Решение № 6306 от 24.04.2019 г. на ВАС по адм. д. № 15063/2018 г.

Решение № 6306 от 24.04.2019 г. на ВАС по адм. д. № 15063/2018 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Юлия Раева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на В. Игнатов, [населено място], [жк], [жилищен адрес] срещу Решение № 12370 от 15.10.2018 г. по адм. дело № 5431/2018 г. на тричленен състав на Върховния административен съд, пето отделение, с което е отхвърлена жалбата му срещу Заповед № 8121 К-5527/4.04.2018 г. на министъра на вътрешните работи, с която му е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и е прекратено служебното му правоотношение.

В касационната жалба има оплакване, че съдебното решение е неправилно поради нарушение на материалния закон. Изложени са аргументи, че е неправилен изводът на съда за липса на съществени процесуални нарушения при издаване на заповедта, тъй като държавният служител не е бил поканен на изслушване, нито му е предоставена възможност за писмени обяснения. На следващо място касационният жалбоподател твърди, че не е извършил дисциплинарни нарушения, тъй като е обективно невъзможно да докладва за нарушение, за което на самия него не са докладвали. В тази връзка се позовава на Заповед № 3282-1676 от 30.05.2018 г. на директора на ГД "Гранична полиция", с която е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" на Т. Сотиров за това, че не е докладвал за процесния случай на прекия си началник (т. е. на касационния жалбоподател). Позовава се и на приложените по делото докладна и писмени обяснения на същия служител, в които той заявявал, че не е написал доклад. Иска отмяна на обжалваното решение и решаване на спора по същество, като настоящият състав отмени заповедта за налагане на дисциплинарно наказание. Претендира присъждане на разноски – адвокатско възнаграждение и държавна такса.

Ответникът - министърът на вътрешните работи, чрез процесуалния си представител представя писмен отговор по касационната жалба, в който излага съображения, че обжалваното решение е правилно и моли да бъде оставено в сила. Не претендира разноски. Възразява срещу размера на адвокатското възнаграждение, претендирано от касационния жалбоподател, като го счита за прекомерен.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, ІІ колегия, петчленен състав, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена от надлежна страна, в 14-дневния преклузивен срок по чл. 211, ал. 1 от АПК и срещу съдебен акт, подлежащ на обжалване.

Разгледана по същество, касационната жалба е основателна.

Предмет на оспорване пред тричленния състав на ВАС е Заповед № 8121 К-5527/4.04.2018 г. на министъра на вътрешните работи, с която е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и е прекратено служебното правоотношение на старши инспектор В. Игнатов на длъжност началник III степен на Граничен контролно-пропускателен пункт (ГКПП) Капитан Петко войвода от Гранично полицейско управление (ГПУ) - Ново село към Регионална дирекция "Гранична полиция" (РДГП) - Смолян при Главна дирекция "Гранична полиция" (ГДГП).

От фактическа страна съдът е приел за безспорно установени описаните в процесната заповед факти и обстоятелства, както следва: на 31.07.2017 г. сутринта младши експерт Т. Сотиров - командир на отделение на 2-ра смяна на ГКПП Капитан Петко войвода, е докладвал устно на жалбоподателя - ст. инспектор В. Игнатов, за възникнали обстоятелства по време на смяната от 20. 00 часа на 30.07.2017 г. до 08. 00 часа 31.07.2017 г. във връзка с преминаване през границата в посока "вход" на лекотоварен автомобил "Фолксваген Транспортер" ДК [рег. номер на МПС], превозващ бетонобъркачка. В автомобила пътували четири лица – водач Д. Ангелов, пътници – А. Христов, З. Мишева и М. Мишева. Проверката на автомобила била извършена от младши инспектор Т. Петров. Автомобилът напуснал ГКПП в 21. 27 часа на 30.07.2017 г. Около 22. 05 часа на същата дата в пункта се явил К. Кръстев, който не е придружавал бетонобъркачката, но поискал да се срещне с командира на отделение на дежурната смяна. К. Кръстев се представил като собственик на бетонобъркачката и при проведен разговор с командира на отделение на дежурната смяна - младши експерт Т. Сотиров, направил оплакване, че при проверката на документите на бетонобъркачката служител на пункта е поискал и взел пари от водача на автомобила. Тогава младши експерт Т. Сотиров попитал младши инспектор Т. Петров какво е искал от лицата, а последният отрекъл, че им е искал нещо. За така описаните обстоятелства младши експерт Т. Сотиров докладвал устно на жалбоподателя Игнатов, който обаче не е докладвал по реда на субординацията за постъпилото устно оплакване на К. Кръстев относно поведението на служител от приключилата дежурна смяна. На проведената на 31.07.2017 г. оперативка жалбоподателят Игнатов е докладвал само за възникнал спор във връзка с преминаването на границата на бетонобъркачката, но не и за получените данни за неправомерно поведение на негов подчинен служител.

В процесната заповед е прието, че поведението на жалбоподателя Игнатов съставлява:

1. неизпълнение на задълженията му по чл. 9, т. 2, вр. чл. 8 и чл. 102 от Инструкция № 81213-470/27.04.2015 г. за организацията на дейността по установяване на дисциплинарни нарушения и налагане на дисциплинарни наказания, събирането и обработката на информация за състоянието на дисциплината и дисциплинарната практика в Министерството на вътрешните работи (Инструкция № 81213-470/27.04.2015 г.; Инструкцията);

2. неизпълнение на служебните му задължения по раздел 2, предл. 11 от специфична длъжностна характеристика № 3282 р-15414/23.07.2015 г.;

3. несъобразяване на поведението на държавния служител с етичните правила в т. 50, 51 и 83 от Етичния кодекс за поведение на държавните служители в Министерството на вътрешните работи (ЕК).

Относно формата на вината в заповедта има констатация, че нарушенията са извършени умишлено.

Горните нарушения са квалифицирани като дисциплинарни по смисъла на чл. 194, ал. 2, т. 1, предл. 2 от Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР) – неизпълнение на разпоредбите на нормативен акт; по чл. 194, ал. 2, т. 2 от ЗМВР – неизпълнение на служебните задължения и по чл. 194, ал. 2, т. 4 от ЗМВР – неспазване на правилата на Етичния кодекс за поведение на държавните служители в МВР, съставомерни по чл. 203, ал. 1, т. 8, предл. 2 от ЗМВР - злоупотреба с доверие и чл. 203, ал. 1, т. 13 от ЗМВР - деяние, несъвместимо с етичните правила за поведение на държавните служител в МВР, уронващо престижа на службата.

От правна страна съдът е приел, че не са налице основанията по чл. 146 от АПК за незаконосъобразност на заповедта и е отхвърлил жалбата като неоснователна. Обсъдил е подробно оплакванията на жалбоподателя за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и е обосновал извод за тяхната неоснователност. Относно осъществяването на съставите на процесните дисциплинарни нарушения съдът е приел, че изводите на органа по фактите напълно се подкрепят от събраните по делото доказателства, а фактическите основания за издаване на заповедта съответстват на правните основания, посочени от органа.

Съгласно чл. 218 от АПК касационната инстанция обсъжда пороците на съдебното решение, посочени в касационната жалба, а относно валидността, допустимостта и съответствието с материалния закон съдът следи и служебно.

Решението е валидно и допустимо, но неправилно поради нарушение на материалния закон.

Неоснователно е оплакването на касационния жалбоподател, че съдът е формирал неправилен извод относно спазване на процедурата по приемане на обясненията на държавния служител. Съгласно чл. 206, ал. 1 от ЗМВР, дисциплинарно наказващият орган е длъжен преди налагане на дисциплинарното наказание да изслуша държавния служител или да приеме писмените му обяснения, освен когато по зависещи от държавния служител причини той не може да бъде изслушан или да даде писмени обяснения. Приемането на писмени обяснения и изслушването са регламентирани алтернативно от законодателя. В случая се установява, че дисциплинарно наказващият орган е изпълнил задължението си да приеме писмените обяснения на служителя. Видно от съдържанието на преписката, след образуването на дисциплинарното производство служителят е представил писмени обяснения няколко пъти – на 31.10.2017 г., 29.12.2017 г. и на 26.01.2018 г., включително и след запознаването си с обобщената справка, изготвена от дисциплинарно разследващия орган, която му е връчена на 25.01.2018 г. Обясненията му са приети и обсъдени от дисциплинарно наказващия орган в процесната заповед.

Неправилен е обаче изводът на съда за материална законосъобразност на заповедта.

В настоящия случай държавният служител е наказан за извършени две тежки дисциплинарни нарушения: по чл. 203, ал. 1, т. 8, предл. 2 от ЗМВР - злоупотреба с доверие и по чл. 203, ал. 1, т. 13 от ЗМВР - деяние, несъвместимо с етичните правила за поведение на държавните служител в МВР, уронващо престижа на службата.

Относно тежкото дисциплинарно нарушение по чл. 203, ал. 1, т. 13 от ЗМВР дисциплинарно наказващият орган е приел, че с бездействието си касационният жалбоподател е нарушил следните разпоредби на ЕК: т. 50 - държавният служител проявява нетърпимост към корупционно поведение; т. 51 - държавният служител е длъжен да информира своите началници или съответните органи за всеки акт на корупция, достигнал до неговото знание; т. 83 - държавният служител не прикрива доведено до знанието му правонарушение или такова, на което е свидетел, като предприема необходимите действия за неговото предотвратяване, пресичане и разкриване. В заповедта има констатация, че деянието е станало известно на граждани извън системата на МВР и е уронило престижа на службата, като е създало впечатление, че граничните полицаи изнудват гражданите за даване на парични суми при преминаването им пред границите на страната. Самото корупционно поведение е отнесено към определението по чл. 17, б. "е" от ЕК – други действия, с които се цели получаването на облага и свързани с нарушаване на служебните задължения. Нарушението на цитираните разпоредби на ЕК е квалифицирано като тежко дисциплинарно нарушение по смисъла на чл. 203, ал. 1, т. 13 от ЗМВР - деяние, несъвместимо с етичните правила за поведение на държавните служители в МВР, уронващо престижа на службата. В заповедта за налагане на дисциплинарно наказание обаче няма установявания по фактите, относими към уронване на престижа на службата - как нарушението е станало достояние на лица извън системата на МВР. Нито в преписката по издаване на заповедта се съдържат доказателства в тази насока. Елементът "уронване престижа на службата" е задължителен и установяването му е в тежест на ответника. В случая изпълнението му не е доказано от ответника. По делото няма никакви данни, че деянието на касационния жалбоподател – бездействието му да докладва случая, е станало достояние на лица извън системата на МВР. По повод на случая с бетонобъркачката касационният жалбоподател не е имал контакт с лица извън системата на МВР – нито е извършвал проверка на лицата, преминаващи границата, нито е търсен за приемане на оплакване или за извършване на проверка на действията на подчинените му служители, нито има данни, че на бездействието му е придадена гласност чрез средствата за масово информиране или по друг начин. Ако евентуално е имало корупционно поведение на негов подчинен служител, именно то е станало известно на лица извън системата на МВР – тези, от които са поискани парите или са станали свидетели на такова поведение. Срещу касационния жалбоподател Игнатов е било образувано дисциплинарно производство за това, че е укрил корупционното поведение, а не че самият е имал такова, поради което не е изпълнен елемент от състава на тежко дисциплинарно нарушение по смисъла - чл. 203, ал. 1, т. 13 от ЗМВР, а именно - нарушението на ЕК да е довело до уронване на престижа на службата.

Неправилни са изводите на тричленния състав по приложението на материалния закон и по отношение на второто тежко дисциплинарно нарушение по чл. 203, ал. 1, т. 8, предл. 2 от ЗМВР – "злоупотреба с доверие".

При формиране на правните си изводи съдът е възпроизвел съдържанието на цитираните в заповедта разпоредби на нормативни актове, за които ответникът е приел, че са нарушени от държавния служител, както и задълженията по специфична длъжностна характеристика, за които има констатации в заповедта, че не са изпълнени. Според чл. 8 от Инструкцията държавните служители по чл. 143, ал. 1, т. 1 и 3 ЗМВР (касационният жалбоподател попада в категорията по чл. 143, ал. 1, т. 3 ЗМВР – държавен служител на ръководна длъжност), отговарят за състоянието на служебната дисциплина в поверените им структури, а съгласно чл. 9, т. 2 от Инструкцията те са длъжни да не допускат укриване или омаловажаване на дисциплинарни нарушения, както и укриване на произшествия и за всички произшествия незабавно писмено да докладват по реда на подчиненост (чл. 102 от Инструкцията). Съдът е приел, че случаят с преминаването на бетонобъркачката през границата (особено в частта му, в която К. Кръстев е посетил ГКПП един час след нейното пренасяне през границата, както и последвалото разискване между жалбоподателя Игнатов и мл. експерт Сотиров дали мл. инспектор Петров е искал нещо) представлява произшествие по смисъла чл. 97 от Инструкцията, а именно: противоправни деяния, извършени от или срещу служители на МВР, както и други деяния или събития, засегнали дейността или нормалното функциониране на службите на министерството, дори и да не е възприето от В. Игнатов като деяние, съдържащо признаци на престъпление (чл. 98 от Инструкцията), защото не му е докладвано изрично и "по съответния ред" като корупционна проява. При положение, че е узнал за произшествието, но не е докладвал за него, със своето бездействие служителят е нарушил чл. 102 от Инструкцията, съгласно който за всички произшествия и нещастни случаи незабавно писмено се докладва по реда на подчиненост, като задължително се уведомява и съответното звено "Човешки ресурси" по месторабота на служителя – участник в произшествието.

Съдът е обосновал, че неизпълнението на горните задължения, предвидени с Инструкцията, имат за резултат неустановяване на фактите относно това произшествие, непровеждане на дисциплинарно производство и евентуалното ангажиране на дисциплинарна отговорност, което представлява и неизпълнение на основно служебно задължение на В. Игнатов по специфична длъжностна характеристика – раздел 2, т. 11 "отговаря за състоянието на дисциплината и работи за подобряване на дисциплинарната практика".

Съдът правилно е приел за безспорно установено, че касационният жалбоподател не е докладвал по реда на субординацията за постъпилото на 30.07.2017 г. устно оплакване на гражданин срещу конкретни действия на служител на ГКПП. Необоснован е обаче правният извод на съда, че с това бездействие служителят е осъществил тежко дисциплинарно нарушение от категорията на "злоупотреба с доверие". В ЗМВР липсва легално определение относно понятието "злоупотреба с доверие". В съдебната практика се приема, че нарушението може да се прояви в различни форми, чиято обща характеристика е злепоставяне на отношенията на доверие между служителя и органа по назначаване. Касае се за хипотези, в които служителят, възползвайки се от служебното си положение, е извършил действия и/или бездействия, компрометиращи оказаното му доверие - независимо дали деянието е извършено умишлено или с цел извличане на имотна облага. Във всеки отделен случай с оглед конкретните факти и обстоятелства следва да бъде извършена преценка относно изпълнението на неговите елементи от обективна и субективна страна, както и преценка относно неговата тежест. В случая дисциплинарно наказващият орган е приел, че произшествието е по чл. 98, вр. чл. 97 от Инструкцията, т. е. съдържа признаци на престъпление. Съгласно чл. 97 от Инструкцията, произшествията в МВР са противоправни деяния, извършени от или срещу служители на МВР, както и други деяния или събития, засегнали дейността или нормалното функциониране на службите на министерството. Съгласно чл. 98 от Инструкцията, произшествия са всички деяния, съдържащи признаци на престъпление. Въпреки че дисциплинарно наказващият е приел, че произшествието съдържа признаци на престъпление, в нарушение на чл. 210, ал. 1 от ЗМВР не е описал нито вида на престъплението, нито неговите признаци. В заповедта не само не е описано престъплението, но в отделни нейни части органът използва като взаимно заменяеми различни понятия, за да опише поведението на служителя, за което не е докладвал касационният жалбоподател – така на стр. 2, абзац 2 от заповедта деянието на Петров е описано като "корупционно поведение" и "неправомерно поведение", а на стр. 4, абзац 2 – "дисциплинарно нарушение". Съдът не е обсъдил този съществен пропуск относно съдържанието на заповедта, като е мотивирал решението си единствено с дословно цитиране на чл. 97 от Инструкцията и се е разграничил както от квалификацията на произшествието по чл. 98 от Инструкцията, така и от формата на вината (умисъл), посочена в заповедта - съдът е отбелязал, че служителят е бил длъжен да докладва за случая, дори и да не го е възприел като престъпление. Акцентирал е, че предмет на доказване в дисциплинарното производство е установяване извършването на дисциплинарно нарушение от жалбоподателя, а не на престъпление от неговия подчинен. Принципно правилни са мотивите на съда относно предмета на доказване в дисциплинарното производство. В настоящия случай обаче при преценка на тежестта на дисциплинарното нарушение от съществено значение е тежестта на произшествието, за което не е докладвал касационният жалбоподател. Липсата на конкретни съображения в заповедта относно вида и тежестта на произшествието сочат на необоснованост на извода на органа за допуснато тежко дисциплинарно нарушение от категорията "злоупотреба с доверие" и оттам за неустановеност на материалноправните предпоставки за налагане на най-тежкото дисциплинарно наказание.

Съдът е възприел и констатацията от заповедта, че служителят не е изпълнил служебни задължения по длъжностна характеристика, без да отчете, че всъщност се сочат служебни задължения, които не произтичат пряко от длъжностната характеристика, а от нормативен акт, т. е. не е налице дисциплинарно нарушение по чл. 194, ал. 2, т. 3 от ЗМВР. В заповедта е цитирана част от съдържанието на длъжностната характеристика на жалбоподателя, но в тази част длъжностната характеристика възпроизвежда разпоредба от Инструкция № 81213-470/27.04.2015 г. Съгласно чл. 8 от Инструкцията в качеството си на държавен служител по чл. 143, ал. 1, т. 3 от ЗМВР касационният жалбоподател отговаря за служебната дисциплина в поверената му структура, а съгласно раздел 2, т. 11 от специфичната длъжностна характеристика "отговаря за състоянието на дисциплината и работи за подобряване на дисциплинарната практика". Именно за неизпълнение на същата разпоредба от инструкцията е горната констатация за нарушение, съставляващо "неизпълнение на подзаконови нормативни актове".

По изложените съображения дисциплинарно наказващият орган не е изяснил от фактическа страна, нито е обосновал от правна страна изпълнението на елементите от състава и на двете тежки дисциплинарни нарушения по чл. 203, ал. 1, т. 8, предл. 2 и т. 13 от ЗМВР. Изводът на съда за яснота и установеност на фактическите основания за издаване на заповедта и съответствието им с посочените правни основания не се подкрепя от събраните по делото доказателства и противоречи на материалния закон.

Материалната незаконосъобразност на заповедта в частта на наложеното дисциплинарно наказание обуславя извод за същия порок на заповедта и в частта й на прекратяване на служебното правоотношение на основание чл. 226, ал. 1, т. 8 от ЗМВР (при налагане на дисциплинарно наказание "уволнение").

Оплакванията на касационния жалбоподател, че процесната заповед противоречи на последваща заповед за налагане на дисциплинарно наказание на друг служител от същия пункт не следва да бъдат обсъждани, тъй като съгласно чл. 142, ал. 1 от АПК съответствието с материалния закон се преценява към момента на издаване на акта, отделно от това, съдът няма правомощие да извършва косвен съдебен контрол по отношение на втората заповед.

Нарушението на материалния закон при постановяване на съдебното решение е касационно основание по чл. 209, т. 3, предл. 1 от АПК за неговата отмяна като неправилно. По изложените съображения обжалваното решение следва да бъде отменено и вместо него постановено друго, с което съдът да отмени оспорената заповед поради наличието на основанието по чл. 146, т. 4 от АПК.

Съобразно изхода на делото и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК в полза на касационния жалбоподател следва да бъдат присъдени разноските по водене на делото за касационната инстанция в размер на 1 205 (хиляда двеста и пет) лв., от които 1 200 лв. адвокатско възнаграждение и 5 лв. държавна такса. Възражението на ответника за прекомерност на адвокатското възнаграждение е неоснователно с оглед действителната фактическа и правна сложност на спора. Търсената защита е срещу най-тежкото дисциплинарно наказание, което е наложено за две тежки дисциплинарни нарушения и чието налагане обуславя прекратяване на служебното правоотношение в МВР.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, вр. чл. 222, ал. 1 от АПК Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия