 7087 от 15.06.2015 г. на ВАС по адм. д. № 4773/2015. г.

Решение № 7087 от 15.06.2015 г. на ВАС по адм. д. № 4773/2015. г., IV о., докладчик председателят Диана Гърбатова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие", гр. София, подадена чрез упълномощен юрисконсулт Стоянова, против решение № 125 от 23.02.2015 г., постановено от Административен съд - София-област, Трети състав, по адм. д. № 941/2014 г. С жалбата и писмено становище се релевират касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК - неправилност на решението, като се твърди, че във функциите на оценителната комисия не е включено изчисляване икономическата жизнеспособност на процесния бизнес-план. Касаторът оспорва изводите на съда относно неразглеждане на проекта от Експертна комисия за осигуряване на прозрачност и развива тезата, че създадената вътрешна организация в ДФ "Земеделие" и акредитирането на фонда с валиден акт за акредитация гарантира спазването на принципа за прозрачност. Моли Върховния административен съд да отмени обжалваното решение и претендира присъждането на юрисконсултско възнаграждение. Ответникът - ЕТ "Евгения Михова - 91" оспорва касационната жалба чрез упълномощен адв. Павел Янакиев, който с писмена молба с характер на писмена защита пледира за оставяне в сила обжалваното решение, като правилно и законосъобразно постановено. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за допустимост и основателност на касационната жалба, защото първоинстанционният съд неправилно е приел, че административният орган е допуснал съществено нарушение на административно производствените правила. Според участващия по делото прокурор в случая със заповед е назначена оценителна комисия, която извършва проверка в хода на преценяването на обосноваността на заявените разходи по заявленията за подпомагане /чл. 23, ал. 6 от Наредба 29 от 2008 г./ Относно установената липса на проведена процедура по ЕКОП, прокурорът счита, че не засяга правата на заявителя и изискването за прозрачност и публичност се гарантира и чрез други механизми в процедурата по заявление за подпомагане. Като прецени доводите на страните и данните по делото, Върховният административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба за ПРОЦЕСУАЛНО ДОПУСТИМА - подадена от надлежна страна в срока, визиран в чл. 211, ал. 1 от АПК. Разгледана по същество касационната жалба е НЕОСНОВАТЕЛНА по следните съображения: С обжалваното решение № 125 от 23.02.2015 г. е отменена заповед № 03-РД/1670 от 30.06.2014 г. на изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" - гр. София и преписката е върната на административния орган за ново произнасяне, при спазване на дадените от съда указания по тълкуването и прилагането на закона. За да достигне до този резултат Административният съд - София-област е приел, че при провеждане на административната процедура и при издаване на атакуваната заповед са допуснати съществени нарушения. В мотивите на обжалваното решение е отразено, че видно от фактическите констатации в заповедта и направените въз основа на тях правни изводи административният орган ги е извел от данни, предоставени от оценителна експертиза, назначена със заповед № 03-РД/998 от 10.06.2014 г. от изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" във връзка с необходимостта от извършване на преценка на обосноваността на предложените разходи и на основание чл. 23, ал. 6 от Наредба № 29 от 11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Подкрепа за създаване и развитие на микропредприятия" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г., издадена от министъра на земеделието и храните, както и на основание чл. 24, § 2, б."г" от Регламент (ЕС) 65/2011 на Комисията от 27 януари 2011 г. за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета по отношение на прилагането на процедури за контрол, както и кръстосано спазване по отношение на мерките за подпомагане на развитието на селските райони. Първоинстанционният съд е преценил, че в случая е следвало да се процедира по реда, описан в чл. 28, ал. 1 от Наредбата, като се назначи Експертна комисия за осигуряване на прозрачност /ЕКОП/, която изразява експертно писмено становище пред изпълнителния директор на Разплащателната дирекция за одобрение или отхвърляне на проектите. Във връзка с това изискване съдът е констатирал, че комисията е назначена със заповед № 03-РД/998 от 10.06.2014 г. от изпълнителния директор на ДФЗ, но по делото няма данни оценяващата комисия да е разгледала проекта, респективно липсва нейно становище относно обосноваността на предложените разходи, а тя е следвало да се произнесе с решение относно обосноваността на заявените разходи. Оттук е изведено заключение, че процесната заповед е издадена в нарушение на чл. 35 от АПК, без да се изяснят фактите и обстоятелствата от значение за случая, както и в нарушение на принципа, залегнал в чл. 7, ал. 3 от АПК, съгласно който истината за фактите се установява със средствата предвидени в закона. По тези съображения първостепенният съд е счел, че оспорената заповед е незаконосъобразна и като такава, следва да бъде отменена. Тъй като произнасяне по същество от съда е невъзможно, в случая се налага връщане на преписката на административния орган за ново произнасяне, при което следва да се имат предвид дадените указания по тълкуване на приложимите правни норми, като се извършат и всички необходими административно-производствени действия, свързани с оценяване на проекта по критериите за оценка, посочени в приложение № 6, във връзка с чл. 27, ал. 3, т. 2 и с разглеждането му от експертната комисия по чл. 28 от Наредбата. При осъществената служебна проверка по реда на чл. 218, ал. 2 от АПК настоящият съдебен състав установи, че обжалваното решение е валидно, допустимо и правилно, като постановено при законосъобразно прилагане на материалноправните и процесуални норми, уреждащи процесните правоотношения. Това е така, защото първостепенният съд точно е констатирал, че е сезиран с жалба против заповед № 03-РД/1670 от 30.06.2014 г., с която изпълнителният директор на Държавен фонд "Земеделие" е отказал изцяло финансиране на подаденото от жалбоподателя заявление за подпомагане с УИН 23/12/02867 на инвестиционно намерение "Създаване на център за осъществяване на туристически дейности на открито с. Осоица, общ. Горна Малина" - ИД № 23/312/02867 от 30.05.2013 г., на стойност 555 636 лв. С атакуваното решение законосъобразно е установено, че процесната заповед е издадена от компетентния за това административен орган в предвидената в закона форма. Същата е мотивирана и съдържа фактически и правни основания за издаването, според които представеният от ЕТ "Евгения Михова - 91" бизнес план не доказва икономическа жизнеспособност и устойчива заетост за период от 5 години и не отговаря на критериите за оценка, посочени в приложение № 6 от Наредба № 29 от 11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Подкрепа за създаване и развитие на микропредприятия" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г. В заповедта е посочено, че отказът е формиран на основание чл. 23, ал. 6 от горепосочената наредба и след преценка на оценителна комисия, назначена със заповед № 03-РД/998 от 10.06.2014 г. на изпълнителния директор на ДФ "Земеделие". Настоящият съдебен състав констатира, че първоинстанционният съд е допуснал известно смесване между функциите на двете комисии - оценителна и ЕКОП, които следва да се произнесат с решения по постъпилото заявление, но въпреки това постановеното съдебно решение е законосъобразно като краен резултат и следва да остане в сила. Преди всичко следва да се има предвид, че към конкретния случай са приложими нормите на Наредба № 29 от 11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Подкрепа за създаване и развитие на микропредприятия" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г., в редакцията на наредбата обн. в ДВ, бр. 72 от 16.08.2013 г., действаща към датата на издаване на оспорения административен акт. По силата на чл. 23, ал. 6, изречение първо във връзка с ал. 3 от Наредба № 29 от 11.08.2008 г., за разходи по ал. 1, чиято стойност възлизат на повече от левовата равностойност на 15000 евро /какъвто е настоящия случай/ изпълнителният директор на РА може със заповед да определи оценяваща комисия, която да се произнесе относно обосноваността на разходите. Така формулираната норма е диспозитивна и с нея е дадена възможност на изпълнителния директор на РА прецени дали да назначи оценяваща комисия. В конкретната хипотеза изпълнителният директор е счел, че следва да назначи оценяваща комисия и е издал заповед за това, в която под № 118 изрично е вписан заявителят ЕТ "Евгения Михова - 91". При това положение, след като изпълнителният директор е преценил, че в случая е изискуема оценка на заявените разходи от оценяваща комисия, по отношение на нея са задължителни нормативните изисквания към работата на тази комисия за формиране на нейното заключение. От текста на назначена със заповед № 03-РД/998 от 10.06.2014 г. оценяваща комисия е видно, че в състава й са включени шест лица, между които в т. 6 е вписан Антон Димов Ангелов. Със същата заповед от страна на ДФ"Земеделие" е определено лицето Гергана Георгиева, която следва да присъства на всички заседания на оценяващата комисия за оказване съдействие на нейните членове и да създава необходимите условия за работата на оценяващата комисия. Следователно самият издател на процесната заповед е определил шестчленен състав на колективен орган и е предвидил провеждане на заседания на назначената оценяваща комисия. В конкретния случай обаче е безспорно установено, че назначената оценяваща комисия не е обективирала дейността си в протокол от проведено заседание, който да е подписан от назначените членове и не е приела решение по процесното заявление за подпомагане. Това е така, защото от приложената от административния орган преписка е видно, че по заявлението на ЕТ "Евгения Михова - 91" е съставен протокол № 118/16.06.2014 г., подписан само от едно лице - Антон Ангелов, както и Становище № 118/16.06.2014 г., също подписано единствено от Антон Ангелов. Тезата, развита в касационната жалба е, че визираното лице е експерт, който може да извърши еднолично работата по въвеждане заложените от заявителя показатели и да направи изчисление, дали индекса за рентабилност е положителна величина. Съдът не споделя това становище, защото издателят на приложимата Наредба № 29 от 11.08.2008 г. ясно и недвусмислено е регламентирал изискването колективен орган да се произнесе в качеството си на оценяваща комисия и самият изпълнителен директор на ДФ"Земеделие" е назначил шестчленна комисия, която е следвало да проведе заседание при задължителното участие на лицето Гергана Георгиева и назначените седем лица е следвало да подпишат протокол, съответно становище за извършената от тях работа относно оценяването на показателите от постъпилото заявление. Следва да се има предвид, че разпоредбата на чл. 27, ал. 5, т. 3 от Наредба № 29 от 11.08.2008 г. изисква от оценяващата комисия "вземане на решение за оценка", а такова очевидно в конкретната хипотеза не е прието от назначената комисия. От съществено значение в случая е и обстоятелството, че едноличното произнасяне от страна на лицето Антон Димов Ангелов е осъществено без това лице да отговаря на изискването в състава на комисията да се включват независими оценители, притежаващи знания в съответната област, което е предвидено в чл. 23, ал. 6, изречение второ от Наредба № 29 от 11.08.2008 г. Легалното понятие за "независими оценители" е дадено в § 1, т. 32 от ДР на Наредба № 29 от 11.08.2008 г. и по смисъла на тази наредба "независими оценители" са лицата, притежаващи правоспособност да изготвят и подписват оценка на обекти, подлежащи на оценяване. По делото е прието като доказателство и не е оспорено писмо изх. № УС-676/4.11.2014 г., подписано от изпълнителния секретар на Камарата на независимите оценители, от което е видно, че в регистъра на независимите оценители няма вписано лице с име Антон Ангелов. При това положение следва да се приеме, че посоченото лице е било включено в състава на оценяващата комисия в противоречие с нормативното изискване на чл. 23, ал. 6, изречение второ от Наредба № 29 от 11.08.2008 г., като нарушението е още по-значително, поради факта, че именно това лице самостоятелно, без участие на останалите назначени членове на оценяващата комисия е извършило възложената работа и е представило еднолично становище и протокол, въз основа на които е издадена атакуваната заповед за отказ. Първостепенният съд правилно е преценил, че в случая е допуснато и друго съществено нарушение на административнопроизводствените правила, изразяващо се в неразглеждане на проекта от Експертна комисия по осигуряване на прозрачност /ЕКОП/. Нормата на чл. 28, ал. 1 от Наредба № 29 от 11.08.2008 г. регламентира по императивен начин изискването за разглеждане на всички проекти от горепосочената комисия, като изпълнението на това изискване не зависи от преценката на изпълнителния директор на ДФ"Земеделие". Съдът констатира, че в предходна редакция на наредбата, действаща до 16.09.2011 г. е било предвидено само проектите с положителен резултат да се разглеждат от ЕКОП, но след обн. в ДВ, бр. 72 от 16.09.2011 г. на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 29 от 11.08.2008 г. изпълнението на визираното изискване е задължително спрямо всички проекти, а не само тези с положителен резултат. Разширявайки приложното поле на задължителното условие за произнасяне от ЕКОП след 2011 г., издателят на приложимата наредба е целял да осигури изискуемата прозрачност и публичност, като гарантира законосъобразното разглеждане на заявленията за подпомагане, както и да препятства осъществяването на корупционни практики, оказване на натиск и нерегламентирано въздействие върху заявителите по всеки от постъпилите проекти. С оглед на това решаващият съдебен състав счита за неоснователно твърдението на касационния жалбоподател, че липсата на решение на ЕКОП по процесния проект и неразглеждането му по реда на чл. 28, ал. 1 от Наредба № 29 от 11.08.2008 г. не било съществено нарушение. Според касатора създадената вътрешна организация на работата в ДФ"Земеделие" и акредитирането на фонда с валиден акт за акредитация гарантирали спазването на принципа за прозрачност. Тази теза не може да бъде възприета, защото с нея се обезсмисля и напълно се игнорира нормативното изискване за създаване на ЕКОП, за разглеждане на всеки проект от тази комисия и за вземане на решение от нея след провеждане на заседания, в които не следва да участват лица с конфликт на интереси, според нормите на чл. 28, ал. 5 и ал. 6 от Наредба № 29 от 11.08.2008 г. По отношение релевираното с касационната жалба оплакване за недопускане от първоинстанционния съд изслушване на съдебно-оценяваща експертиза, настоящият съдебен състав счита, че е неоснователно. Възражението на касатора е, че съдът е отхвърлил искането за експертиза и с това го е лишил от възможност да докаже правилността на изводите на административния орган. Първостепенният съд законосъобразно е оставил без уважение искането за съдебно-оценяваща експертиза, защото тя не би могла да замести необходимото решение на изискуемата по нормативен акт колективна оценяваща комисия, състояща се от независими оценители, както и не може да валидира липсата на разглеждане на процесния проект от ЕКОП, каквото е императивното изискване на приложимата Наредба № 29 от 11.08.2008 г. По изложените съображения настоящият съдебен състав счита, че с обжалваното решение законосъобразно е отменена атакуваната заповед. Указанията по прилагането на закона следва да са за разглеждане на постъпилото заявление от назначената оценяваща комисия, която следва да е формирана от независими оценители по смисъла на § 1, т. 32 от Наредба № 29 от 11.08.2008 г. и посочената комисия да проведе колективно заседание, на което да вземе решение, подписано от членовете на комисията, както и процесният проект да бъде разгледан от ЕКОП, която комисия също следва да проведе заседание и да приеме решение, което да е подписано от назначените членове в тази комисия. С оглед изхода на спора претенцията на касационния жалбоподател за присъждане на разноски - юрисконсултско възнаграждение, се оставя без уважение. На основание на горното и на чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение