Решение № 7630 от 24.06.2021 г. на ВАС по адм. д. № 13314/2020 г.

Решение № 7630 от 24.06.2021 г. на ВАС по адм. д. № 13314/2020 г., V о., докладчик председателят Марина Михайлова Производството по делото е образувано на основание чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс/АПК/ по касационна жалба на заместник - изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие", със седалище град София, чрез процесуалния му представител юрисконсулт Железарова, против решение № 111/15.10.2.0202 г., постановено по адм. дело № 163/2020 година на Административен съд - Силистра.

Оплакванията в касационната жалба са за неправилност на решението, като необосновано, постановено при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и нарушения на материалния закон.

Ответникът - Г. Р., чрез пълномощника си адв. Д. Стоянова от САК оспорва касационната жалба, като подробни съображения излага в депозиран писмен отговор на същата.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба и правилност на оспореното решение.

Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от страна с правен интерес от оспорването. Разгледана по същество, същата е НЕОСНОВАТЕЛНА по следните съображения:

С оспореното решение АС Силистра е отменил уведомително писмо с изх. № 02-190-6500/3503 от 02.06.2020 г., издадено от заместник изпълнителния директор на ДФ "Земеделие", с което е отказано изплащане на субсидия за кампания 2018 г. по подаденото заявление за подпомагане с УИН: 19.15.0518/28744 за парцел с идентификатор 43894-149-4-1 с площ от 2. 58 ха в размер на 3713. 73 по мярка 11 "Биологично земеделие" от програмата за развитие на селските райони 2014 - 2020 г. и е върнал делото като преписка на заместник изпълнителния директор на ДФЗ за ново произнасяне по заявление за подпомагане с УИН: 19.15.0518/28744, подадено от Г. Р., в частта относно парцел с идентификатор 43894-149-4-1 с площ от 2. 58 ха, в 1-месечен срок, считано от получаване на преписката след влизане в сила на настоящото решение, и съобразно дадените указания по тълкуването и прилагането на закона.

По делото са установени следните факти:

1. Г. Р., в качеството му на земеделски производител, е подал общо заявление за подпомагане за кампания 2018 г. с УИН 1915051828744, с което е поискано финансово подпомагане по няколко схеми и мерки, в това число и по мярка 11 "Биологично земеделие" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 - 2020 г., направление "Биологично растениевъдство". В представляващата неразделна част от подаденото заявление Таблица на използваните парцели 2018 г. е посочен всеки блок на земеделско стопанство (БЗС) и землището, в което се намира, като заявителят е отбелязал, че кандидатства по мярка 11 с два парцела - съответно с № 43894-149-4-1 с площ от 2. 58 ха и с № 43894-149-4-2 с площ от 1. 62 ха, с код БРПЗ, обозначаващ дейността биологично растениевъдство в преход - трайни насаждения, лозя и маслодайна роза, съгласно Приложение № 1 към чл. 7, ал. 1 от Наредба № 4 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 11 "Биологично земеделие" от ПРСР за периода 2014 - 2020 г. (Наредба № 4/2015 г.).

1. По подаденото общо заявление за подпомагане, в частта относно мярка 11 "Биологично земеделие", направление "Биологично растениевъдство" е постановен отказ за финансово подпомагане за единия от заявените парцели с № 43894-149-4-1 с площ от 2. 58 ха, което е станало чрез уведомително писмо с изх. № 02-190-6500/3503 от 02.06.2020 г., издадено от заместник изпълнителния директор на ДФЗ. Като причина за отказа на първа страница на писмото са отбелязани следните мотиви: "2018 година е трета година от последно поетия от Вас ангажимент по това направление. " На четвърта страница от писмото е публикувана таблица със 17 колони, касаеща площите с неспазени базови и други изисквания, в която фигурира парцел № 43894-149-4-1; под таблицата са изложени разяснения по нейното съдържание.

1. Прието е, че основното несъответствие е констатирано в колона 11 от таблицата, указваща, че за парцела не е спазено изискването да не се надвишават минималните периоди на преход, съгласно чл. 11, ал. 5 от Наредба № 4 от 24.02.2015 г. В поясненията към таблицата са посочени алтернативни мотиви, имащи отношение към неспазени изисквания от различно естество, като относимите към колона 7 са следните: Проверката за спазване на изискването да не се надвишават минималните периоди на преход се извършва чрез различни административни проверки - съгласно чл. 11, ал. 5 от Наредба № 4 от 24.02.2015 г. и съгласно Методика за намаляване и отказване на плащанията по мярка 11 "Биологично земеделие" от ПРСР 2014-2020, утвърдена със Заповед № РД 09-453 от 10.05.2019 г. на Министъра на земеделието, храните и горите, след изтичане на минималните периоди на преход към биологично производство съгласно чл. 36, параграф 1, чл. 37, ал. 1 и чл. 38 от Регламент на Комисията (ЕО) № 889/2008 за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 834/2007 на Съвета относно биологичното производство и етикетирането на биологични продукти по отношение на биологичното производство, етикетирането и контрола - не се предоставя финансово подпомагане за площите, животните и пчелните семейства, заявени за подпомагане по дейност за преминаване към биологично земеделие (период на преход), като установения размер се изключва от избираемия за подпомагане.

1. В колона 9 от таблицата на стр. 6 от писмото, в която се съдържа изчислението на финансовото подпомагане, е посочено, че санкционираната площ за неспазени базови изисквания е 2. 58 ха, а в колона 15 от същата таблица е посочено, че за неспазени базови и други изисквания редукцията е 3713. 83 лева. Въз основа на това в колона 24 е посочена стойността на субсидията за изплащане само за парцела от 1. 62 ха. В поясненията към колона 9 е посочено: Санкционирана площ съгласно раздел V "Намаления при неспазване на базови и изисквания по управление за направленията от мярка 11 "БЗ" от ПРСР 2014 – 2020" буква "а" Направление "Биологично растениевъдство", буква А) "Базови изисквания" от Методика за намаляване и отказване на плащанията по мярка 11 "Биологично земеделие" от ПРСР 2014-2020, утвърдена със Заповед № РД 09-453 от 10.05.2019 г., издадена от Министъра на земеделието, храните и горите на основание чл. 13 от Наредба № 4 от 24.02.2015 г. В поясненията към колона 15 съответно е посочено: Санкцията в лева, наложена съгласно раздел V "Намаления при неспазване на базови и изисквания по управление за направленията от мярка 11 "БЗ" от ПРСР 2014 – 2020" буква "а" Направление "Биологично растениевъдство", буква А) "Базови изисквания" от Методика за намаляване и отказване на плащанията по мярка 11 "Биологично земеделие" от ПРСР 2014 - 2020, утвърдена със Заповед № РД 09-453 от 10.05.2019 г., издадена от Министъра на земеделието, храните и горите на основание чл. 13 от Наредба № 4 от 24.02.2015 година.

При така приетите доказателства, АС Силистра е обосновал правни изводи за незаконосъобразност на уведомителното писмо в оспорената му част, като е приел, че административния акт е издаден от компетентен орган и отговаря на изискванията за съдържание и форма, определени в чл. 59 от АПК, като фактическите и правни основания за издаване на отказа за финансово подпомагане, съставляващи мотиви на административния орган, се съдържат в табличен вид в оспореното уведомително писмо, включително и в разясненията по колони на самите таблици. Тези разяснения по съществото си и според утвърдената съдебна практика, представляват мотивите за постановяване на отказа. Според АС - Силистра обаче уведомителното писмо е немотивирано, което води възпрепятства съда да извърши контрол за законосъобразност. Съображенията за това са, че неправилно административният орган е приел, че за парцел 43894-149-4-1 не е спазено изискването да не се надвишават минималните периоди на преход, съгласно чл. 11, ал. 5 от Наредба № 4 от 24.02.2015 г., което е отразил в колона 11 от таблицата на страница 4 от уведомителното писмо. Същевременно органът е мотивирал крайния си извод да откаже финансово подпомагане за 2. 58 ха от заявените площи с данните в колони 9 и 15 от таблицата на стр. 6 от писмото, отразяващи неспазени базови изисквания, без обаче в друга таблица или в допълнителните пояснения да е посочил конкретни факти, сочещи на неспазени базови изисквания. Първоинстанционният съд не е споделил становището на процесуалния представител на ответника, че отбелязаното в колона 11 на страница 4 от уведомителното писмо кореспондира с отбелязването в колона 9 от таблицата на стр. 6 от акта, по съображения, че лимитирането на срока на плащанията за преминаване към биологично земеделие до посочените минимални периоди на преход съгласно чл. 36, чл. 37, пар. 2 и чл. 38, пар. 3 на Регламент на Комисията (ЕО) № 889/2008 е регламентирано в чл. 11, ал. 5 от Наредба № 4/2015 г., а базовите изисквания са определени нормативно в Приложение № 2 към чл. 13 и чл. 19, ал. 2 на същата наредба. Според съда докато лимитирането на срока е част от въведените с наредбата финансови условия за подпомагане, а базовите изисквания установяват стандарти за конкретните дейности по отделните направления, подпомагани по мярка 11, поради което липсва нормативна основа за корелация помежду им. Подобна връзка не би могла да се извлече и от поясненията към колони 9 и 15 от таблицата на стр. 6, препращащи към раздел V "Намаления при неспазване на базови и изисквания по управление за направленията от мярка 11 "БЗ" от ПРСР 2014 – 2020" буква "а" Направление "Биологично растениевъдство", буква А) "Базови изисквания" от Методиката за намаляване и отказване на плащанията по мярка 11 "Биологично земеделие" от ПРСР 2014-2020. Посоченият раздел от методиката не съдържа препратка към условието по чл. 11, ал. 4 от Наредба № 4/2015 г. Такава препратка се съдържа в раздел IV от методиката, като съвсем отделен е въпросът, че това финансово условие не попада в предметния обхват на методиката, регламентиран от чл. 13 от наредбата.

Прието е също така, че методиката, утвърдена със заповед № РД 09-453 от 10.05.2019 г. на министъра на земеделието и храните, има характер на подзаконов нормативен акт и съгласно чл. 14, ал. 1 от ЗНА обратна сила на нормативен акт може да се придаде само по изключение, а в случай, че актът е издаден въз основа на друг нормативен акт, както е в случая, обратна сила може да се даде само ако такава сила има актът, въз основа на който е издаден - чл. 14, ал. 2 от ЗНА. В нарушение на тези императивни законови норми органът е придал обратно действие на Методиката, приемайки че е приложима и по отношение на подадени заявления за предходната 2018 година.

Като порок на оспорения акт е приета липсата на конкретизация кои точно базови изисквания, послужили като основание за редукция на субсидията, не са спазени от жалбоподателя, поради това, че не могат да бъдат изведени посредством препратка от акта към друг документ, съдържащ се в преписката. В акта се съдържат данни за неспазено финансово условие за подпомагане, за което не е отбелязано, че е намерило отражение при изчислението на субсидията. По тези съображения АС е счел, че издаденото уведомително писмо е противоречиво и непълно мотивирано по отношение на фактическите и правни основания за издаването му и това нарушение е съществено, доколкото се отразява на възможността за извършване на преценка и контрол за наличието, респективно липсата, на основания за подпомагане.

Обсъдено е и приложено по делото становище от директора на дирекция "Директни плащания" до директора на ОД на ДФЗ - Русе, като според съда това писмо не би могло да изпълни ролята на мотиви на оспорения административен акт, съобразно възприетото с ТР № 16 от 31.03.1975 г. на ОСГК становище, че мотивите за издаване на административния акт могат да бъдат изложени отделно от самия акт най-късно до изпращането на жалбата срещу акта на по-горния административен орган в съпроводително писмо или друг документ към изпратената преписка, ако изхождат от същия административен орган, издал акта. Писмото не изхожда от издателя на акта, а от друг орган в системата на ДФЗ, и не е адресирано до съда, а до директора на ОД на ДФЗ - Русе, като съдържанието му не преодолява непълнотите и противоречията в мотивите на оспорения акт, констатирани по-горе.

Касационната инстанция намира така постановеното решение за правилно.

Правилни и обосновани са правните изводи на АС - Силистра досежно издаването на оспорения пред него административен акт от компетентен административен орган, съгласно разпоредбата на чл. 20а, ал. 1 от ЗПЗП, определяща изпълнителният директор на Държавен фонд "Земеделие" като изпълнителен директор и на Разплащателната агенция. В конкретния случай в това си качество той организира и ръководи дейността на разплащателната агенция и я представлява. Съгласно правомощията му по чл. 20а, ал. 3 от ЗПЗП на изпълнителния директор да делегира със заповед част от предоставените му от управителния съвет правомощия за вземане на решения и/или сключване на договори за финансово подпомагане и административни договори по Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове на заместник-изпълнителните директори и на директорите на областните дирекции на фонда, с т. 1 и 2 на представената по делото заповед № 03-РД/2891/23.06.2019 г., той е делегирал на зам. изпълнителния директор на ДФЗ – П. Д. Славчева правомощието да издава и подписва всички уведомителни писма по схемите и мерките за директни плащания за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане, както и да издава и подписва уведомителни писма за одобрените и неодобрените за участие парцели, животни или пчелни семейства, както и за неизпълнени ангажименти по мярка 214 АЕП, мярка 10 "Агроекология и климат" и мярка 11 "Биологично земеделие". Предвид на това правилен е извода, че оспореният административен акт, чийто издател е зам. изпълнителният директор на ДФЗ, е издаден от компетентен орган, в кръга на неговите правомощия.

Според касатора първоинстанционният съд правилно е въприел фактическата обстановка и въз основа на нея е обосновал правните си изводи, които се споделят от касационната инстанция.

Обоснован и в съответствие с доказателствата по делото е извода на решаващият съд за мотивиране на оспореното решение, съгласно изискванията на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК. Фактическите и правни основания за издаване на акта, относно отказа за финансово подпомагане, се съдържат в табличен вид в оспореното уведомително писмо/Таблица с изчисление на финансово подпомагане по направление "Биологично земеделие", като мотиви са посочени разясненията, отразени в съответните колони на таблицата, така и поясненията дадени под таблицата относно всяка колона. Тези мотиви обаче не са конкретизирани и не са подкрепени с доказателства.

По отношение на оспорените констатации в колона 4 на стр. 2 от писмото, мотивите на административния орган са обосновани с обстоятелството, че размера на установената площ е определен при спазване на процедурата по чл. 17, ал. 7 и 8 /отм. ДВ, бр. 20/08.03.2019 г., но действал по отношение на подадените заявления за кампания 2018 от Наредба № 5 от 27.02.2009 г. за условията и реда за подаване на заявления за по схеми и мерки за директни плащания, за които кандидатът е доказал правното основание за ползването й. Посочено е, че на основание чл. 43, ал. 3, т. 5 ЗПЗП се намалява размера или се отказва подпомагане за площта, за която са подадени две или повече заявления и застъпването на площи не е отстранено. Видно от заявлението на земеделския производител, същото е подадено на 30.04.2018 г. и касае искане за финансово подпомагане на 2018 година. По отношение на подадените заявления за 2018 г. е приложима разпоредбата на чл. 17 от цитираната Наредба, като съгласно ал. 7 от нея " когато за една и съща площ, за която е установено застъпване, са предоставени документи по чл. 2а, ал. 2, доказващи правото на ползване от два или повече от кандидатите, и когато никой от кандидатите не е предоставил такива документи, Разплащателната агенция им налага санкции съгласно чл. 19 от Делегиран Регламент /ЕС/№ 640/2014 г., а съгласно ал. 8: "когато само един от кандидатите е предоставил документи по чл. 2а, ал. 2, доказващи правното основание за ползване на застъпените площи, Разплащателната агенция одобрява изплащането на субсидия за него за площите, за които е доказал правното основание за плащането. За останалите застъпени площи Разплащателната агенция отказва изплащането на субсидия на всички кандидати и им налага санкции съгласно чл. 19 от Делегиран Регламент /ЕС/№ 640/2014 г. " Посоченото правно основание за намаляване или отказ от изплащане е разпоредбата на чл. 43, ал. 3, т. 5 ЗПЗП, която въвежда посоченото и в Наредбата изискване, за отказ от заплащане на субсидия, когато за една и съща площ са подадени две или повече заявления и застъпването на площи не е отстранено. Доказателства към административната преписка обаче липсват както за застъпването на площите, така и за отстраняване на застъпването от страна на производителя. Поради това изложените мотиви не са подкрепени с доказателства, които ги установяват. Не е посочена и доказана и коя от двете хипотези е налице: на отказ от изплащане или на намаляване на размера на субсидията.

По отношение на колона 11 на стр. 4, като фактическо основание е посочено неспазване на изискването да не се надвишават минималните периоди на преход, а като правно-нарушаване на изискванията на чл. 11, ал. 5 от Наредба № 4 от 24.02.2015 г. Изложени са мотиви, че проверката за спазването на изискванията да не надвишават минималните периоди на преход се извършва чрез различни административни проверки -съгласно чл. 11, ал. 5 от Наредба № 4 от 24.02.2015 г. и съгласно Методика за намаляване и отказване на плащанията по мярка 11 "Биологично земеделие", след изтичане на минималните периоди на преход към биологично производство съгласно чл. 36, параграф 1 и чл. 38 от Регламент на Комисията /Е0/№ 889/2008 г. от 5 септември 2008 г. за определяне на подобни правила за прилагане на Регламент /Е0/№ 834/2007. Посочената като правно основание за намаляване или отказване на плащане разпоредба на 5 на чл. 11 от Наредба № 4 е нова и /обн. ДВ, бр. 38 от 2020 г. / и е в сила от 24.04.2020 г., поради което административният орган не може да прилага въведените с нея изисквания по отношение на предходни периоди, какъвто е настоящия. Следва да се отбележи, че предишната редакция на ал. 5 от чл. 11 на Наредба № 4/2015 г. е имала съвсем различно съдържание от сегашната норма. На това основание постановеният административен акт е незаконосъобразен. Правилно първоинстанционният съд е приел, че поясненията към колони 9 и 15 от таблицата на стр. 6, препращащи към раздел V "Намаления при неспазване на базови и изисквания по управление за направленията от мярка 11 "БЗ" от ПРСР 2014 – 2020" буква "а" Направление "Биологично растениевъдство", буква А) "Базови изисквания" от Методиката за намаляване и отказване на плащанията по мярка 11 "Биологично земеделие" от ПРСР 2014-2020 не съдържа препратка към условието по чл. 11, ал. 4 от Наредба № 4/2015 г. Такава препратка се съдържа в раздел IV от методиката, но това финансово условие не попада в предметния обхват на методиката, регламентиран от чл. 13 от Наредбата.

Правилно също така е прието, че Методиката, утвърдена със Заповед № РД 09-453 от 10.05.2019 г. на министъра на земеделието и храните, има характер на подзаконов нормативен акт и съгласно чл. 14, ал. 1 от ЗНА обратна сила на нормативен акт може да се придаде само по изключение, а в случай, че актът е издаден въз основа на друг нормативен акт, както е в случая, обратна сила може да се даде само ако такава сила има актът, въз основа на който е издаден – чл. 14, ал. 2 от ЗНА. В нарушение на тези императивни законови норми органът е придал обратно действие на Методиката, приемайки че е приложима и по отношение на подадени заявления за предходната 2018 година.

Предвид на изложеното, оспореното решение като обосновано, постановено при спазване разпоредбите на материалния закон и при липса на съществени нарушения на съдопроизводствените правила, поради което следва да бъде оставено в сила.

Предвид изхода на делото, и направеното искане за присъждане на разноски от пълномощника на касационния ответник, както и с оглед представените доказателства за направени такива, настоящият състав счита, че касаторът следва да бъде осъден да заплати на ответника, представляващи адвокатско възнаграждение в размер на 500 лева. Същото е незначително над минималния размер, определен от чл. 8, ал. 1, т. 2 от Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения минималният размер/ 300 лева и 7 % върху горницата над хиляда лева, която в случая е 2713, или 140 лева, или общо 440". Поради това и направеното в касационната жалба възражение за прекомерност на разноските, е неоснователно.

Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, пето отделение