Решение № 2456 от 11.3.2025 г. на ВАС по адм. д. № 3359/2024 г.

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на ЕТ Д. Балчев Д. , ЕИК: 124046587, със седалище и адрес на управление: [населено място], община Крушари, област Добрич, [улица]срещу Методиката за намаляване и отказване на годишните агроекологични плащания по мярка 10 "Агроекология и климат" от Програмата за развитие на селските райони на Република България за периода 2014 - 2020 г., за кампания 2019 г., утвърдена със Заповед РД09-143 от 23.02.2017 г. на министъра на земеделието и храните, изменена със Заповед РД09-234 от 12.03.2018 г., Заповед РД09-355 от 09.04.2019 г. и Заповед РД09-1152 от 11.12.2019 г. на министъра на земеделието, храните и горите. Жалбоподателят - ЕТ Д. Балчев Д. , счита оспорената Методика по мярка 10 "Агроекология и климат" от Програмата за развитие на селските райони на Република България за периода 2014 - 2020 г. (Методиката) за нищожна. Обосновава правния си интерес от оспорване на Методиката с факта, че е земеделски производител, заявил финансово подпомагане по мярка 10 "Агроекология и климат" от Програмата за развитие на селските райони на Република България за периода 2014 - 2020 г., за кампания 2019 г. Твърди, че методиката съдържа административноправни норми правила, съгласно които се отказват или намаляват годишните агроекологични плащания и със същата са създадени правила за поведение, като нейната цел е да определи правилата, по които ще бъдат намалявани или отказвани годишните плащания за извършените агротехнически дейности на земеделските стопани, кандидатстващи за финансова помощ по реда на Наредба 7 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 10 "Агроекология и климат" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 2020 г. (Наредбата) при констатирано неспазване на ангажименти, задължителни базови изисквания и изискванията по управление, и спазване на минималните изисквания за торене и използване на продукти за растителна защита. Счита, че е налице липса на компетентност на издателя на акта, тъй като към момента на утвърждаване на Методиката не съществува законова делегация по отношение на министъра на земеделието и храните (министъра на земеделието, храните и горите). Сочи, че при издаване на Методиката не е спазено изискването на чл. 78, ал. 2 АПК и чл. 37, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и същата не е обнародвана. Намира, че без обнародване подзаконовият нормативен акт не може да влезе в сила и не може да стане част от действащото право. Моли съда да обяви оспорената Методика за нищожна. Претендира направените по делото разноски съгласно представен списък. Жалбоподателят се представлява от адв. С. Памукчиева, Адвокатска колегия Велико Търново. Ответникът по жалбата - министърът на земеделието и храните, счита жалбата за недопустима поради липса на правен интерес. Твърди, че не е достатъчно жалбоподателят да е подал заявление по процесната мярка, за да обоснове личен, пряк и непосредствен правен интерес от оспорване на процесната методика. Намира, че след като в уведомителното писмо, с което му е отказано плащане, не е посочена процесната методика, то за него липсва правен интерес от оспорването й. Твърди, че с оглед делегацията на чл. 16 от Наредбата, оспорената Методика е издадена от компетентен орган. Счита, че оспорваната методика не притежава характеристиките на нормативен акт, тъй като нейните норми се отнасят само до земеделските стопани податели на заявления за подпомагане по процесната мярка 10, от което следва, че адресатите са определени. Към датата на утвърждаване на методиката липсва законова делегация за министъра за издаване на нормативни административни актове. Намира, че съгласно чл. 2, ал. 1 ЗНА, нормативни административни актове могат да издават само органите, предвидени в Конституцията на Република България или от закон, като съгласно чл. 115 от Конституцията, министрите издават правилници, наредби, инструкции и заповеди. В тази връзка делегацията за издаване на заповедта, с която е утвърдена методиката, произтича от конституционно установените правомощия на министъра на земеделието и храните. Позовава се на чл. 10в от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП) и §32, ал. 5 от Закона за изменение и допълнение на ЗПЗП (обн. ДВ, бр. 102 от 2022 г.) и намира, че по този начин законодателят санира действието на процесната методика. Моли съда да остави без разглеждане жалбата като недопустима или алтернативно да я остави без уважение като неоснователна. Претендира разноски по делото. Прави възражение за прекомерност на претендираното адвокатско възнаграждение предвид фактическата и правна сложност на делото. Ответникът се представлява от юрисконсулт М. Атанасова. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за допустимост и основателност на жалбата. За да се произнесе по допустимостта и основателността на жалбата, съдът установи от фактическа страна, че: На 23.02.2017 г., със Заповед РД 09-143, министърът на земеделието и храните утвърждава Методика за намаляване и отказване на годишните агроекологични плащания по мярка 10 "Агроекология и климат" от Програмата за развитие на селските райони на Република България за периода 2014 - 2020 г., която се прилага за заявления, подадени през кампания 2016 г. Методиката е издадена на основание чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията и чл. 16 от Наредба 7 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 10 "Агроекология и климат" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 2020 г. На 12.03.2018 г. със Заповед РД09-234 на министъра на земеделието, храните и горите е изменена Заповед РД09-143 от 23.02.2017 г. в частта и по т. 1 и 2, като промяната обхваща приложението на Методиката и за заявленията, подадени през кампания 2017 г., както и наименованието на Министерството на земеделието, храните и горите. 09.04.2019 г. със Заповед РД09-355 на министъра на земеделието, храните и горите е изменена Заповед РД09-143 от 23.02.2017 г., изменена със Заповед РД09-234 от 12.03.2018 г., като промяната обхваща приложението на Методиката и за заявленията, подадени през кампания 2018 г. На 11.12.2019 г. със Заповед РД09-1152 на министъра на земеделието, храните и горите е изменена Заповед РД09-143 от 23.02.2017 г., изменена със Заповед РД09-234 от 12.03.2018 г. и Заповед РД09-355 от 09.04.2019 г. в частта и по т. 1 и 2, като промяната обхваща приложението на Методиката и за заявленията, подадени през кампания 2019 г. В проведеното открито съдебно заседание на 17.02.2025 г. е обявено от съда, в съответствие с чл. 155 ГПК във вр. с чл. 144 АПК, за служебно известен факт, че адм.д. 5318/24 г. на Върховния административен съд е спряно до приключване на настоящото производство, като предмет на първоинстанционното решение, което се обжалва пред Върховния административен съд по това дело е Уведомително писмо, изх. 02-080-2600/5614 от 15.11.2022 г. за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по мярка 10 "Агроекология и Климат" от Програмата за Развитие на селските райони 2014 - 2020 за кампания 2019 г., чието съдържание е прочетено на страните в проведеното съдебно заседание. При така установените по делото факти, за да прецени допустимостта на жалбата, съдът следва, първо, да определи характера на оспорения акт и второ, има ли жалбоподателят правен интерес от оспорването й. Съгласно легалната дефиниция на нормативен административен акт - чл. 75, ал. 1 АПК, съответно чл. 1а ЗНА, елементите, които характеризират един административен акт като нормативен, са: първо, съдържа административноправни норми, второ, тези норми се отнасят за неопределен или неограничен брой адресати, и трето, нормите имат многократно действие. Методиката съдържа административноправни норми - едностранно и властнически издателят създава правила за поведение във връзка с правилата, по които ще бъдат намалявани или отказвани плащания на земеделските стопани, кандидатстващи за финансова помощ по реда на Наредба 7 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 10 "Агроекология и климат" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 2020 г. Министърът на земеделието и храните, утвърждавайки Методиката, е действал като административен орган, притежаващ властнически правомощия, като въпросът дали е разполагал с такава компетентност е въпрос по съществото на спора. С правилата, съдържащи се в Методиката, непосредствено подлежат на засягане правата и законните интереси на неопределен брой лица - податели на заявления за подпомагане по мярка 10 "Агроекология и климат" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 - 2020 г., за кампания 2019 г. Видно от изложеното оспорената Методика отговаря на всички критерии за подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК и на чл. 1а ЗНА, тъй като съдържа общи правила за поведение, отнасящи се до неопределен и неограничен брой адресати, имащи многократно правно действие (в този смисъл Решение 4822 от 15.04.2021 г. на ВАС по адм. д. 9587/2020 г., VII о., оставено в сила с Решение 2340 от 14.03.2022 г. по адм.д. 6554/2021 г. на ВАС, петчленен състав, II колегия; Решение 4323 от 05.04.2021 г. по адм.д. 9034/2020 г. на ВАС, петчленен състав, II колегия и др.). С оглед изложеното неоснователни са доводите на ответника, че този акт не отговаря на изискванията на чл. 75, ал. 1 АПК. За да е допустимо оспорването, за жалбоподателя трябва да е налице право да оспори нормативния административен акт по смисъла на чл. 186, ал. 1 АПК. Видно от разпоредбата право на оспорване на нормативен административен акт имат лицата, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от акта. Това значи, че за жалбоподателя трябва да е налице личен, пряк правен интерес от оспорване на акта. От представеното по делото заявление за подпомагане 2019 г. от 08.05.2019 г., подадено от ЕТ Д. Балчев Д. се установява, че последният е заявил финансово подпомагане по мярка 10 "Агроекология и климат" за кампания 2019 г. (л. 80-83 от делото), което обосновава в достатъчна степен правния му интерес от оспорване. Цитираната от ответника съдебна практика е неотносима към предмета на настоящия правен спор, тъй като касае различна фактическа обстановка. По отношение на жалбоподателя е издадено Уведомително писмо, изх. 02-080-2600/5614 от 15.11.2022 г. на изпълнителния директор на Държавен фонд Земеделие, с което на едноличния търговец е отказано финансово подпомагане по мярка 10 Агроекология и климат за кампания 2019 г., което е предмет на оспорване по адм. д. 5318/2024 г. на ВАС, V отделение. Производството по това дело е спряно до приключване на настоящото производство. От съдържанието на оспорваното уведомително писмо се установява, че общата оторизирана сума за получаване (в случая 0 лева) е изчислена чрез Интегрираната система за администриране и контрол (ИСАК) след извършването на задължителни административни и/или проверки на място (съгласно чл. 37 ЗПЗП) на данните на подаденото заявление. В съответствие с чл. 16 от Наредба 7 от 24.02.2015 г. (в приложимата редакция преди изм. ДВ бр. 31 от 2022 г., в сила от 19.04.2022 г.), при тези проверки, годишните агроекологични плащания се отказват или намаляват съгласно методика, утвърдена от министъра на земеделието, храните и горите. Изложеното оборва твърденията на ответника за неприложимост на процесната методика в производството по оспорване на уведомителното писмо. С оглед нормативното съдържание на правото на оспорване по чл. 186, ал. 1 АПК за жалбоподателя е налице личен, пряк правен интерес от оспорване на Методиката (в този смисъл Решение 4987 от 10.05.2023 г. на ВАС по адм. д. 3926/2022 г., VIII о., оставено в сила с Решение 11126 от 15.11.2023 г. на ВАС по адм. д. 8279/2023 г., 5-членен с-в). Съдът при така установената фактическа обстановка, след като обсъди твърденията и доводите на страните и събраните по делото доказателства и извърши служебно проверка на оспорения акт на основание чл. 168, ал. 1 във връзка с чл. 196 АПК, счита жалбата за основателна. Първото условие за законосъобразност на един нормативен административен акт съгласно чл. 146, т. 1 АПК е да е издаден от компетентен орган. Съгласно чл. 2, ал. 1 ЗНА, съответно чл. 76, ал. 1 АПК, нормативни административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи. Разпоредбата на чл. 115 от Конституцията съдържа общо правило и противно на твърденията на ответника, не установява само на това основание правомощие на министъра за издаване на процесната методика. Безспорно е, че министърът на земеделието и храните (министърът на земеделието, храните и горите) по принцип е орган, комуто законодателят възлага издаването на нормативни административни актове. За издаването обаче на нормативен административен акт с предмет регламентация на правилата, по които ще бъдат намалявани или отказвани плащания мярка 10 "Агроекология и климат" на кандидати за финансова помощ по реда на Наредба 7 от 24.02.2015 г., законодателят не е делегирал компетентност на министъра. Видно от Методиката, същата е издадена на основание чл. 16 от Наредба 7 (в приложимата редакция). С посочената разпоредба е регламентирано, че когато при проверка на място или административните проверки се установи, че за съответните земеделски парцели или животни не са спазени базовите изисквания, съгласно приложение 6, минималните изисквания за торене и използване на продукти за растителна защита съгласно приложение 7 и изискванията по управление, годишните агроекологични плащания се отказват или намаляват съгласно методика, утвърдена от министъра на земеделието, храните и горите. Следователно оспорената Методика е издадена от орган, овластен от подзаконов нормативен акт, което е в противоречие на чл. 76, ал. 1 АПК и чл. 2, ал. 1 ЗНА. Липсата на законово определена компетентност за издаването на даден нормативен акт прави същия нищожен. Само законът може да оправомощи даден орган в държавата да издаде нормативен акт. Законодателят е този, който преценява необходимостта от правна регламентация с подзаконов нормативен акт, т.е. степента на правна абстракция на нормите, той определя коя материя трябва да бъде регламентирана на подзаконово ниво и кой е органът, който да стори това. Като е издал оспорения акт, без да има законова делегация за това, министърът на земеделието и храните (министърът на земеделието, храните и горите) е издал нищожен административен нормативен акт. На следващо място, за да породи валидно правно действие, Методиката следва да бъде надлежно обнародвана в "Държавен вестник", т.е. налице е изискване за форма на външно изразяване на нормативния акт, което е установено в Конституцията. Член 5, ал. 5 от Конституцията изрично установява, че нормативните актове се публикуват и влизат в сила три дни след обнародването им, освен когато в тях е определено друго. Аналогични са разпоредбите на чл. 37, ал. 1 ЗНА и чл. 78, ал. 2 АПК. Обнародването е единствено възможната форма за външно изразяване на нормативния административен акт. Само изразен в тази форма нормативен административен акт се ползва от презумпцията за законност и има обвързваща задължителна сила, скрепена с властта на държавата. Обнародването е конституционна гаранция за обезпечаването на интересите на лицата, но и на държавата, защото създава изискуемата от Конституцията публичност на волеизявлението на органа. Неспазването на тази конституционно установена форма за външно изразяване на нормативния административен акт засяга валидността на волеизявлението - то не може да придобие исканото от закона правно действие на нормативен административен акт. Едва със сега действащата редакция на чл. 10в, ал. 1 от ЗПЗП (в сила от 1.01.2023 г.) законодателят създава норма, съдържаща такава делегация, съгласно която "При установено неспазване на базовите изисквания, минималните изисквания за торене и използване на продукти за растителна защита и изискванията по управление, определени в наредбите за прилагане на мерките и подмерките по чл. 28 и 29 от Регламент (ЕС) 1305/2013, от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 - 2020 г., Държавен фонд "Земеделие" намалява или отказва плащания по методики, утвърдени със заповед на министъра на земеделието.". В съответствие с § 32, ал. 5 от Преходните и заключителните разпоредби на Закона за изменение и допълнение на ЗПЗП (обн., ДВ, бр. 102 от 2022 г., в сила от 1.01.2023 г.), утвърдените до датата на влизането в сила на този закон методики, издадени на основание наредбите за прилагане на мерките и подмерките по чл. 28 и 29 от Регламент (ЕС) 1305/2013 от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 - 2020 г., които са публикувани на интернет страницата на Министерството на земеделието и Държавен фонд "Земеделие", запазват своето действие. Посочената разпоредба обаче не означава, че е придадено обратно действие на закона по отношение компетентността на органа, издал акта (в този смисъл Решение 11126 от 15.11.2023 г. на ВАС по адм. д. 8279/2023 г., петчленен състав на I колегия). Горното прави оспорената Методика нищожен акт. Съдът следва да прогласи нищожността й. С оглед изхода от спора, направено от жалбоподателя искане и на основание чл. 143, ал. 1 АПК съдът следва да осъди Министерството на земеделието и храните - юридическото лице, в чиято структура се намира органът - ответник, да заплати на ЕТ Д. Балчев Д. направените по делото разноски. Същите, видно от доказателствата по делото, са в общ размер от 1080 лева, от които 50 лв. платена държавна такса, 30 лв. такса за обнародване на съобщение в Държавен вестник и 1000 лв. платено адвокатско възнаграждение по Договор за правна защита и съдействие 2808202401 от 28.08.2024 г. Възражението на ответника за прекомерност на платеното адвокатско възнаграждение е неоснователно, тъй като не са наведени конкретни твърдения за липса на правна и фактическа сложност, а съдът не дължи служебно произнасяне по този въпрос. Воден от горното и на основание чл. 193, ал. 1 АПК Върховният административен съд