Решение № 6248 от 28.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 687/2020 г.

Решение № 6248 от 28.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 687/2020 г., IV о., докладчик съдията Юлия Тодорова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от председателя на Общински съвет - Гълъбово против Решение № 356/25.10.2019 г. на Административен съд Стара Загора, постановено по адм. дело № 407/2018 г., с което по протест на прокурор в Окръжна прокуратура гр. Стара Загора е отменена Наредба за условията и реда за управление и разпореждане с общински жилища (НУРУРОЖ или само "Наредбата"), приета с Решение № 618/20.09.2011 г. на Общински съвет – Гълъбово (ОбС), изменена и допълнена с Решение № 306/30.05.2017 г. на ОбС – Гълъбово, изменена с Решение № 88/27.03.2019 г. на Административен съд Стара Загора. Касаторът възразява срещу изводите на съда за характера на нарушението на разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА), изразяващо се в непубликуване на проекта на нормативния акт от страна на неговия съставител и необсъждането му. Изтъква, че незаконосъобразно констатираното нарушение е квалифицирано като съществено. Развива доводи за неправилност на решението на административния съд при наличие на основанията по чл. 209, т. 3 АПК и иска неговата отмяна, като се постанови друго, с което да се отхвърли оспорването. Ответникът по жалбата – прокурор в Окръжна прокуратура гр. Стара Загора не изразява становище по касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба и за правилност на обжалваното съдебно решение. Върховният административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 АПК, от страна с правен интерес, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване акт. Разгледана по същество на основанията посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 АПК, касационната жалба е неоснователна. Предмет на оспорване пред Административен съд Стара Загора е била Наредбата за условията и реда за управление и разпореждане с общински жилища, приета с Решение № 618/20.09.2011 г. на ОбС - Гълъбово, изменена и допълнена с Решение № 306/30.05.2017 г. на ОбС – Гълъбово, изменена с Решение № 88/27.03.2019 г. на Административен съд Стара Загора, по адм. дело № 763/2018 година. С първоинстанционното съдебно решение съдът е отменил Наредбата. За да постанови този резултат е приел, че същата е издадена в изпълнение на правомощията по чл. 21 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), които има общинският съвет и предвид изричното му овластяване по чл. 76, ал. 2 АПК. Констатирал е, че актът е приет съобразно законовата делегация по чл. 45а от Закона за общинската собственост (ЗОС), от материално и териториално компетентен административен орган, в рамките на неговите правомощия, при спазване на изискванията за кворум и мнозинство. Доводите за постановената отмяна на нормативния акт се изразяват в установеното по делото, а именно, че органът нарушил чл. 26, ал. 2 ЗНА, защото проектът на Наредбата не бил публикуван на интернет страницата на съответната институция и не била предоставена възможност на заинтересованите лица да изразят становища, както и да направят предложения. Предвид императивния характер на разпоредбата на чл. 26, ал. 2 ЗНА и неизпълнението й от страна на Общински съвет – Гълъбово, съдът извежда решаващ правен извод за допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, което е правно основание за нейната отмяна в цялост. Съдът е счел за ирелевантно с оглед изхода на делото, обстоятелството, че при приемането на последващи изменения в Наредбата с Решение № 306/30.05.2017 г. на ОбС – Гълъбово, по отношение на тези изменения са били спазени изискванията на чл. 26, ал. 2 ЗНА. Решението е валидно, допустимо и правилно. След изпълнение на задълженията по чл. 171, ал. 4 АПК първоинстанционният съд, обосновано е приел, че не са ангажирани доказателства за спазване на изискванията на чл. 26, ал. 2 ЗНА, регламентиращ публикуването на проекта за издаване или изменение на нормативен акт на интернет страницата на съответната институция, както и предоставяне на съответния срок за предложения и становища от страна на заинтересованите лица. Съобразно предвиденото в чл. 80 АПК за неуредените въпроси относно подзаконовите нормативни актове се прилагат разпоредбите на Закона за нормативните актове. Нормата е относима и към процесната хипотеза, доколкото се оспорва подзаконов нормативен акт, който е издаден от общинския съвет на основание чл. 21 ЗМСМА. По делото е установено, че Наредбата е приета с Решение № 618/20.09.2011 г. на Общински съвет – Гълъбово (ОбС). Видно от текста на чл. 26, ал. 1 (отм., нов - ДВ, бр. 46 от 2007 г., в сила от 01.01.2008 г.) ЗНА в относимата редакция, изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Според чл. 26, ал. 2 от същия закон и в същата законова редакция, преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, за съставителя на проекта съществува императивно изискване да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Наредбата е изменена и допълнена с Решение № 306/30.05.2017 г. на ОбС – Гълъбово, като е изменен чл. 3, ал. 4, отменен е чл. 3, ал. 5, съответно отменени са т. 3 и т. 4 на ал. 2 от чл. 4, изменен е чл. 32, ал. 2, като се добавя нова т. 4, изменен е чл. 32, ал. 2 и е приет нов § 7 в Преходните и заключителните разпоредби. Към 30.05.2017 г. редакцията на чл. 26 ЗНА също е била изменена и допълнена, като чл. 26, ал. 2 (нова - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) ЗНА е предвиждал, че в процеса по изработване на проект на нормативен акт се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица. Съгласно чл. 26, ал. 3 (предишна ал. 2, изм. и доп. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) ЗНА законодателят отново е предвидил, че преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, и предварителната оценка на въздействието по чл. 20. Когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт, публикуването се извършва на Портала за обществени консултации, а когато е орган на местното самоуправление - на интернет страницата на съответната община и/или общински съвет. С Решение № 88/27.03.2019 г. на Административен съд Стара Загора по адм. дело № 763/2017 г., влязло в сила на 18.04.2019 г., са отменени чл. 17, ал. 4, чл. 32, ал. 1, т. 3, чл. 32, ал. 5, чл. 39, ал. 1, т. 1 и чл. 42, ал. 3, изр. второ от Наредбата. Видно от приетото и обсъдено в хода на първоинстанционното дело доказателство – извадка от интернет страницата на Община Гълъбово (л. 55 от делото пред Административен съд Стара Загора), на 18.04.2017 г. е публикуван единствено проект на изменение на Наредбата, като са посочени и мотиви, които са отнесени към изготвен доклад за изработване на проект за изменение и допълнение на Наредбата на Община Гълъбово. Независимо от публикуването на проекта на акта за неговото изменение по отношение на посочените норми, съгласно Решение № 306/30.05.2017 г. на ОбС – Гълъбово, неспазването на императивните разпоредби на чл. 77 АПК и чл. 26 ЗНА в относимите редакции, е основание за отмяна в цялост на нормативния административен акт, поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Неоснователно е възражението на касационния жалбоподател, че пропускът да бъде изпълнено изискването на чл. 26, ал. 2 ЗНА не е основание по чл. 146, т. 3 АПК, водещо до отмяна на Наредбата. С подзаконовия нормативен акт, издаден на основание чл. 21 ЗМСМА, се регламентират широк кръг обществени отношения, които са от съществено значение за гражданите в общината. Като орган на местното самоуправление, общинският съвет е задължен да спазва предвидения ред на публичност и достъпност до работата му посочен в чл. 26 ЗНА, включително и предвид установеното в процедурата по издаване на акта съгласно чл. 77 АПК. Пропускът на касатора да изпълни процесуалните си задължения по чл. 26, ал. 2 ЗНА във връзка с чл. 80 АПК за предварително публикуване на интернет страницата на Община Гълъбово на проекта на процесната наредба, правилно е квалифициран от първоинстанционния съд като съществено процесуално нарушение. Критерият за определянето на нарушението на административнопроизводствените правила като съществено или не, е обусловено от преценката за възможността то да повлияе на съдържанието на заключителния административен акт. Публикуването/разгласяването на проекта на акта е начинът, чрез който принципът за откритост и съгласуваност, заложен в чл. 26, ал. 1 ЗНА, намира част от своето проявление спрямо засегнатите лица и за чието спазване следва да следи съответният административен орган, на който е възложено издаването на акта. Обстоятелството, че при приемането на последващи изменения в НУРУРОЖ са изпълнени изискванията на чл. 26, ал. 2 ЗНА, не санира първоначално допуснатото закононарушение, тъй като не се касае за повторно приемане на Наредбата, а за изменение и допълнение само на конкретни разпоредби от същата, както правилно е заключил първоинстанционният съд. По тези съображения касационната инстанция счита, че Административен съд Стара Загора е постановил своя съдебен акт в съответствие с изяснената по делото фактическа обстановка и след проведен съдебен контрол за спазване на чл. 26 и сл. ЗНА, както и на чл. 77 АПК. Решението на съда е правилно и предвид липсата на касационни основания, обуславящи неговата отмяна, следва да бъде оставено в сила. Мотивиран от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение