Решение № 15366 от 13.12.2017 г. на ВАС по адм. д. № 9595/2016 г.

Решение № 15366 от 13.12.2017 г. на ВАС по адм. д. № 9595/2016 г., III о., докладчик председателят Жанета Петрова Прокурор от Районната прокуратура - П. е подал касационен протест срещу решение № 1403/11.07.2016 г. по адм. дело № 782/2016 г. по описа на Административния съд-П., с което е отхвърлен подадения от него протест с искане за отмяната на разпоредбата на чл. 8а, ал. 1 от Наредба № 2 за организацията и безопасността на движението и дисциплината на водачите на пътни превозни средства и пешеходците на територията на община П., приета от Общинския съвет-П. в частта ".. издадено разрешение за прокопаване и влязъл в сила договор за възстановяване вследствие на разкопаването. Копия от разрешенията за прокопаване да бъдат изпращани в ПОИ в седемдневен срок от издаването им". Изложени са доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и е поискано да бъде отменено с постановяването на друго, с което да се постанови поисканата частична отмяна на разпоредбата на чл. 8, ал. 1 от Наредба № 2. Общинският съвет-П. е поискал решението да бъде оставено в сила с присъждане на направените разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура е дал заключение, че решението е неправилно и следва да се отмени. Върховният административен съд, като провери правилността на решението, намира, че протестът е основателен. Производството пред Административния съд-П. е образувано по протест на прокурор от Районната прокуратура - П. с искане за отмяната на разпоредбата на чл. 8а, ал. 1 от Наредба № 2 за организацията и безопасността на движението и дисциплината на водачите на пътни превозни средства и пешеходците на територията на О. П. в частта ".. издадено разрешение за прокопаване и влязъл в сила договор за възстановяване вследствие на разкопаването. Копия от разрешенията за прокопаване да бъдат изпращани в ПОИ в седемдневен срок от издаването им", приета от Общинския съвет-П. Според подателят на протеста, оспорената подзаконова разпоредба противоречи на разпоредбата на чл. 72, ал. 1, предл. 1 от Закона за устройство на територията. Административният съд е счел, че оспореният нормативен акт е приет от компетентен орган. Съдът се позовал на разпоредбата на чл. 21, ал., т. 13 от Закона за местното самоуправление и местната администрация, според която общинският съвет определя изисквания за дейността на физическите и юридическите лица на територията на общината, които произтичат от екологичните, историческите, социалните и другите особености на населените места, както и от състоянието на инженерната и социалната инфраструктура, както и на чл. 21, ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация, регламентиращ възможността на общинския съвет да издава наредби при изпълнение на правомощията си. Първоинстанционният съд приел, че оспорената разпоредба на чл. 8а от наредбата съответства на закона, в частност, на чл. 72, ал. 2, предл. 1 от Закона за устройство на територията. Според съда, "присъединяването (свързването) на новопостроените обекти с изградените мрежи и съоръжения на техническата инфраструктура посредством разкопаване на уличната инфраструктура" става въз основа на издадените строителни книжа, т. е. за тази дейност не е необходимо издаването на ново, самостоятелно разрешение за строеж". Съдът извел заключение, че нормативната уредба, свързана с "нарушаване, разкопаване, увреждане и други елементи на техническата инфраструктура, не само не е незаконосъобразна, а и крайно необходима предвид празнотата в законодателството в тази насока." С тези мотиви административният съд отхвърлил подадения протест. Касационната инстанция намира, че решението е постановено при съществени нарушения на съдопроизводствените правила и в нарушение на материалния закон. Съдът не е направил преценка на допустимостта на протеста на прокурора от Районна прокуратура-П. срещу разпоредбата на чл. 8а от Наредба № 2 за организацията и безопасността на движението и дисциплината на водачите на пътни превозни средства и пешеходците на територията на община П. В административната преписка по приемането на наредбата и нейните изменения се съдържа решение № 123 по протокол № 11 от заседанието на Общинския съвет-П., проведено на 14 април 2011 г., с което се отменя Наредба № 2 за организацията и безопасността на движението и дисциплината на водачите на пътни превозни средства и пешеходците на територията на община П. и се приема Наредба за организация на движението на територията на община П.. С последващо решение № 406 по протокол 20 от заседанието на Общинския съвет-П. от 8 септември 2011 г. се приема изменение на "...Наредба за организацията и безопасността на движението и дисциплината на водачите на пътни превозни средства и пешеходците на територията на община П.." Прави впечатление, че наименованието на наредбата съвпада с това на отменената наредба, но липсва номер на акта. При тези данни административният съд е следвало да установи причините за продължаване на действието на наредбата с последващи решения на общинския съвет, макар да е било прието решение за нейната отмяна. Съдът не е изискал и копие от подзаконовия акт с удостоверяване на текста от председателя на общинския съвет, както изисква чл. 34, т. 3 от Закона за нормативните актове. Не е представен консолидиран текст на наредбата, който да отразява действащата й редакция. Останало е неизяснено съществува ли предмет на правния спор като се има предвид, че на оспорване подлежи само действащият нормативен акт. Решението не съдържа обсъждане и на процедурата по издаване на нормативния акт. Съдът не е извършил проверка за спазване на реда за приемане на наредбата и не е изложил мотиви за провеждането на редовно заседание на общинския съвет и формирането на необходимото мнозинство. Административният съд е формирал незаконосъобразен извод, че наредбата е приета в кръга на компетентност на общинския съвет. Не може да се сподели съждението на съда, че нормата на чл. 23, ал. 1, т. 13 ЗМСМА е основание за издаване на Наредба № 2, чийто предмет на регулиране се определя като "правила за местните изисквания, ограничения и забрани, свързани с движението на пътни превозни средства (ППС) и пешеходците по улиците (пътищата), отворени за обществено ползване на територията на О. П.." Съдът е следвало да направи съпоставка между предмета на наредбата и този на Закона за движението по пътищата, който включва "правилата за движение по пътищата, отворени за обществено ползване, изискванията към пътните превозни средства за участие в движението по тези пътища, изискванията за правоспособност на водачите на пътните превозни средства, правата и задълженията на участниците в движението и на съответните служби и длъжностни лица.." За да се достигне до заключение, че Общинският съвет - П. има компетентност да издаде наредбата, трябва да се обоснове, че с нея се уреждат неуредени от Закона за движението по пътищата обществени отношения с местно значение (чл. 8 ЗНА), като се отбележи и наличието на наредба, издадена от министъра на регионалното развитие и благоустройството, с която се определят условията и редът за организиране на движението по пътищата, отворени за обществено ползване. Прецизният правен анализ би констатирал несъвместимостта на оспорения от прокурора текст на чл. 8а от Наредба № 2 с обявения предмет на регулиране на Наредба № 2. Отношенията, произтичащи от чл. 8а от наредбата, са отношения, свързани с извършването на строителство при планови и аварийни ремонти, поради което няма основание за регулирането им с подзаконов акт, който урежда организацията и безопасността на движението на територията на община П. Първичната правна уредба на този вид отношения не се съдържа в Закона за движението по пътищата, с който наредбата има връзка, а в Закона за устройство на територията. Доколкото обаче съдът е обвързан от въведения с протеста на прокурора предмет на делото, той може да се произнесе само за съответствието на предписанията по чл. 8а с тези на чл. 72 от Закона за устройство на територията. Тъй като касационната инстанция не може да реши спора по същество, без да са събрани доказателства, че Наредба № 2 за организацията и безопасността на движението и дисциплината на водачите на пътни превозни средства и пешеходците на територията на община П. не е била отменена и има правна сила, решението на административния съд следва да се отмени и делото да се върне на съда за ново разглеждане от друг състав. По изложените съображения и на основание чл. 222, ал. 2, т. 2 АПК Върховният административен съд