Решение № 6454 от 30.04.2019 г. на ВАС по адм. д. № 13987/2018 г.

Решение № 6454 от 30.04.2019 г. на ВАС по адм. д. № 13987/2018 г., III о., докладчик председателят Мариника Чернева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по постъпили две касационни жалби. Първата е по касационен протест на прокурор при Окръжна прокуратура – Пазарджик против решение № 600/12.10.2018 г. по адм. дело № 670/2018 г. на Административен съд – Пазарджик, в частта му, с което е отхвърлено протестирането на чл. 1, ал. 2, чл. 19, ал. 1, чл. 28, ал. 1, т. 1, 3 и 4, ал. 2, т. 1, 2, 3, 5, 6 и 7 от Наредба за управление на общинските пътища на територията на община Пазарджик, приета с решение № 188/27.10.2005 г. на Общински съвет Пазарджик (Наредбата). Първоинстанционното решение се протестира с доводи за постановяването му при нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Счита, че решението е неправилно поради следните противоречия. На първо място счита, че не са представени доказателства съгласно изискването на чл. 2 а от ЗНА (отм.); за оповестяване на проекта за Наредба преди същата да бъде приета. Смята, че има противоречие между закон и подзаконов нормативен акт по отношение на сочените разпоредби. Искането на прокурора е решението на административния съд да бъде отменено в отхвърлителната част. Втората касационна жалба е подадена от Общински съвет – Пазарджик, представляван от адв. Иванова, която оспорва решение № 600/12.10.2018 г. по адм. дело № 670/2018 г. на Административен съд – Пазарджик, в частта му, с която са отменени разпоредбите на чл. 21, ал. 3, чл. 22, чл. 24, ал. 2, чл. 26, ал. 2, чл. 27, чл. 28, ал. 1, т. 2, т. 5 и ал. 2, т. 4, чл. 29, ал. 2, чл. 31, чл. 32, чл. 33, чл. 34, чл. 67, ал. 3 от Наредба за управление на общинските пътища на територията на община Пазарджик, приета с решение № 188/27.10.2005 г. на Общински съвет Пазарджик (Наредбата). Иска решението да бъде отменено в тази част като неправилно, незаконосъобразно и постановено в нарушение на процесуалните правила. Във връзка с втората касационна жалба е подаден писмен отговор от Общински съвет – Пазарджик, излага доводи за неоснователност на касационен протест на прокурор при Окръжна прокуратура – Пазарджик. Направено е искане за оставяне в сила на решението в останалата част му част. Представителят на Върховната административна прокуратура, в хода на делото по същество, дава мотивирано заключение за правилност на първоинстанционното решение. Смята жалбите за допустими, но неоснователни. Върховният административен съд, трето отделение, като прецени, че касационният протест и касационната жалба са редовно подадени от надлежни страни по чл. 210, ал. 1 от АПК, в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и при липса на основания по чл. 215 от АПК, намира съдиите за допустими. Разгледани по същество са неоснователни. Производството по реда на чл. 185 и сл. от АПК е образувано пред АС – Пазарджик по протест на прокурор при Окръжна прокуратура Пазарджик против чл. 1, ал. 2, чл. 19, ал. 1, чл. 21, ал. 4, чл. 22, чл. 24, ал. 2, чл. 26, ал. 2, чл. 27, чл. 28, ал. 1 и ал. 2, чл. 29, ал. 2, чл. 31, чл. 32, чл. 33, чл. 34, чл. 67, чл. 68 от Наредбата за управление на общинските пътища на територията на Община Пазарджик, приета с решение № 188/27.10.2005 г. на Общински съвет Пазарджик. С решение № 600/12.10.2018 г. по адм. дело № 670/2018 г. по описа на АС – Пазарджик, съдът е отхвърли протеста в частта му, с която са оспорени разпоредбите на чл. 1, ал. 2, чл. 19, ал. 1, чл. 28, ал. 1, т. 1, 3 и 4 и ал. 2, т. 1, 2, 3, 5, 6 и 7 от Наредбата. За да отхвърли протеста, съдът е приел, че Наредбата е издадено от компетентен орган съгласно правомощията му по чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА и чл. 23 от ЗП. Приел е също така, че Наредбата е валиден нормативен административен акт, като е отчел, че е издаден в писмена форма, при спазване на изискванията за кворум и начин на гласуване, регламентирани в ЗМСМА. По отношение материалната законосъобразност на чл. 1, ал. 2 от Наредбата, съдът е приел, че протестът е неоснователен. Като е анализирал предметния обхват на протестираната норма с действието на чл. 1, ал. 2 от ЗП, съдът е приел, че в чл. 1, ал. 2 от Наредбата липсва точка идентична на чл. 1, ал. 2, т. 1 от ЗП. Приемайки, че в Наредбата не е включено ограничение в предметния й обхват, което да съответства на ограничението по чл. 1, ал. 2, т. 1 от ЗП, а именно, че Наредбата не се прилага спрямо улиците в населените места и селищните образувания, с изключение на онези от тях, които едновременно са участъци от републикански или общински пътища, административният съд е приел, че разпоредбата на чл. 1, ал. 2 от Наредбата не е незаконосъобразна като противоречаща на чл. 1, ал. 2, т. 1 от ЗП. Анализирайки действието на чл. 3, чл. 7, ал. 2 и чл. 15 от ЗНА, съдът е приел, че в случая наличието на уредба за неприложение на издадения закон относно определени видове пътища е важимо и при липса на уредба в подзаконовия нормативен акт. Приел е, че по аргумент от чл. 1, ал. 2, т. 1 от ЗП, както този законът, така и Наредбата се явяват неприложими към улиците в населените места и селищните образувания, с изключение на онези от тях, които едновременно са участъци от републикански или общински пътища. Касационната инстанция намира, че заключението на АС – Пазарджик за неоснователност на протеста по отношение чл. 1, ал. 2 от Наредбата е правилно. Не може да бъде споделено възражението, че изричното непосочване в Наредбата, че "улиците" по чл. 1, ал. 2, т. 1 от ЗП са извън предметния й обхват е основание да се приеме, че е налице такова състояние на правна несигурност, която да води до извод за незаконосъобразност на оспорваната норма. Както в самият протест е посочено "непълнотата" на Наредбата може да се запълни с тълкуване и прилагане на закона. В тази връзка, доколкото по делото и между страните е безспорно, че Наредбата не урежда обществени отношение свързани с правомощия на кмета на община Пазарджик по управление на общински улици по см. на чл. 1, ал. 2, т. 1 от ЗП, то макар и изведена по тълкувателен път тази безспорност е основание да се приеме, че липсва противоречие между предметния обхват на Наредбата и компетентността на общинския съвет, произтичаща от нормата на чл. 23 от ЗП. В този смисъл, поддържаните касационни възражения следва да се приемат за неоснователни. По отношение материалната законосъобразност на чл. 19, ал. 1 от Наредбата, съдът е приел, че не е налице колизия с чл. 6 от НСПП. Като е установил, че в чл. 19, ал. 1 от Наредбата липсва текст, съответстващ на чл. 6, ал. 1, т. 5 от НСПП, съдът е приел, че тази липса не опорочава Наредбата и не я прави незаконосъобразна. Този извод на административния съд е правилен. Липсата на установено правомощие в Наредбата, което да съответства на разписано такова в чл. 6, ал. 1, т. 5 от НСПП, обективно не може да доведе до противоречие в действието на правилата за поведение в двата нормативни акта, чието отстраняване е търсения от прокурора резултат. Несъществуваща норма обективно не може да противоречи на съществуваща норма от по-горна степен. По отношение материалната законосъобразност на чл. 28, ал. 1, т. 1, 3 и 4 и ал. 2, т. 1, 2, 3, 5, 6 и 7 от Наредбата, съдът е приел, че доколкото същите съответстват на чл. 15, ал. 1 и ал. 2 от НСПП и възпроизвеждат установените там хипотези, то протестът е неоснователен. Касационната инстанция намира за ненужно повторното сравнение на текстовете като напълно кредитира направеното такова от административния съд. Бланкетни и неоснователни са възраженията в касационния протест, че съдът не е отчел, че чрез чл. 28, ал. 1, т. 1, 3 и 4 и ал. 2, т. 1, 2, 3, 5, 6 и 7 от Наредбата се стеснява приложното поле на хипотезите по чл. 15, ал. 1 и ал. 2 от НСПП, с които са уредени условията за изграждане на рекламни съоръжения и основанията за отказ за издаване на разрешения за изграждане на такива съоръжения. На практика, нито в първоначалния протест, нито в касационния такъв е направено обосновано и ясно издържано възражение за налично противоречие между чл. 28, ал. 1, т. 1, 3 и 4 и ал. 2, т. 1, 2, 3, 5, 6 и 7 от Наредбата и чл. 15, ал. 1 и ал. 2 от НСПП. Твърдяната неяснота на прилагането на Наредбата, спрямо действието на НСПП не е повод да се приеме, че Наредбата е материално незаконосъобразна. Дори да се приеме, че такава неяснота е налице, то превъзмогването й е лесно осъществимо по пътя на тълкуването. Именно по този начин ще бъде наложен принципът на правната сигурност, който се ползва като аргумент от прокурора в искането му за отмяна на чл. 28, ал. 1, т. 1, 3 и 4 и ал. 2, т. 1, 2, 3, 5, 6 и 7 от Наредбата. Правилно, съдът е отхвърлил оспорването по протеста на прокурор срещу разпоредбите на чл. 1, ал. 2, чл. 19, ал. 1, чл. 28, ал. 1, т. 1, 3 и 4 и ал. 2, т. 1, 2, 3, 5, 6 и 7 от Наредбата за управление на общинските пътища в Община Пазарджик, приета с Решение № 188/27.10.2005 на Общински съвет -Пазарджик. Неоснователно е касационното възражение на касатора - прокурор при ОП-Пазарджик, че изричното непосочване в наредбата, че "улиците" по чл. 1, ал. 2, т. 1 от ЗП са извън предметния й обхват е основание да се приеме, че е налице такова състояние на правна несигурност, което да води до извод за незаконосъобразност на оспорваната норма. Тази "непълнота" в наредбата може да бъде запълнена с тълкуване и прилагане на самия закона. Не е налице противоречие между предметния обхват на наредбата и произтичащата от разпоредбата на чл. 23 от ЗП компетентност на общинския съвет, предвид което, изложените касационни възражения се явяват необосновани. Противно на изложените касационни възражения, не е налице и колизия между разпоредбата на чл. 19, ал. 1 от наредбата с чл. 6 от НСПП. Неналичието на текст в чл. 19, ал. 1 от наредбата, който да съответства на чл. 6, ал. 1, т. 5 от НСПП не опорочава наредбата и не я прави незаконосъобразна. Материално-законосъобразни се явяват и разпоредбите на чл. 28, ал. 1, т. 1, т. 3 и т. 4 и ал. 2, т. 1, т. 2, т. 3, т. 5, т. 6 и т. 7 от наредбата. Твърдяната от касатора неяснота на прилагането на наредбата по отношение действието на НСПП може да бъде преодоляна по пътя на тълкуването, поради което правилен и обоснован е изводът на първоинстанционния съд за законосъобразност на последно визираните разпоредби от наредбата. По отношение изложените с касационната жалба на касатора ОС-Пазарджик възражения, обосновано съдът е приел, че е налице противоречие между оспорения текст на чл. 21, ал. 3 от наредбата и нормата на чл. 8, ал. 3 от НСПП, като и между този на чл. 26, ал. 2 от наредбата и чл. 13, ал. 2 от НСПП. Несъответна на чл. 9 от НСПП се явява и разпоредбата на чл. 22 от наредбата, поради което правилно същата е била отменена от страна на решаващия състав. С отменената разпоредба се изискват документи, каквито не се изискват със съответната норма от НСПП, и обратното. Обосновано е и основанието за противоречие с разпоредбата на чл. 13, ал. 2 от НСПП на нормата на чл. 26 от наредбата за отмяна на последната. Правилно е прието и че с оспореният и отменен текст на чл. 27 от наредбата се изискват документи, каквито не се изискват с нормата на чл. 15 от НСПП, като, същевременно, не се изискват документи, които се изискват по приетата от МС наредба. С разпоредбата на чл. 29, ал. 2 от наредбата се въвежда незаконосъобразно изискване за прилагане на документ към заявлението – удостоверение за актуално състояние на съдебната регистрация, каквото изискване отсъства като такова, както в ЗП, така и в НСПП. Правилни и обосновани и останалите, изложени от страна на първоинстанционния съд мотиви за незаконосъобразност на оспорените разпоредби на чл. 31, чл. 32, чл. 33, чл. 34 и чл. 67, ал. 3 от Наредбата за управление на общинските пътища в Община Пазарджик, приета с Решение № 188/27.10.2005 на Общински съвет-Пазарджик, които настоящият състав напълно споделя. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК решението следва да бъде оставено в сила като правилно. Разноски не се претендират от страните, поради което съдът не дължи произнасяне по този въпрос. При тези съображения, Върховният административен съд, трето отделение