Решение № 7984 от 17.7.2025 г. на ВАС по адм. д. № 5323/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Програмния оператор по Програма Възобновяема енергия, енергийна ефективност и енергийна сигурност (Програма ВЕЕЕЕС ) на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2014 2021 год., чрез представител по пълномощие главен юрисконсулт А. Хаджийски против Решение 413/27.03.2025 год., постановено по административно дело 1461/2024 год. по описа на Административен съд София-област.

По същество, касаторът оспорва формирания от първоинстанционния административен съд извод за неприложимост на Наредбата за посочване на нередности представляващи основания за извършване на финансови корекции и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от европейските фондове при споделено управление (загл. изм. - ДВ. бр. 59 от 2024 год. в сила от 31.03.2017 год. приета с ПМС 57 от 28.03.2017 год., Обн. ДВ. бр. 27 от 31 март 2017 год., посл. изм. и доп. ДВ. бр. 59 от 12 юли 2024 г.). В подкрепа на това оспорване са развити подробни доводи и аргументи, в съответствие с които е формиран извод, че ръководителят на Програмния оператор на Програма ВЕЕЕЕС стриктно е приложил единственото съществуващо в правния мир и в този смисъл единствено възможното годно материалноправно основание за определяне на финансова корекция за деяние, съставляващо нередност, а именно Наредбата за посочване на нередности представляващи основания за извършване на финансови корекции и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕФСУ. В допълнение са обективирани и подробни съображения, относно установената от административния орган фактическа обстановка, обосноваваща констатацията за наличие на нарушения на разпоредбите на Закона за обществените поръчки (ЗОП), квалифицирани като нередности по т. 14 от Наредбата за посочване на нередности представляващи основания за извършване на финансови корекции и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕФСУ за които е предвидено определяне на финансова корекция в размер на 25% от допустимите разходи по засегнатия от нарушенията договор. В заключение е формиран извод, съгласно който, процесният индивидуален административен акт Решение Е-РД-16-2419/31.10.2024 год. на ръководителя на Програмния оператор на Програма ВЕЕЕЕС е законосъобразно издаден с коректно позоваване на приложимото материалноправно основание, поради което решението на първоинстанционният административен съд е незаконосъобразно.

В съответствие с така заявените доводи и аргументи е формулирано искане за отмяна на оспореното първоинстанционно съдебно решение.

В съдебно заседание, касаторът, чрез процесуалния си представител главен юрисконсулт А. Хаджийски поддържа касационната жалба по заявените в нея доводи и аргументи и заявява искане за отмяна на оспореното решение и присъждане на разноски за юрисконсултско възнаграждение в минимален размер.

Ответникът Община Самоков, представлявана от кмета А. Д., в писмен отговор заявява доводи за неоснователност на касационната жалба. Иска съдебното решение да бъде оставено в сила. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение и прави възражение за прекомерност на претендираните от касатора разноски за адвокатско възнаграждение. В съдебно заседание, ответникът чрез процесуалния си представител юрисконсулт Д. Оцетова, оспорва касационната жалба и заявява искане за оставяне в сила на оспореното първоинстанционно съдебно решение. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение.

Представителят на Върховната касационна прокуратура в съдебно заседание и в писмено заключение дава мотивирано становище за основателност на оспорването, като счита че са налице сочените касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. По подробно изложени съображения предлага решението да бъде отменено.

Върховният административен съд, състав на седмо отделение, като провери обжалваното решение в рамките на правомощията си по чл. 218 от АПК, съобрази доводите на касатора и доказателствата по делото, намира касационната жалба за основателна по следните съображения:

С оспореното съдебно решение, състав на Административен съд София-област е отменил Решение Е-РД-16-2419/31.10.2024 год., издадено от заместник-министър на енергетиката и Ръководител на Програмния оператор по Програма Възобновяема енергия, енергийна ефективност и енергийна сигурност , по Финансов механизъм на Европейското икономическо пространство 2014 2021 год., с което е определена финансова корекция по договор за безвъзмездна финансова помощ BGENERGY-2.002-0036-C01 в размер на 95 971,62 лева, представляващ 25% от допустимите разходи по Договор 12116/21.09.2023 год. сключен между община Самоков и изпълнителя ВИА ИНТЕЛЕГО ООД. Със съдебния акт в полза на жалбоподателя са присъдени и разноски в размер на 150,00 лева.

При постановяване на този правен резултат, решаващият съд е приел за установено от фактическа страна следното:

На 26.09.2021 год. между община Самоков, в качеството й на бенефициер, и Министерство на енергетиката, в качеството му на Програмен оператор по Програма ВЕЕЕЕС , финансирана по Финансов механизъм на Европейското икономическо пространство 2014 2021 год., е сключен договор BGENERGY 2.002-0036-C02, с предмет Подобряване на енергийната ефективност на Дом за стари хора и Културен дом в община Самоков .

В изпълнение на договора и за реализиране на целите по проекта, с Решение F362323/18.04.2023 год. е открита процедура за възлагане на обществена поръчка с наименование: Изпълнение на СМР за внедряване на мерки за енергийна ефективност в сгради на територията на община Самоков в две обособени позиции, както следва: Обособена позиция 1: Модернизация на културен дом - гр. Самоков за постигане на високо ниво на енергийна ефективност и близко до нулево потребление на енергия и Обособена позиция 2: Модернизация на здравна служба с хоспис - с. Ковачевци за постигане на високо ниво на енергийна ефективност и близко до нулево потребление на енергия .

В резултат на проведената процедура са сключени два договора съответно с 12115/21.09.2023 год. по ОП 1 и 12116/21.09.2023 год. по ОП 2.

След извършен последващ контрол за законосъобразност на проведената процедура за възлагане на обществена поръчка и сключения въз основа на нея Договор 12116/21.09.2023 год. по ОП 2 с предмет: Модернизация на здравна служба с хоспис - с. Ковачевци за постигане на високо ниво на енергийна ефективност и близко до нулево потребление на енергия , в Програмния оператор по Програма ВЕЕЕЕС е постъпил сигнал за нередност, съдържащ информация са констатирани общо седем нарушения с финансов ефект (обективирани в т. І.6.1-І.6.7 от доклад изготвен от външен експерт по Програма ВЕЕЕЕС ). След анализ на описаните в доклада седем нарушения, по отношение на едно от тях (т. І.6.1), сигналът е приключен чрез прекратяване поради липса на нарушение. По отношение на останалите шест нарушения (т. І.6.2.-І.6.7.), до бенефициера община Самоков е изпратено писмо изх. Е-94-00-91/20.08.2024 год. в което е посочено първоначалното становище на Програмния оператор за наличие на съмнения за допусната нередност. С оглед на това, на бенефициера е предоставена възможност в срок от две седмици от датата на получаване на уведомлението, да представи писмените си възражения по основателността и размера на финансовата корекция и при необходимост да приложи доказателства по случая.

Във връзка с предоставената му възможност, на 02.09.2024 год., община Самоков е представила писмено становище ведно с допълнителни доказателства по случая, като по отношение на всичките нарушения е заявил конкретни разяснения и допълнителна информация.

След запознаване с депозираното становище на бенефициера, Програмният оператор по Програма ВЕЕЕЕС е постановил Решение Е-РД-16-2419/31.10.2024 год. В административния акт, след анализ на представените от бенефициера допълнителни писмени доказателства и след извършена допълнителна документална проверка по случая, административният орган е приел възраженията на община Самоков за частично основателни, като е установено, че единствено нарушенията, посочени в т. І.6.4 и І.6.7 представляват нередност. По отношение на обективираните в т.І.6.4 фактически установявания, административният орган е формирал извод за нарушаване на разпоредбата на чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2, във вр. с чл. 107, т. 1 и чл. 109, т. 1 от ЗОП. Фактическите установявания, обективирани в т.І.6.7 са мотивирали органа да приеме наличие на нарушение на чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 и чл. 2, ал. 2, във вр. с чл. 112, ал. 1, т. 2 и ал. 2, т. 2 от ЗОП. Двете нарушения са квалифицирани като нередности по т. 14 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 на Наредбата за посочване на нередности представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от европейските фондове при споделено управление (загл. изм. - ДВ, бр. 59 от 2024 год. в сила от 31.03.2017 год., приета с ПМС 57 от 28.03.2017 год., обн. ДВ. бр.27 от 31 март 2017 год., посл. изм. и доп. ДВ. бр. 59 от 12 юли 2024 год.), за която е предвиден процентен показател за определяне на финансова корекция в размер на 25%. В мотивите на административния акт са развити и съображения за приложимостта на Наредбата, в които ръководителят на Програмния оператор се е позовал на Постановление 248 от 5 юли 2024 год., с което е изменена и допълнена Наредбата и по конкретно на § 9 от цитираното Постановление, с което се приема, че Наредбата се прилага по отношение на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Норвежкия финансов механизъм.

В съответствие с така обективираните мотиви, Програмният оператор по Програма ВЕЕЕЕС е определил финансова корекция по договор за безвъзмездна финансова помощ BGENERGY-2.002-0036-C01 в размер на 95 971,62 лева, представляващ 25% от допустимите разходи по Договор 12116/21.09.2023 год. сключен между община Самоков и изпълнителя ВИА ИНТЕЛЕГО ООД.

В съответствие с така установената фактическа обстановка, първоинстанционният административен съд е приел, че решението е издадено от материално компетентен административен орган, в изискуемата писмена форма, с посочване на фактически и правни основания, при липса на допуснати съществени нарушения на специалните административнопроизводствените правила.

Независимо от горните доводи, съдът е приел наличието на порок в съдържанието на административния акт, който порок обосновава извод за незаконосъобразност. При формиране на този правен извод, съдът е развил мотиви, съгласно които, Наредбата за посочване на нередности представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от европейските фондове при споделено управление (загл. изм. - ДВ, бр. 59 от 2024 год. в сила от 31.03.2017 год., приета с ПМС 57 от 28.03.2017 год., обн. ДВ. бр.27 от 31 март 2017 год., посл. изм. и доп. ДВ. бр. 59 от 12 юли 2024 год.) не е приложимо право. В подкрепа на това становище е посочено, че между Република България, Исландия, Княжество Лихтенщайн и Кралство Норвегия е сключен Меморандум за разбирателство относно изпълнението на Финансовия механизъм на ЕИП 2014-2021 год., ратифициран със закон, обнародван в ДВ. Правната рамка на Финансовия механизъм на ЕИП 2014 год.-2021 год. е определена в чл. 2 от Меморандума и обхваща Протокол 38в към Споразумението за ЕИП относно Финансов механизъм на ЕИП 2014 г.-2021 год., Регламента за изпълнение на Финансовия механизъм на ЕИП 2014 год. - 2021 год., одобрен от държавите-донори в съответствие с член 10.5 от Протокол 38с, Програмните споразумения, които се сключват за всяка програма, и Насоки за изпълнение, приети от Комитета на финансовия механизъм, в съответствие с Регламента. В този смисъл, съдът е уточнил, че по програма Възобновяема енергия, енергийна ефективност, енергийна сигурност , безвъзмездната финансова помощ се предоставя чрез Финансовия механизъм на ЕИП за програмен период 2014-2021. С оглед на това, всички актове, формиращи правния обхват на регулация относно средствата, за които е спорът, регламентират спорните отношения, което обстоятелство изключва приложимост на процедурите по Закона за управление на средствата от европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ). По мнение на съда, липсата на приложимост на ЗУСЕФСУ, прави неприложима и приетата на основание чл. 70, ал. 2 във връзка с чл. 72, ал. 5 и § 5, т. 4 от ДР на ЗУСЕФСУ Наредба за посочване на нередности, доколкото последната е приета по изричната делегация на законодателя, именно Министерски съвет, чрез процесната Наредба да определи процентните показатели за определяне размера на определени от законодателя финансови корекции.

В мотивите на съдебния акт е посочено също, че обстоятелството, че Министерски съвет с Постановление 248 от 5 юли 2024 год., изменя и допълва Наредбата, като приема, че последната се прилага по отношение на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Норвежкия финансов механизъм няма правно значение, тъй като законодателят не е предоставил законова делегация на Министерски съвет да издава Наредба, която да определя процентните показатели за определяне размера на финансови корекции по програмите финансирани от Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Норвежкия финансов механизъм. Развити са и доводи, че подобна делегация не може да бъде изведена и от акт на Европейския съюз, за да бъде прието, че наредбата е приложима по отношение на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Норвежкия финансов механизъм по силата на чл. 7а от Закона за нормативните актове.

Така мотивиран, първоинстанционният административен съд е приел оспореното Решение Е-РД-16-2419/31.10.2024 год. на Програмният оператор по Програма ВЕЕЕЕС за незаконосъобразно, поради което го е отменил.

Решението е валидно и допустимо, но неправилно.

Настоящият съдебен състав споделя мотивите на порвоинстанционния административен съд относно компетентността на административния орган, относно съответствието на административния акт с изискванията по чл. 59, ал. 2 от АПК за форма и съдържание, както и по отношение на липсата на допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, поради което и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 2 от АПК препраща към тези мотиви, без необходимост от повторното им възпроизвеждане.

Несподелими са мотивите на съда, относно наличието порок в съдържанието на административния акт изразяващ се в приложение на Наредбата за посочване на нередности, която според съда не е приложимо право.

В разпоредбата на чл. 7а от Закона за нормативните актове е указано, че нормативен акт се издава и в случаите, когато трябва да се приемат мерки на национално ниво, необходими за изпълнение и прилагане на актове на Европейския съюз или на международни договори, сключени от Европейските общности. С ПМС 248/05.07.2024 год. е изменена и допълнена Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, приета с Постановление 57 на Министерския съвет от 2017 г. (обн., ДВ, бр. 27 от 2017 г.; изм. и доп., бр. 68 от 2017 г., бр. 67 от 2019 г., бр. 19 от 2020 г. и бр. 102 от 2022 г.). В § 9 на ПМС 248/05.07.2024 год. е предвидено следното: Параграф 1 от допълнителната разпоредба се изменя така: § 1. Наредбата се прилага и по отношение на:

1. Програмите за европейско териториално сътрудничество за периода 2021 2027 г., в които Република България участва.

1. Стратегическия план за развитие на земеделието и селските райони на Република България за периода 2023 2027 г., доколкото е предвидено в Закона за подпомагане на земеделските производители или в акт по неговото прилагане.

1. Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Норвежкия финансов механизъм, доколкото друго не е предвидено в регламентите за изпълнение на Финансовия механизъм на ЕИП и Норвежкия финансов механизъм. За случаите на нередности, съставляващи нарушения на правилата за определяне на изпълнител по реда на Постановление 118 на Министерския съвет от 2014 г. за условията и реда за определяне на изпълнител от страна на бенефициенти на безвъзмездна финансова помощ от Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство, Норвежкия финансов механизъм, фонд "Убежище, миграция и интеграция" и фонд "Вътрешна сигурност" (обн., ДВ, бр. 44 от 2014 г.; изм. и доп., бр. 76 и 101 от 2014 г., бр. 50 от 2015 г., бр. 52 от 2016 г., бр. 30 и 68 от 2017 г. и бр. 107 от 2018 г.), чието описание е съответно на описанието на нередността, посочено в приложение 1, колона 2, се прилагат съответните процентни показатели на финансовите корекции по приложение 1, колона 3."

Измененията и допълненията в Наредбата за посочване на нередности, приети с ПМС 248/05.07.2024 год. са влезли в сила, считано от 12.07.2024 год. В този смисъл следва да се посочи, че в текста на § 1, т. 3 от ДР на Наредбата за посочване на нередности изрично е предвидено, че същата се прилага и по отношение на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Норвежкия финансов механизъм, доколкото друго не е предвидено в регламентите за изпълнение на Финансовия механизъм на ЕИП и Норвежкия финансов механизъм. За случаите на нередности, съставляващи нарушения на правилата за определяне на изпълнител по реда на Постановление 118 на Министерския съвет от 2014 г. за условията и реда за определяне на изпълнител от страна на бенефициенти на безвъзмездна финансова помощ от Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство, Норвежкия финансов механизъм, фонд "Убежище, миграция и интеграция" и фонд "Вътрешна сигурност" (обн., ДВ, бр. 44 от 2014 г.; изм. и доп., бр. 76 и 101 от 2014 г., бр. 50 от 2015 г., бр. 52 от 2016 г., бр. 30 и 68 от 2017 г. и бр. 107 от 2018 г.), чието описание е съответно на описанието на нередността, посочено в приложение 1, колона 2, се прилагат съответните процентни показатели на финансовите корекции по приложение 1, колона 3. В този смисъл, противно на приетото от първоинстанционния административен съд, посоченият подзаконов нормативен акт се явява приложим в настоящото административно производство по определяне на финансова корекция.

Следва да се отчетат като основателни твърденията на касатора, че с измененията, приети с ПМС 248/05.07.2024 год. и в частност с изменения текст на § 1, т. 3 от ДР на Наредбата за посочване на нередности е преодоляна съществувалата до момента нормативна непълнота в националната правна рамка, относно правните основания за определяне на финансови корекции за състави на нередности, осъществени от бенефициери на средства, финансирани по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Норвежкия финансов механизъм.

Без опора в нормативната регламентация се явяват доводите на първоинстанционния съд, че в случая липсва надлежна делегация по отношение на Министерски съвет да включва в приложението на Наредбата за посочване на нередности и Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Норвежкия финансов механизъм, доколкото такава делегация не е предвидена нито в ЗУСЕФСУ, нито в акт на Европейския съюз. По отношение на това твърдение следва да се посочи, че с § 10 от ПМС 248/05.07.2024 год. е прието изменение и в § 2 от ЗР на Наредбата за посочване на нередности, който придобива следната редакция: § 2. (Изм. ДВ, бр. 67 от 2019 г., в сила от 23.08.2019 г., доп., бр. 102 от 2022 г., в сила от 23.12.2022 г., изм., бр. 59 от 2024 г.) Наредбата се приема на основание чл. 70, ал. 2 във връзка с чл. 72, ал. 5 и § 5, т. 4 от допълнителните разпоредби на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление и чл. 7а от Закона за нормативните актове във връзка с чл. 10 от Протокол 38в към Споразумението между Европейския съюз, Исландия, Княжество Лихтенщайн и Кралство Норвегия за финансов механизъм на ЕИП за периода 2014 2021 г. (ОВ, L 141 от 28 май 2016 г.), чл. 10 от Споразумението между Кралство Норвегия и Европейския съюз за финансов механизъм на Норвегия за периода 2014 2021 г. (ОВ, L 141 от 28 май 2016 г.), чл. 12.1 от Регламента за изпълнението на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство (ЕИП) 2014 2021 г., приет от Комитета на финансовия механизъм на ЕИП съгласно чл. 10.5 от Протокол 38в към Споразумението за ЕИП и потвърден от Постоянния комитет на държавите от ЕАСТ, и чл. 12.1 от Регламента за изпълнение на Норвежкия финансов механизъм 2014 2021 г., приет на основание чл. 10.5 от Споразумението между Кралство Норвегия и Европейския съюз за финансов механизъм за Норвегия за периода 2014 2021 г. . Именно цитираните в § 2 от ЗР на Наредбата за посочване на нередности текстове от националното и общностното законодателство съставляван правното основание и надлежното оправомощаване на Министерски съвет да приеме процесното изменение и допълнение в наредбата.

По изложените съображения, мотивите на първоинстанционния съд за неприложимост на Наредбата за посочване на нередности в настоящия случай са неправилни.

При постановяване на оспореното съдебно решение, Административен съд - София-област не е разгледал спора по същество, като не е извършил дължимата проверка дали посочените в оспорения акт фактически основания са правилно установени от органа, съставляват ли същите сочените от органа нарушения по чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2, във вр. с чл. 107, т. 1 и чл. 109, т. 1 от ЗОП (относно нарушението, обективирано в т. І.6.4) и по чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 и чл. 2, ал. 2, във вр. с чл. 112, ал. 1, т. 2 и ал. 2, т. 2 от ЗОП (по отношение на нарушението, обективирано в т. І.6.7), както и правилно ли са квалифицирани същите като нередности по т. 14 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередностите (ДВ, бр. 59 от 12.07.2024 год.), действащ нормативен акт към датата на издаване на оспорването решение за определяне на финансова корекция.

Доколкото първоинстанционния съд не е разгледал фактическите и правни основания, въз основа на които е прието наличието на нарушения и съответно нередности, обосноваващи определянето на финансова корекция, настоящата касационната инстанция не може за първи път да излага доводи в тази насока с оглед на забраната за фактически установявания, въведена в чл. 220 от АПК. Преценката на доказателствата и излагането на изводи по същество за първи път в касационната инстанция би довело до ограничаване правото на участие на страните в делото, респективно би ги лишило от същинската касационна проверка относно законосъобразното провеждане на съдебното производство по оспорване на процесния акт.

По изложените съображения, оспореното съдебно решение се явява неправилно и като такова следва да бъде отменено и делото да се върне за ново разглеждане от друг състав на Административен съд София-област. При новото разглеждане на делото съдът следва да изложи мотиви по всички фактически и правни основания за издаване на акта и въз основа на приетите по делото писмени доказателства да извърши преценка за наличието/липсата на нарушения, представляващи нередности по смисъла на закона.

По отношение формулираните от двете страни искания за присъждане на разноски, в съответствие с разпоредбата на чл. 226, ал. 3 от АПК, въпросът следва да се реши от първоинстанционния съд при новото разглеждане на делото.

Мотивиран от горното и на основание чл. 222, ал. 2, т. 1 от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,