Решение № 5366 от 10.04.2019 г. на ВАС по адм. д. № 8058/2018 г.

Решение № 5366 от 10.04.2019 г. на ВАС по адм. д. № 8058/2018 г., VII о., докладчик председателят Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Региони в растеж 2014 – 2020 г. ", гр. С., ул. "Св. Св. Кирил и Методий" № 17-19 срещу Решение № 3034 от 08.05.2018 г. на Административен съд, С. град, постановено по административно дело № 12692/2017 г.

С обжалваното решение съдът е отменил Решение №РД-02-36-1169 от 25.10.2017 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Региони в растеж 2014 -2020 г. ", с което на основание чл. 60, ал. 1, чл. 62 и 63, ал. 1, т. 3 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове на О. К. е отказано верифициране и не е извършено плащане на 60 888, 00 лв., представляващи остойностено евентуално финансово влияние на твърдения за нарушения по регистриран сигнал № 146 за нередност в размер на 10% от съотносимите разходи включени в искането за плащане.

І. Становища на страните:

1. Касационният жалбоподател – ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Региони в растеж 2014 – 2020 г. ", счита обжалваното решение за недопустимо, алтернативно за неправилно, постановено при нарушение на материалния закон и необосновано – отменителни основания по чл. 209, т. 2 и 3 АПК.

Съдът не е отчел, че оспореното решение има характер на уведомление до общината за отказа да бъде извършено плащане на 60 888, 00 лв., като тази сума може да бъде включена в следващо искане за плащане. С оглед на това не се нарушава правото на защита на общината, нито се създава за нея задължение да търпи определено поведение. Поради това Решение №РД-02-36-1169 не отговаря на основното изискване на чл. 21 АПК – не засяга права и законни интереси. Фактът, че в решението е посочено, че подлежи на обжалване не поражда такова право сам по себе си.

Алтернативно излага доводи за неправилност поради нарушение на материалния закон и необоснованост. Съдът неправилно е приложил чл. 63, ал. 1, т. 3 ЗУСЕСИФ, не е отчел, че разпоредбата е диспозитивна, а чл. 64, ал. 1 ЗУСЕСИФ не изисква допълнителни документи или разяснения. Съдът неправилно е квалифицирал твърденията, че решението не подлежи на обжалване, което е довело до необоснованост на съдебния акт.

Моли съда да обезсили съдебното решение, алтернативно – да го отмени като неправилно и да постанови друго, с което да отхвърли жалбата на О. К.. Претендира направените по делото разноски. Касаторът се представлява от адв. М. Данаилова, Софийска адвокатска колегия.

1. Ответникът по касационната жалба – О. К., счита същата за неоснователна. Съдът правилно е приел, че към датата на издаване на оспорения акт законът не е предвиждал възможност за отказ от верификация на основание висяща процедура за определяне на финансова корекция. Счита, че за общината са налице вреди от отложеното плащане, което обосновава и правния интерес от оспорване на акта.

Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Ответникът се представлява от адв. А. Велкова, Софийска адвокатска колегия.

1. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Съдът правилно е приел, че актът е индивидуален административен, за общината е налице правен интерес от оспорването му, а липсата на правна квалификация, представляваща основание за отказ от верификация, е основание за неговата незаконосъобразност.

ІІ. По допустимостта на касационната жалба:

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.

ІІІ. Фактите по делото:

За да постанови обжалваното решение съдът приема от фактическа страна, че:

1. На 07.12.2016 г. между Управляващия орган на Оперативна програма "Региони в растеж 2014 – 2020 г. " и О. К. е сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ в размер на 100% за проект "Благоустрояване на градската среда в О. К." по приоритетна ос "Устойчиво и интегрирано градско развитие", процедура "Изпълнение на интегрирани планове за градско възстановяване и развитие 2014 – 2020 г. "

1. На 16.08.2017 г. О. К. подава искане за междинно плащане по договора.

1. На 12.10.2017 г. ръководителят на Управляващия орган уведомява кмета на О. К. за регистриране на сигнал за нередност № 146 при възлагане на обществена поръчка с предмет "Изпълнение на строително-монтажни работи на обекти, финансирани по Оперативна програма "Региони в растеж 2014 – 2020 г. ", обособени позиции 4 и 5 и сключени Договор №BG16 RFOP001-1. 030-C01-S-02 и Договор №BG16 RFOP001-1. 030-C01-S-03 от 28.06.2017 г. с изпълнител "Строителна фирма – Р." ООД на стойност 189 000, 00 лв. и предмет "Изграждане и благоустрояване на УПИ VІІ, кв. 280, гр. К., и на стойност 2 348 000, 00 лв. и предмет "Изграждане и възстановяване зона за отдих – парк "Галерията" и първоначално определен размер на финансова корекция 10% от съотносимите разходи.

1. На 25.10.2017 г., с Решение №РД-02-36-1169, ръководителят на Управляващия орган, на основание чл. 60, ал. 1, чл. 62 и 63, ал. 1, т. 3 ЗУСЕСИФ, отказва верифициране и плащане на 60 888, 00 лв., представляващи остойностено евентуално финансово влияние за твърдения за нарушения, предмет на регистриран сигнал № 146.

1. На 30.10.2017 г. О. К. предоставя становище по предложението за определяне на финансова корекция.

ІV. Първоинстанционното съдебно решение:

Въз основа на така установените факти съдът приема от правна страна, че оспореното решение е индивидуален административен акт, с който се засягат права и законни интереси на общината, издаден е от компетентен орган и в исканата от закона форма. Решението е постановено при нарушение на административнопроизводствените правила и в нарушение на материалния закон.

В нарушение на чл. 63, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ при съмнение за нередност управляващият орган може да изиска допълнително документи и разяснения във връзка с искането за плащане. В случая органът не е изискал такива, а дадените обяснения от общината са такива по чл. 73, ал. 2 ЗУСЕСИФ.

Сочените от органа правни основания за отказ от верификация не съответстват на фактическите установявания. Основанията за отказ от верификация са регламентирани в чл. 57 и 58 ЗУСЕСИФ и в Постановление № 189 на Министерския съвет от 28.07.2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове за програмен период 2014 – 2020 г. (ПМС № 189), но нито едно от тях не е посочено от органа. Разпоредбата на чл. 64, ал. 1 ЗУСЕСИФ, която допуща при започнала процедура по администриране на сигнал за нередност съответният разход да не се верифицира, не е била в сила към датата на издаване на акта – същата е в сила от 28.10.2017 г., Д. вестник, бр. 85 от 24.10.2017 г., а законосъобразността на административния акт, с оглед на чл. 142, ал. 1 АПК се преценява към момента на издаването му.

Въз основа на горното съдът прави извод за незаконосъобразност на оспореното решение и го отменя.

Крайният извод на съда е правилен.

V. По съществото на спора:

Касаторът счита обжалваното решение за недопустимо, алтернативно – за неправилно, поради необоснованост и нарушение на материалния закон.

1. По твърдението за недопустимост на съдебното решение:

За да бъде едно съдебно решение недопустимо е необходимо съдът да е постановил акта си при наличие на процесуални пречки или при липса на процесуални предпоставки за разглеждане на делото по същество. Касаторът твърди, че съдът се е произнесъл при наличието на процесуална пречка – липса на подлежащ на оспорване индивидуален административен акт.

Този довод на касатора е неоснователен.

Актът, с който компетентният орган отказва на бенефициер (по смисъла на член 2, т. 10 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламенти на Съвета от 17.12.2013 г. за определяне на общоприложими разпоредби на Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1983/2006 на Съвета (Регламент № 1303/2013) изплащане на искани разходи винаги е индивидуален административен акт, с който се засягат права и законни интереси на бенефициера. Актът е издаден от административен орган по смисъла на § 1, т. 1 АПК, какъвто безспорно е ръководителят на управляващия орган. Актът е издаден в изпълнение на предоставено по закон властническо правомощие и представлява едностранно властническо волеизявление, с което пряко и непосредствено се въздейства в правната сфера на бенефициера.

Фактът, че отказаната за възстановяване сума може да бъде поискана със следващо искане за плащане не променя по никакъв начин характера на акта, защото отказът за възстановяване има незабавно правно действие, което значи, че бенефициерът няма да получи искания размер на финансовата помощ съответен на направеното искане за плащане.

С оглед на горното изводът на съда за характера на оспорения акт като индивидуален административен акт, който засяга права и законни интереси не бенефициера е правилен. Доводите на касатора за недопустимост на обжалваното решение са неоснователни, а обжалваното съдебно решение е допустимо.

1. По твърденията за неправилност на съдебното решение:

Безспорно е, както сочи и първоинстанционният съд, че верификацията на разходите и финансовата корекция са два самостоятелни способа за гарантиране на законосъобразността на предоставянето и на разходването на безвъзмездната финансова помощ от бенефициерите.

Финансовата корекция цели да възстанови състоянието на бюджета на Съюза от преди извършването на нередността по смисъла на член 2, т. 36 от Регламент № 1303/2013, а верифицирането на разходите цели да установи допустимостта на разходите, извършени във връзка с изпълнението на проекта, в съответствие с правилата за допустими разходи. Няма никаква правна пречка процедурата по администриране на нередност и по определяне на финансова корекция да съвпадне по време с процедурата по верификация. Съгласно чл. 62, ал. 1 ЗУСЕСИФ по искания за междинни и окончателни плащания управляващият орган е длъжен да се произнесе в рамките на 90 дни. В хипотеза като настоящата, когато в рамките на периода за произнасяне по искане за плащане управляващият орган започне и процедура по администриране на сигнал за нередност и по определяне на финансова корекция се поставя въпроса за верификацията на остойностеното евентуално финансово влияние на твърдения регистриран сигнал доколкото той би представлявал нередност и с оглед на това за него би била дължима финансова корекция и следователно нейният размер не би трябвало да бъде изплащан на бенефициера.

Това е пряко следствие на характера на нередността, на значението на нейното установяване и на значението й за спазването на установения в Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвет от 25 октомври 2012 години относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съюза (Регламент № 966/2012, отм., действащ към процесния период), принцип на добро финансово управление. Тогава, когато управляващият орган установи наличието на нередност по смисъла на чл. 14, ал. 1 от Наредбата за определяне на процедурите за администриране на нередности по фондове, инструменти и програми, съфинансирани от Европейския съюз (Наредбата), т. е. регистрира сигнал за нередност, той не може да извърши каквото и било плащане на сумата, посочена като въздействие върху бюджета на Съюза в резултат на нередността, защото това би противоречало на принципа на добро финансово управление визиран в чл. 30 Регламент № 966/2012.

Именно поради този характер на финансовата корекция и произтичащото пряко от Регламент № 966/2012 задължение на управляващия орган да спазва принципа на добро финансово управление националният законодател измени чл. 64, ал. 1 ЗУСЕСИФ и предвиди изрично възможността за отказ от верификация на съответната сума, представляваща определения размер на финансовата корекция по нередност, за която е започнала процедура по администриране.

Но както обосновано сочи първоинстанционният съд, съгласно чл. 142, ал. 1 АПК законосъобразността на един индивидуален административен акт се преценява към датата на издаване на акта. Към този момент – 25.10.2017 г., безспорно разпоредбата на чл. 64, ал. 1 ЗУСЕСИФ, която допуща отказ от верификация на искана за възстановяване сума – разход по проект, представляваща размер на финансова корекция по нередност, за която е започнала, но не е приключила процедура по администриране, е обнародвана, но не е влязла в сила. Наред с това законодателят не е придал обратно действие на разпоредбата.

С оглед на това административният орган е следвало да се позове на разпоредбата на чл. 30 от Регламент № 966/2012, която е правното основание за отказа да се верифицира и съответно изплати сумата, определена като размер на финансовата корекция за нередността, чиято процедура по администриране е започнала, но не е приключила. Видно от оспорения акт органът не е посочил правно основание, въз основа на което и в съответствие с фактическите основания да откаже верифицирането на сумата от 60 888, 00 лв. Както обосновано приема първоинстанционният съд нито една от сочените от органа разпоредби – чл. 60, ал. 1, чл. 62 и 63, ал. 1, т. 3 ЗУСЕСИФ, не оправомощават органа да откаже верифицирането на разход, който представлява остойностено евентуално финансово влияние на нередност по администриран сигнал. С оглед на това, макар и на формално основание, изводът на съда за материална незаконосъобразност на оспорения акт е правилен.

Неправилен е изводът на съда за допуснати от органа съществени нарушения на административнопроизводствените правила поради неизискване на допълнителни документи и разяснения от бенефициера на основание чл. 63, ал. 1, т. 3 ЗУСЕСИФ. Вярно е, че самият орган се е позовал на разпоредбата на чл. 63, ал. 1, т. 3 ЗУСЕСИФ при издаване на оспореното решение, но от доказателствата по делото е видно, че преди издаване на оспореното решение за отказ от верификация органът е започнал процедура по определяне на финансова корекция във връзка с администриран сигнал за нередност, като е предоставил на бенефициера правна възможност да вземе становище по основанието и размера на финансовата корекция. Доколкото едни и същи факти и обстоятелства са предмет на финансовата корекция и на оспорения отказ, то защитата на правата и законните интереси на бенефициера е осъществена именно по реда на чл. 73, ал. 2 ЗУСЕСИФ и неизискването паралелно на допълнителни доказателства и разяснения по същия въпрос и в производството по отказ от верификация не обосновава съществено нарушение на административнопроизводствените правила, още повече, че за да е налице съществено нарушение е необходимо нарушението да е повлияло или да е могло да повлияе на съдържанието на акта. При положение, че към датата на издаване на оспореното решение органът е започнал процедура по определяне на финансова корекция – чрез изпращането на становището си по нейното основание и размер на бенефициера по реда на чл. 73, ал. 2 ЗУСЕСИФ, значи, че той е администрирал сигнала за нередност, обективирал е първоначалното си становище по него по смисъла на чл. 14, ал. 1 от Наредбата и го е регистрирал. Следователно, за него степента на съмнение за наличието на нередност, обективирана в чл. 63, ал. 1, т. 3 ЗУСЕСИФ, е премината и той е на фаза на определяне на финансова корекция за тази нередност.

Липсата на това нарушение обаче не води до промяна на крайния извод на съда за незаконосъобразност на оспореното решение поради липса на релевантно правно основание, т. е. поради противоречие с материалноправни разпоредби по смисъла на чл. 146, т. 4 АПК.

Това прави правилен крайният извод на съда за незаконосъобразност на оспореното решение.

Съдът обаче е пропуснал да върне преписката на органа за ново произнасяне. Административното производство, в резултат на което е издадено оспореното решение, е започнало по искане на бенефициера. Тогава, когато административното производство започва по искане на адресата на акта и съдът, при условията на чл. 173, ал. 2 АПК отмени акт, следва да върне преписката на органа със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. В случая, преписката следва да бъде върната на органа, който с оглед на новата редакция на разпоредбата на чл. 64, ал. 1 ЗУСЕСИФ и развитието на процедурата по определяне на финансова корекция по регистрирания сигнал за нередност № 146 следва да се произнесе по искането за плащане относно сумата от 60 888, 00 лв. Настоящата инстанция следва да постанови диспозитив, с който да върне преписката на органа.

С оглед на изхода от спора съдът следва да не се произнася по искането на касатора за присъждане на разноски. Ответникът не е направил искане за присъждане на разноски, поради което и такива не му се следват.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд