Решение № 8294 от 26.06.2020 г. на ВАС по адм. д. № 14350/2019 г.

Решение № 8294 от 26.06.2020 г. на ВАС по адм. д. № 14350/2019 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Виолета Главинова Производството е по реда на чл. 208 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационни жалби на Р. С. от [населено място] и от министъра на енергетиката чрез юрк. Занева против решение № 11603/31.07.2019 г., постановено по адм. д. № 13721/2017 г. от тричленен състав на ВАС, шесто отделение, с което са: 1. Обявени за нищожни по жалби на Р. С., В. К. и Н. Г. чл. 61, ал. 2 и ал. 4, чл. 63, ал. 2, т. 1, ал. 3 и ал. 4, чл. 64, ал. 1, т. 3, ал. 2 и ал. 3, чл. 67, чл. 68, ал. 2 и ал. 3, чл. 69, ал. 1, чл. 70, ал. 1, ал. 2, ал. 3, ал. 4, ал. 5, ал. 6 и ал. 8, чл. 71, ал. 2, ал. 3, ал. 4 и ал. 5, чл. 72, ал. 2, ал. 3 и ал. 4, чл. 73 от Наредба № 16-334 за топлоснабдяването, издадена от министъра на икономиката и енергетиката и т. 6.4.1 и т. 6. 7 от Методиката за дялово разпределение на топлинната енергия в сгради - етажна собственост, представляваща Приложение към чл. 61, ал. 1 от Наредба № 16-334 от 2007 г. за топлоснабдяването, издадена от министъра на икономиката и енергетиката; 2. Отменени по жалби на Р. С., В. К. и Н. Г. чл. 61, ал. 3, чл. 63, ал. 2, т. 2, б. "а", б. "б", б. "в", б. "г", б. "д", б. "ж" и б. "з", ал. 5, ал. 6 и ал. 7, чл. 64, ал. 1, т. 1, т. 2, т. 4, т. 5 и ал. 2, чл. 65, ал. 1, чл. 66, чл. 68, ал. 1, ал. 4, ал. 5, ал. 6 и ал. 7, чл. 69, ал. 2, ал. 4, ал. 5, ал. 6 и ал. 7, чл. 70, ал. 7, чл. 71, ал. 7, и чл. 72, ал. 1 от Наредба № 16-334 за топлоснабдяването, издадена от министъра на икономиката и енергетиката и т. 6.1.3, т. 6. 3, т. 6. 4, т. 6.4.7, т. 6. 5, т. 6. 6, т. 6. 8 и т. 6. 9 от Методиката за дялово разпределение на топлинната енергия в сгради - етажна собственост, представляваща Приложение към чл. 61, ал. 1 от Наредба № 16-334 за топлоснабдяването, издадена от министъра на икономиката и енергетиката. Касаторът Р. С. твърди, че съдът не обсъжда всички оплаквания за нищожност на оспорените разпоредби от Наредбата, като счита, че и отменените като незаконосъобразни разпоредби са нищожни. Касаторът–министърът на енергетиката чрез процесуалния си представител юрк. Занева твърди недопустимост на обжалваното решение, като произнесено след влизане в сила на предходни решения на Върховния административен съд, с които е разрешен спорът относно законосъобразността на оспорените разпоредби със сила на пресъдено нещо, поради което моли решението да бъде обезсилено. Алтернативно твърди неправилност на обжалвания съдебен акт, като по отношение на обявените за нищожни разпоредби от Наредба 16-334 от 06.04.2007 г. за топлоснабдяването се твърди, че са издадени от компетентен орган при условията на заместване. Иска се отмяна на решението на тричленния състав. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за: 1. Недопустимост на касационната жалба на Р. С. предвид благоприятния за него съдебен акт; 2. Недопустимост на съдебния акт в частта, в която са обявени за нищожни разпоредбите на чл. 70, ал. 4, ал. 5, ал. 6 и ал. 8, и чл. 73 на Наредбата и са отменени тези на чл. 68, ал. 6 и чл. 69, ал. 4 по съображения за изменение на разпоредбите с Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 16-334 от 2007 г. за топлоснабдяването, обнародвана в ДВ, бр. 74 от 20.09.2019 г., в сила от датата на обнародването, което означава че разпоредбите не са част от действащото право; 3. По отношение на касационната жалба на министъра на енергетиката представителят на Върховната административна прокуратура счита, че е частично основателна по отношение на разпоредбите, които са обявени за нищожни с атакуваното решение, а в останалата част е неоснователна. Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия, за да се произнесе взе предвид следното: Касационната жалба на Р. С. е процесуално недопустима за разглеждане в настоящото производство по следните съображения: Първоинстанционното производство е образувано по оспорване от Р. С., В. К. и Н. Г. на разпоредби от Раздел ІІ на Глава осма от Наредба № 16-334 от 2007 г. за топлоснабдяването. Със съдебното решение тричленният състав на ВАС прогласява нищожността на част от разпоредбите, а останалите отменя като незаконосъобразни. Така постановеното решение е благоприятно за касатора, поради което той няма право на касационно обжалване поради липса на правен интерес. Доводите в касационната жалба, че съдът не разглежда всички възражения за нищожност на оспорените разпоредби са неотносими към преценката за допустимост на касационното обжалване, поради което в тази част касационното производство следва да бъде прекратено и касационната жалба на Р. С. оставена без разглеждане. Недопустима е и частната жалба на С. срещу определение № 11485/26.07.2019 г., постановено по същото дело, с което тричленният състав на ВАС оставя без уважение искането на С. за поправка на протокол от съдебно заседание, проведено по делото на 08.05.2019 г. Посоченото определение не е от категорията съдебни актове по чл. 229 от АПК, които преграждат по-нататъшното развитие на производството или са изрично посочени в закона като подлежащи на обжалване с частна жалба. Касационното производство и в тази част следва да бъде прекратено и частната жалба на С. оставена без разглеждане. Касационната жалба на министъра на енергетиката е частично основателна. На първо място, неоснователно е касационното възражение за недопустимост на съдебното решение поради предходно произнасяне на Върховния административен съд по оспорване на разпоредби от Глава осма, Раздел ІІ от Наредбата с влезли в сила съдебни решения по адм. д. № 16362/2013 г., 10624/2010 г. и 14010/2014 г. С определение от 27.07.2018 г., постановено по делото тричленният състав на ВАС, шесто отделение взема предвид, че с жалбата на С. е направено оспорване на разпоредби от Наредбата, което се явява последващо по смисъла на чл. 193, ал. 2 от АПК и оставя без разглеждане жалбата срещу чл. 61, ал. 1, чл. 62, чл. 63, ал. 1 и ал. 2, т. 2, б. "е" от Наредба № 16-334 от 06.04.2007 г. за топлоснабдяването, издадена от министъра на икономиката и енергетиката и прекратява производството по делото. На второ място, неоснователно е касационното възражение за неправилност на съдебния акт, поради приетата незаконосъобразност на следните разпоредби - чл. 61, ал. 3, чл. 63, ал. 2, т. 2, б. "а", б. "б", б. "в", б. "г", б. "д", б. "ж" и б. "з", ал. 5, ал. 6 и ал. 7, чл. 64, ал. 1, т. 1, т. 2, т. 4, т. 5 и ал. 2, чл. 65, ал. 1, чл. 66, чл. 68, ал. 1, ал. 4, ал. 5, ал. 6 и ал. 7, чл. 69, ал. 2, ал. 4, ал. 5, ал. 6 и ал. 7, чл. 70, ал. 7, чл. 71, ал. 7, и чл. 72, ал. 1 от Наредба № 16-334 за топлоснабдяването, издадена от министъра на икономиката и енергетиката и т. 6.1.3, т. 6. 3, т. 6. 4, т. 6.4.7, т. 6. 5, т. 6. 6, т. 6. 8 и т. 6. 9 от Методиката за дялово разпределение на топлинната енергия в сгради - етажна собственост, представляваща Приложение към чл. 61, ал. 1 от Наредбата. За да отмени като незаконосъобразни цитираните по-горе разпоредби тричленният състав на ВАС излага подробни съображения относно констатираните съществени нарушения на административнопроизводствените правила визирани в чл. 26, ал. 2 и чл. 28 от Закона за нормативните актове (ЗНА), приложими по силата на препращащата норма на чл. 80 от АПК. При преценка на законосъобразността на оспорените разпоредби от Наредбата, тричленният състав съобразява и обстоятелството, че към момента на сезирането актуалните текстове са от различни редакции на нормативния административен акт, като разглежда всяка една от редакциите през призмата на чл. 146 от АПК. Правилни са изводите на съда, че с обжалваната наредба се определят редът и техническите условия за топлоснабдяване, за оперативно управление на топлоснабдителната система, за присъединяване на производители и клиенти към топлопреносната мрежа, за прекратяване на топлоснабдяването, за спиране на топлоподаването и за прилагане на дяловото разпределение на топлинната енергия в сгради - етажна собственост, както и видът, условията и редът за предоставяне на гаранции от доставчиците на топлинна енергия по сключваните от тях сделки с топлопреносното предприятие и съгласно чл. 125, ал. 3 от Закона за енергетиката (ЗЕ, ред. ДВ, бр. 107 от 2003 г.) компетентният орган да издаде наредба е министърът на икономиката, енергетиката и туризма. С оглед на така предоставените му правомощия министърът на енергетиката е длъжен да изложи мотиви към законопроекта в съответствие с изискването на чл. 28 от ЗНА. В случая липсват такива, поради което и предвид липсата на уведомяване на заинтересованите лица и организации, както и на изготвени мотиви при издаването на Наредбата обосновано е прието от тричленния състав на ВАС, шесто отделение, допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила при приемането на нормативния акт, което възпрепятства възприемането и осъществяването на съдебен контрол върху него. По тези съображения настоящият петчленен състав на ВАС намира, че в тази част обжалваното решение е постановено в съответствие с материалния закон и е обосновано и следва да бъде потвърдено. На последно място касационната жалба на министъра на енергетиката в частта, с която тричленният състав обявява за нищожни разпоредбите на чл. 61, ал. 2 и ал. 4, чл. 63, ал. 2, т. 1, ал. 3 и ал. 4, чл. 64, ал. 1, т. 3, ал. 2 и ал. 3, чл. 67, чл. 68, ал. 2 и ал. 3, чл. 69, ал. 1, чл. 70, ал. 1, ал. 2, ал. 3, ал. 4, ал. 5, ал. 6 и ал. 8, чл. 71, ал. 2, ал. 3, ал. 4 и ал. 5, чл. 72, ал. 2, ал. 3 и ал. 4, чл. 73 от Наредба № 16-334 за топлоснабдяването, издадена от министъра на икономиката и енергетиката и т. 6.4.1 и т. 6. 7 от Методиката за дялово разпределение на топлинната енергия в сгради - етажна собственост, представляваща Приложение към чл. 61, ал. 1 от Наредба № 16-334 за топлоснабдяването, издадена от министъра на икономиката и енергетиката е основателна. За да постанови обжалвания съдебен акт в тази част първоинстанционният съд приема, че със заповед № РД-16-1388/10.10.2013 г. министърът на икономиката и енергетиката нарежда за периода от 10 до 18 октомври 2013 г., включително, функциите на министър на икономиката и енергетиката да бъдат изпълнявани от А. Я., заместник-министър на икономиката и енергетиката, с произтичащите от длъжността права, отговорности и задължения, като подписва всички документи, подписвани от министър, включително и договорите, сключвани в Министерството на икономиката и енергетиката в този период. Със заповед № РД-16-1426/16.10.2013 г., подписана от Я. – заместник-министър на икономиката и енергетиката, е издадена Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 16-334 от 6.04.2007 г. за топлоснабдяването и е наредено обнародването й в официалния раздел на Държавен вестник. Съдът приема също така, че нормите на чл. 76, ал. 1 и ал. 2 от АПК са императивни и съдържат изрична забрана компетентността на определените органи да бъде прехвърляна на други лица. След като нормотворческата дейност е предоставена изключително на Министерски съвет, отделните министри и ръководители на ведомства, пряко подчинени на Министерски съвет, правомощията им не могат да бъдат делегирани или същите лица да бъдат замествани в тази им дейност от други органи и лица. Изброените органи могат да бъдат замествани или да делегират свои права, ако това е изрично предвидено в закон, само относно осъществяването на отделни правомощия от административните им функции, но не и за издаването на подзаконови нормативни актове. Настоящият състав не споделя тези изводи на първоинстанционния съд по следните съображения: В разглеждания казус заповед № РД-16-1388/10.10.2013 г. на министъра на икономиката и енергетиката е издадена в условията на заместване поради отсъствието от страната на министъра. Според Тълкувателно решение № 4 от 22.04.2004 г. на ВАС по т. д. № 2/2002 г. упражняването на правомощия при заместване се извършва в случаите, когато лицето, титуляр на правомощия е в обективна невъзможност да ги изпълнява. В тези случаи, предвид необходимостта от непрекъснато функциониране на административния орган, по силата на изрична писмена заповед отсъстващият титуляр нарежда заместването му от друго, подчинено лице, като за периода на заместване заместващият изпълнява правомощията на замествания в пълен обем, като върши това от името на замествания орган. Предвид изложеното издадената по силата на заповед № РД-16-1388/16.10.2013 г. на заместник-министъра на икономиката и енергетиката Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 16-334 от 6.04.2007 г. за топлоснабдяването и изменените с нея, оспорени пред ВАС разпоредби на чл. 61, ал. 2 и ал. 4, чл. 63, ал. 2, т. 1, ал. 3 и ал. 4, чл. 64, ал. 1, т. 3, ал. 2 и ал. 3, чл. 67, чл. 68, ал. 2 и ал. 3, чл. 69, ал. 1, чл. 70, ал. 1, ал. 2, ал. 3, ал. 4, ал. 5, ал. 6 и ал. 8, чл. 71, ал. 2, ал. 3, ал. 4 и ал. 5, чл. 72, ал. 2, ал. 3 и ал. 4, чл. 73 от Наредба № 16-334 и т. 6.4.1 и т. 6. 7 от Методиката за дялово разпределение на топлинната енергия в сгради - етажна собственост, представляваща Приложение към чл. 61, ал. 1 от Наредба № 16-334 не са нищожни както неправилно приема първоинстанционният съд. В тази част решението следва да бъде отменено и вместо него постановено друго по същество, с което цитираните разпоредби бъдат отменени като незаконосъобразни по следните съображения: Както правилно отбелязва в мотивите си тричленният състав на ВАС освен становища от: изпълнителния директор на "Топлофикация София" ЕАД, Столичен общински съвет, Г. от Сдружение "Асоциация на топлофикационните дружества в България", изпълнителния директор на Българска национална асоциация "Активни потребители", Федерация на потребителите в България", Асоциация на дружествата за топлинно счетоводство, приложената таблица с предложения от обществено обсъждане на Наредбата от 05. 2013 г. и изготвения доклад от директора на Дирекция "Сигурност на енергоснабдяването" до министъра на икономиката и енергетиката, в който е отразено, че предложените изменения целят да регламентират възможност за активно участие на клиентите в сгради – етажна собственост при избор на метод за определянето на топлинната енергия от сградната инсталация и изготвяне на месечна сметка с предвидима сума за отопление и топла вода, други мотиви, съответстващи на изискването за съдържание по чл. 28, ал. 2 от ЗНА, не са изложени към законопроекта. Императивните изисквания, съдържащи се в чл. 28, ал. 2 от ЗНА, редакция ДВ, бр. 46 от 2007 г., задължават административния орган да внесе за обсъждане проекта за нормативния акт заедно с мотивите, съответно доклада със съдържанието, посочено в ал. 2 на разпоредбата. Това не е спазено, което е безспорно установено, поради което оспорените текстове от Наредбата и обусловените от тях разпоредби на Методиката следва да се отменят без да извършва преценка за тяхната законосъобразност с приложимия материален закон. По изложените съображения следва да бъде постановено настоящото решение. Воден от горното, ВАС, петчленен състав на Втора колегия