Решение № 2417 от 19.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 14357/2018 г.

Решение № 2417 от 19.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 14357/2018 г., 5-членен с-в, докладчик председателят Ваня Анчева Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. с § 149 от Преходните и заключителни разпоредби към Закона за изменение и допълнение на АПК (обн. ДВ бр. 77/2018 г.). Образувано е по касационна жалба на министъра на правосъдието, чрез юрк. Даганова, против решение № 12262 от 11.10.2018 г., постановено по адм. дело № 108/2017 г. на Върховния административен съд, тричленен състав на пето отделение, с което е отменена негова заповед № ЧР-03-96/28.10.2016 г. (издадена при условията на заместване съгласно заповед № ЛЗ-04-1744/24.10.2016 г.), с която на комисар Й. Й. - началник на затвора в гр. София, І категория, е наложено дисциплинарно наказание "порицание" на основание чл. 194, ал. 2, т. 2, вр. чл. 200, ал. 1, т. 6 и т. 11, предл. 1-во ЗМВР. По поддържаните оплаквания за неправилност на съдебното решение, поради нарушение на съдопроизводствените правила, неправилно приложение на материалния закон и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК, се претендира отмяната му и постановяване на ново, по съществото на спора, с което да бъде отхвърлено оспорването срещу заповед № ЧР-03-96/28.10.2016 г. Касаторът намира за неправилни доводите на съда за липса на правна квалификация на извършеното дисциплинарно нарушение. Твърди, че задължение на комисар Й. Й., като началник на затвора в гр. София, е да осъществява контрол над дейността на подчинените му служители. Сочи, че в ежедневната работа същият следва да осъществява връзка с началника на затворническото общежитие (ЗО) [населено място]. Поради неизпълнение на тези задължения комисар Й. не разполага с информация и официални документи относно получаването, използването и отчитането на вложените материали за извършения ремонт на спално помещение № 9, жилищен корпус 1, ет. 1 в ЗО [населено място], което е основание за реализиране на дисциплинарната му отговорност съгласно чл. 194, ал. 2, т. 2 ЗМВР. Касаторът възразява и срещу извода на първоинстанционния съд за допуснато нарушение на разпоредбата на чл. 195, ал. 1 ЗМВР, а именно, че заповедта за налагане на дисциплинарно наказание е издадена извън преклузивния едногодишен срок от извършване на нарушението. Твърди, че от 16.03.2015 г. нарушението на жалбоподателя не е прекъсвано и е осъществено в продължителен период от време. Обосновава краен извод за законосъобразност на административния акт. С писмено становище от 22.01.2019 г. претендира юрисконсултско възнаграждение в размер, определен по реда на чл. 37 от Закона за правната помощ. Ответникът – Й. Й., чрез адв. Григорова, в с. з. и писмени бележки по съществото на спора, оспорва касационната жалба като неоснователна. Счита, че не са налице релевираните от касатора пороци на съдебния акт и моли същият да бъде оставен в сила. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационното оспорване. Върховният административен съд, в настоящия петчленен състав на Втора колегия намира, че касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от надлежна страна и е процесуално допустима. Като обсъди твърденията на страните и доказателствата по делото, след извършена служебна проверка съгласно чл. 218, ал. 2 АПК, счита жалбата за неоснователна, по следните съображения: С атакуваното съдебно решение е отменена заповед № ЧР-03-96/28.10.2016 г. на министъра на правосъдието, с която на комисар Й. Й. - началник на затвора в гр. София, е наложено дисциплинарно наказание - "порицание" за срок от 1 (една) година, на основание чл. 194, ал. 2, т. 2, вр. чл. 200, ал. 1, т. 6 и т. 11, предл. 1-во ЗМВР. Като фактическо основание за издаване на административния акт са послужили констатациите на дисциплинарно-наказващия орган (ДНО), че като пряк ръководител на началника на ЗО [населено място] ІІ категория към затвора в град София І категория, в нарушение на чл. 15, ал. 1, т. 3 от Закона за изпълнение на наказанията и задържането под стража, Раздел III от длъжностна характеристика за длъжността "Началник на затвор III-I категория", комисар Й. не е осъществил контрол над реализираните в ЗО ремонтни дейности в периода 16.03.2015 г. – м. септември 2016 г. В заповедта е посочена като нарушена и т. 2 от Раздел IX от длъжностната характеристика, съгласно която в ежедневната си работа служителят следва да осъществява връзка с началника на затворническото общежитие като част от контактите и представителните му функции. Прието е, че вследствие на неизпълнение на тези задължения, Й. не е разполагал с информация и официални документи за извършен ремонт на спално помещение № 9 в ЗО [населено място], което е основание за реализиране на дисциплинарната му отговорност по чл. 194, ал. 2, т. 2 ЗМВР. Поради настъпили вредни последици, изразяващи се в отразяване на случая в средствата за масова информация, както и предвид наличието на предишно дисциплинарно наказание "забрана за повишаване в длъжност за срок от три години", наложено със заповед № ЧР-03-59/14.07.2016 г. на министъра на правосъдието, е определено дисциплинарно наказание "порицание" за максималния срок от 1 година. За да обоснове извод за незаконосъобразност на оспорената заповед, решаващият състав на Върховния административен съд е приел за установено, че жалбоподателят - Й. Й., е заемал длъжността началник на затвора в гр. София, считано от 16.03.2015 г. С докладни записки рег. инд. № 92-12-23/05.08.2016 г. и № 92-12-23/08.08.2016 г. от ръководителя на Инспектората по чл. 46 от Закона за администрацията (ЗА), адресирани до министъра на правосъдието е констатирано, че в затвора в гр. София не е регламентиран начина за завеждане и използване на даренията, направени от физически и юридически лица. Описана е съществуваща практика в ЗО [населено място] лишените от свобода да извършват освежителни ремонти на стаите със собствени средства. Посочено е, че началникът на ЗО еднолично е вземал решения за това, при което е допуснал нерегламентирани дейности в общежитието. По повод постъпилите докладни записки, съдържащи предварителни данни за неизпълнение на служебните задължения от Й. Й. – началник на затвора в гр. София, със заповед № ЧР-03-75/9.09.2016 г. на министъра на правосъдието е образувано дисциплинарно производство срещу служителя и е определен състав на дисциплинарно разследващия орган (ДРО), който да изготви становище относно наличието на основание за реализиране на дисциплинарната му отговорност. Й. е запознат със съдържанието на заповедта срещу подпис и е депозирал писмени обяснения до министъра на правосъдието с вх. № 14066/30.09.2016 г. В изпълнение на правомощията си съставът на ДРО е изготвил обобщена справка рег. № 9482 от 03.10.2016 г., със съдържанието на която служителят е бил запознат и е подал възражение по реда на чл. 207, ал. 10 ЗМВР. В справката последователно са цитирани установените факти, относими към основанието за ангажиране на дисциплинарната отговорност за вменените нарушения на служебната дисциплина. ДРО е изискал обяснения от началника на ЗО [населено място], но същият е бил в отпуск по болест и е отказал да даде такива. Изложено е, че лишеният от свобода Й. Йосифов, след изписването му от болнично заведение, на 21.04.2016 г. е настанен в спално помещение № 9, ет. 1 в ЗООТ [населено място] като непосредствено след настаняването му е заявил желание да започне работа. Същият, на основание чл. 80 ЗИНЗС и въз основа на заповед на началника на ЗО [населено място], е назначен на работа като отговорник във вещеви склад. С обяснение до ДРО от 28.09.2016 г. Йосифов сочи, че е направил дарение за извършване на ремонт в помещението, в което е настанен и потвърждава, че са дарени строителни материали (описани по вид) за извършване на ремонт на три спални помещения, като за същите не е изготвен договор за дарение. Дарението е извършено в края на 2014 г. Приобщени са обяснения на лишените от свобода Б. П. и Н. С., ангажирани с ремонтните дейности на помещение № 9, които твърдят, че ремонтът е извършен в периода април - юни 2015 г. като доброволният труд на ангажираните лишени от свобода е отчитан от инспектор С. - началник на ЗООТ [населено място]. Установено е, че последният не е информирал началника на затвора - гр. София за вида и размера на получените дарения за извършване на ремонт на затворнически помещения през 2015 г. и първата половина на 2016 г., както и за характера на извършваните ремонтни дейности. Посочено е, че по молба на лишени от свобода лица, началникът на ЗООТ [населено място] е разрешил притежаването на вещи, извън утвърдените със заповед от 2014 г. на заместник-министъра на правосъдието, като тази информация доказва, че в периода, в който са издадени разрешенията за получаване на строителни материали и държането на неразрешени вещи, не е осъществен контрол от началника на затвора в гр. София. Описаните факти са приети за съставомерни по чл. 194, ал. 2, т. 2 ЗМВР, за което на основание чл. 200, ал. 1, т. 6 и т. 11, предл. първо ЗМВР е предложено да се реализира дисциплинарната отговорност на служителя, като му бъде наложено дисциплинарно наказание "порицание" за максималния срок от 1 година. На 28.10.2016 г. е издадена обжалваната заповед № ЧР-03-96, с която на основание чл. 194, ал. 2, т. 2 ЗМВР, вр. чл. 200, ал. 1, т. 6 и т. 11, предл. 1-во на комисар Й. Й. е наложено дисциплинарно наказание "порицание" за срок от 1 година. При тази фактическа обстановка тричленният състав на Върховния административен съд е приел, че актът е издаден от компетентен административен орган, при условията на заместване и в установената форма, но при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които са довели и до нарушение на материалния закон. Първоинстанционният съд е концентрирал спора досежно наличието на сочените в заповедта дисциплинарни нарушения по чл. 194, ал. 2, т. 2 ЗМВР "неизпълнение на служебните задължения", квалифицирани като съставомерни по чл. 200, ал. 1, т. 6 и т. 11 ЗМВР. Съдът е приел, че по първото нарушение – неупражнен контрол над подчинени, вменен на служителя като задължение с Раздел III от длъжностна характеристика, актът е незаконосъобразен, т. к. посочената правна квалификация не фигурира в обобщената справка. Акцентирал е, че Раздел III на длъжностната характеристика съдържа само едно изречение: "Организира, ръководи, планира, контролира и отговаря за цялостната дейност на затвора", като е счел, че от тази обща и абстрактна формулировка не могат да се изведат конкретни задължения на наказания служител. Констатирал е, че такива се съдържат в следващите раздели на длъжностната характеристика. Цитираният в обстоятелствената част на заповедта раздел IX, т. 2 касае не контрол, а осъществяване на връзка и контакт с началника на ЗО, като двете понятия не следва да се приемат за равнозначни. Задължението за упражняване на контрол над подчинени се съдържа в Раздел V, т. 1. 4. на длъжностната характеристика, но той не е вписан като правно основание в оспорената заповед. По отношение на второто нарушение тричленният състав на ВАС е счел, че административният акт е издаден извън срока по чл. 195, ал. 1, предл. второ ЗМВР, указващ че дисциплинарното наказание се налага не по-късно от два месеца от откриване на нарушението и не по-късно от една година от извършването му. Това нарушение е преценено за съществено, т. к. е довело до налагане на наказание извън законоустановения преклузивен срок за упражняване на властническото правомощие. Решението е валидно, допустимо и правилно. В съответствие с доказателствата по делото и приложимия материален закон първоинстанционният състав е направил верен и обоснован извод за незаконосъобразност на издадената от министъра на правосъдието заповед № ЧР-03-96/28.10.2016 г. Неоснователно е бланкетното твърдение на касационния жалбоподател за нарушени съдопроизводствени правила при първоинстанционното разглеждане на делото. Касационната проверка констатира, че при постановяване на решението не са допуснати съществени процесуални нарушения. Фактите по делото са точно установени и по тях няма спор. Съдът е преценил събраните по делото доказателства поотделно и в тяхната съвкупност съобразно тяхната допустимост и относимост. Формирал е съответни на доказателствения материал изводи по релевираните от страните доводи, обсъдил е фактите от значение за предмета на спора и приложимото към тях право. Решението е постановено след цялостна служебна проверка на административния акт в изпълнение на изискването на чл. 168, ал. 1 АПК и при излагане на мотиви, обуславящи постановения от съда правен резултат. Обоснована и съответна на материалния закон е преценката на съда по същество за незаконосъобразност на оспорения индивидуален административен акт. Правилна е констатацията, че проведеното срещу Й. дисциплинарно производство, приключило с оспорената заповед, инкорпорира две деяния, като съставна част на дисциплинарното нарушение по чл. 194, ал. 2, т. 2 ЗМВР – неизпълнение на служебните задължения, осъществяващи поотделно фактическия състав на нарушението по чл. 200, ал. 1, т. 6 ЗМВР - неупражняването на контрол над подчинени (има се предвид началникът на ЗО [населено място] по повод извършени в ЗО ремонтни дейности от 16.03.2015 г. – 09. 2016 г.), и визираното в чл. 200, ал. 1, т. 11 ЗМВР нарушение на служебни задължения, довело до липсата на информация и документи за осъществените през месеци април – юни 2015 г. ремонтни дейности на помещение № 9. Обоснована от доказателствата по делото е преценката на първоинстанционния съд, че за нарушението по чл. 200, ал. 1, т. 6 ЗМВР, посочената в оспорената заповед правна квалификация не фигурира в изготвената от ДРО обобщена справка, която е завършващ акт на дисциплинарното производство. Текстът на Раздел III от длъжностната характеристика, на който се позовава дисциплинарнонаказващият орган, правилно е преценен като общ и бланкетен. От съдържанието му не може да се изведе конкретно правило за поведение, нарушаването на което да се вмени като умисъл за неизпълнение на задълженията на дисциплинарно наказаното лице във връзка с неупражнен от него контрол над подчинените му служители. Нормата е неотносима към допуснатото от Й. нарушение, от което следва извод, че ДНО не е изяснил какви са били конкретните му задължения в случая, за да може да се установи дали е налице неизпълнение на служебни и в какво се изразява то, извън общата констатация за "неупражнен контрол". Не са изложени конкретни факти, установени по време и място на извършване, които да описват в какво се състои липсата на контрол. В преписката няма данни дали задълженията, присъщи за заеманата от жалбоподателя длъжност са изпълнени, а ако не са изпълнени - кога е станало това, както и дали констатираните при проверката пропуски могат да бъдат вменени изцяло като отговорност на комисар Й.. Факти и обстоятелства, пряко установяващи неупражнен контрол над подчинени не са изложени в справката, в предложението за налагане на наказание, както и в самата заповед. Последната е издадена при липса на яснота относно вменените на служителя задължения, което е довело и до необоснованост на наложеното му наказание. В този аспект, правилно е констатирано от решаващия съдебен състав, че в обобщената справка на ДРО липсва позоваване на цитирания в заповедта Раздел III от длъжностната характеристика за длъжността "Началник на затвор III – I категория". Това обстоятелство от една страна, пряко нарушава правата на дисциплинарно наказаното лице, т. к. е налице пълно разминаване на факти и правна квалификация. От друга страна, противоречието в съдържанието на оспорената заповед за налагане на дисциплинарно наказание и завършващия дисциплинарното производство акт - обобщена справка на ДРО, ограничава защитата на служителя, който има право да разбере в какво дисциплинарно провинение е уличен. Верен е и изводът на първоинстанционния съдебен състав, че по отношение на част от деянията, описани в заповедта и извършени в периода юни 2015 г. – септември 2016 г., заповедта е издадена в нарушение на чл. 195, ал. 1 ЗМВР, чиято разпоредба предвижда, че дисциплинарното наказание се налага не по-късно от една година от извършването му. Неоснователна е поддържаната от касатора теза, че изпълнителното деяние, извършено чрез бездействие, е при условията на продължено нарушение. В случая, както и ДРО е установил по данни от разпитаните в дисциплинарното производство лица, ремонтните дейности на помещение № 9 в ЗО са приключили през м. юни 2015 г., а процесната заповед е издадена на 28.10.2016 г., т. е. повече от една година след това. Еднопосочна е практиката на Върховния административен съд, че издаването на заповед за налагане на дисциплинарно наказание в нарушение на законовите правила, регламентиращи сроковете, в рамките на които ДНО може да упражни властническото си правомощие, съставлява самостоятелно основание за отмяната й. Наред с това, правилно е съобразено от съда, че дисциплинарното наказание е наложено за деяния, осъществени от м. април 2015 г. до м. септември 2016 г., но отговорността за неустановената документалност на извършените ремонти може да бъде ангажирана единствено за периода от м. април 2015 г. - м. юни 2015 г., когато обективно те са изпълнени, т. к. документалното оформяне и отчитане се извършва преди и по време на СМР. В заповедта не е направено отграничаване на периода по второто нарушение, за което е ангажирана дисциплинарната отговорност на служителя на основание чл. 200, ал. 1, т. 11 ЗМВР. Констатираните пороци на обжалвания административен акт представляват достатъчно основание за отмяната му, респ. обосновават правилността на атакуваното решение, при което не е необходимо да бъдат обсъждани възраженията на касатора по фактическите установявания и правните изводи за липса на допуснати нарушения на дисциплинарната практика, съставляващи основание за дисциплинарното санкциониране на служителя. При липсата на нарушения на правораздавателната дейност на съда, които да бъдат квалифицирани като отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК, постановеното от тричленния състав на Върховния административен съд решение следва да бъде оставено в сила. Предвид изхода на спора и своевременно заявеното от процесуалния представител на ответника искане за присъждане на разноски, на основание чл. 143, ал. 1, във вр. с чл. 228 АПК, му се дължат такива в доказания размер от 480 лева. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1-во АПК (Доп – ДВ, бр. 77/2018 г.), Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия