Решение № 14266 от 28.12.2015 г. на ВАС по адм. д. № 6505/2015 г.

Решение № 14266 от 28.12.2015 г. на ВАС по адм. д. № 6505/2015 г., IV о., докладчик председателят Галина Матейска Производството пред тричленен състав на Върховния административен съд (ВАС) е по реда на чл. 208 - 228 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по постъпила касационна жалба от Изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие", гр. София, бул. "Цар Борис III" № 136, действащ чрез пълномощника си старши юрисконсулт К. И., срещу решение № 26 от 15.04.2015 г. постановено по адм. дело № 112/2014 г. по описа на АС (Административен съд) - Кърджали. Касационният жалбоподател счита решението за неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. На първо място развива подробни фактически основания и черпани от тях правни доводи относно твърдяното касационно отменително основание по смисъла на чл. 209, т. 3, предложения първо и трето АПК, а след това са развити и доводите по смисъла на чл. 209, т. 3, предложение второ АПК. Въз основа на изложените аргументи моли съдебното решение да бъде отменено изцяло и постановено ново по същество, с което да се остави в сила оспореното Уведомително писмо изх. № 02-090-6500/19046 от 13.08.2014 г. като правилно и законосъобразно. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение в минимален размер за двете инстанции. Допълнително е постъпило и писмено Становище. Ответната страна В. Р. К. от с. Г., общ. Черноочене, обл. Кърджали, не заявява становище. Участващият в производството по делото на основание чл. 217, ал. 2 от АПК представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение, че касационната жалба е неоснователна. Не са налице касационните основания. Правилно и законосъобразно с оглед представените доказателства съдът е приел, че мотивите за отказ за финансиране са неясни и недоказани. Настоящият тричленен състав на ВАС - Четвърто отделение намира, че касационната жалба на Държавен фонд "Земеделие" гр. София е подадена в законоустановения в чл. 211, ал. 1 АПК 14-дневен срок, от надлежно упълномощен процесуален представител на страна по чл. 210, ал. 1 от АПК, спрямо която постановеният съдебен акт е неблагоприятен, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, се явява неоснователна. С решение № 26 от 15.04.2015 г. по административно дело № 112/2014 г., в производство по реда на чл. 145 и сл. от АПК, във вр. със Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП), Административен съд - Кърджали, на основание чл. 172, ал. 2, предл. 2-ро от АПК и чл. 173, ал. 2 от АПК, отменя Уведомително писмо изх. № 02-090-6500/13.08.2014 г. на изпълнителния директор на ДФ "Земеделие", за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по схеми и мерки за директни плащания за кампания 2013 г.; изпраща преписката на изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" за ново произнасяне съобразно дадените указания в мотивите на решението в срок от 1 месец от влизането му в сила и с трети диспозитив като логическа и законна последица от този изход на спора съдът осъжда ответника Държавен фонд "Земеделие" гр. София да заплати на жалбоподателката В. Р. К. от с. Г., общ. Ч., ул. "Д." № 2, деловодни разноски в размер на 789 лева. Първоинстанционният съд, който според разпоредбата на чл. 164 от АПК разглежда делото в състав от един съдия е приел, че подадената пред него жалба е основателна. На първо място е констатирал, че оспореното уведомително писмо е издадено от компетентен административен орган, в кръга на неговите правомощия в съответствие с чл. 20а от ЗПЗП, чл. 11а от ЗПЗП и § 1, т. 13 от ДР на ЗПЗП, но е приел, че оспореният административен акт е издаден при неспазване на установената от закона форма - липса на мотиви, както и при съществени нарушения на административно-производствените правила и при неправилно приложение на материалноправните разпоредби. По-конкретно е посочил, че мотивите за отказ за финансиране са неясни и недоказани. Констатирал е, че правното основание по чл. 43, ал. 3, т. 5 от ЗПЗП (в колона 3 от таблицата) е отстранено от жалбоподателката. Не са индивидуализирани площите, които са недопустими на основание чл. 43, ал. 4, т. 4 от ЗПЗП записано в колона 4 след извършена проверка на място, която според вещото лице не е извършвана. Поради естеството на заявените за подпомагане площи, представляващи пасища, съдът е приел, че административният орган не е доказал наличието и на основанието по чл. 43, ал. 3, т. 6 от ЗПЗП. В тази връзка се е позовал на Наредба № 5 от 10.03.2010 г. за условията за допустимост за подпомагане на земеделските парцели по схеми за плащане на площ и за общите и регионални критерии за постоянни пасища (отм. в ДВ, бр. 15/24.02.2015 г.) и е посочил, че писмото е издадено при допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила и в противоречие с материално-правните разпоредби на чл. чл. 9, 15 и 16 от тази наредба. Съдът е приел и че писмото е издадено в несъответствие с чл. 34, т. 4 от Регламент № 1122/2009. Констатирал е, че действително оспореното УП е издадено след одобряване на "Площи в добро земеделско състояние", но това не освобождава административния орган по конкретното правоотношение да изясни всички факти от значение за издаване на административния акт - по чл. 16 от Наредба № 5/10.03.2010 г. (отм.). Според съда административният орган е следвало да извърши и други проверки, например теренни. По отношение на отказа за финансиране по мярка НР1 и НР2 съдът е посочил, че са относими изложените от него мотиви за СЕПП. Относно БЗС № 58829-203-3-1 с площ 0.33 ха в землището на с. Пчеларово, съдът се е позовал на неоспореното заключение на приетата съдебна експертиза, че отговаря на условията за подпомагане. Така постановеното съдебно решение е правилно като краен резултат. Не се отразява на законосъобразността му непълно посочения номер на оспорения административен акт - № 02-090-6500/13.08.2014 г., вместо № 02-090-6500/19046 от 13.08.2014 г., защото по реда на чл. 175 АПК без ограничение във времето може да се поправи допусната очевидна фактическа грешка. Пред Административен съд - Кърджали е обжалвано УВЕДОМИТЕЛНО ПИСМО ЗА ИЗВЪРШЕНА ОТОРИЗАЦИЯ И ИЗПЛАТЕНО ФИНАНСОВО ПОДПОМАГАНЕ ПО СХЕМИ И МЕРКИ ЗА ДИРЕКТНИ ПЛАЩАНИЯ за кампания 2013 г. с изх. № 02-090-6500/19046 от 13.08.2014 г., издадено от Изпълнителния директор на ДФ (Държавен фонд) "Земеделие", гр. София. С това писмо адресатът В. Р. К. от с. Г., общ. Ч., обл. К., ул. "Д." № 2, УРН: 255137 се уведомява за оторизирана и изплатена субсидия по отношение на подадено Заявление за подпомагане с УИН: 09/220613/24143 за кампания 2013, както следва: По Схемата за единно плащане на площ (СЕПП) - за декларираните в заявлението площи и след прилагане на процедурата по чл. 58 от Регламент (ЕО) № 1122/2009 г. на Комисията от 30 ноември 2009 г. е оторизирана сумата от 0 лева, констатирани са несъответствия с изискванията за подпомагането, като е отказано финансово подпомагане на основание чл. 43, ал. 4 от ЗПЗП за конкретно посочени площи с идентификатор по БЗС, като видно от Таблица № 1 от общо исканата сума в размер на 9731.39 лв. е извършено намаление в размер на 9731.39 лв. и на практика няма оторизирана и съответно изплатена сума видно от Таблица № 2 - извършени плащания (в лева). По мярката "Плащания на земеделски стопани за природни ограничения в планинските райони" (НР1) - за декларираните в заявлението площи и след прилагане на процедурата по чл. 16 от Регламент (ЕС) № 65/2011 г. на Комисията от 27 януари 2011 г. е оторизирана сумата от 0 лева, констатирани са несъответствия с изискванията за подпомагането, като е отказано финансово подпомагане на основание чл. 12 от Наредба № 11 от 3.04.2008 г. за условията и реда за прилагане на мярка 211 "Плащания на земеделски стопани за природни ограничения в планинските райони" и мярка 212 "Плащания на земеделски стопани за райони с ограничения, различни от планинските райони" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г., за конкретно посочени площи с идентификатор по БЗС, като видно от Таблица № 1 от общо исканата сума в размер на 2740.86 лв. е извършено намаление в размер на 2740.86 лв. и на практика няма оторизирана и съответно изплатена сума видно от Таблица № 2 - извършени плащания (в лева). По мярката "Плащания на земеделски стопани за райони с ограничения, различни от планинските райони" (НР2) - за декларираните в заявлението площи и след прилагане на процедурата по чл. 16 от Регламент (ЕС) № 65/2011 г. на Комисията от 27 януари 2011 г. е оторизирана сумата от 0 лева, констатирани са несъответствия с изискванията за подпомагането, като е отказано финансово подпомагане на основание чл. 12 от Наредба № 11 от 3.04.2008 г. за условията и реда за прилагане на мярка 211 "Плащания на земеделски стопани за природни ограничения в планинските райони" и мярка 212 "Плащания на земеделски стопани за райони с ограничения, различни от планинските райони" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г., за конкретно посочени площи с идентификатор по БЗС, като видно от Таблица № 1 от общо исканата сума в размер на 2777.82 лв. е извършено намаление в размер на 2777.82 лв. и на практика няма оторизирана и съответно изплатена сума видно от Таблица № 2 - извършени плащания (в лева). Изобщо вече няма никакъв спор по въпроса, че писмото, макар и да е наречено "уведомително", не само уведомява, но и засяга пряко и непосредствено правата и законните интереси на земеделския производител - кандидат за подпомагане, поради което носи белезите на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК и подлежи на съдебен контрол за законосъобразност по критериите на чл. 146 АПК. Няма вече и спор в съдебната практика, че уведомителните писма са мотивирани, като мотивите се съдържат както в съответните колони на таблиците в самия административния акт, така и в тези, които са посочени като приложения към него - неразделна част от акта. Словесната и табличната част на уведомителното писмо с обяснителните колони представляват едно цяло и затова се приема, че в административния акт се съдържат и правни, и фактически основания, поради което същият се явява мотивиран и не страда от порока по чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, както счита жалбоподателката. При внимателен прочит и съпоставяне става ясно за кои точно площи е отказано подпомагане и на какво правно основание, което дава напълно възможност на кандидатите - жалбоподатели да организират адекватна защита срещу акта. Необходимо е да се посочи за пълнота, че финансовото подпомагане в Република България започва от 2007 г., тоест 2007 г. е първата година за която земеделските стопани имат правото на директни плащания за земеделските площи, които ползват на територията на страната, като подаването на заявления продължава и за кампания 2013 г. Целта е да се подпомагат земеделските производители при провеждане на Общата селскостопанска политика на Европейския съюз (ОСПЕС), за която вече има нов програмен период "2014 - 2020 г.". Предвидени са нови мерки, нови условия и ред за подпомагане. За процесния период от Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) "2007 - 2013 г." като нормативна база е приложимо както националното законодателство - Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП) и множество наредби, така и различни Регламенти (ЕО или ЕС) относими за конкретния период. За изпълнение на функциите на Разплащателната агенция за прилагане на ОСПЕС се създава Интегрирана система за администриране и контрол (ИСАК), което е изискване по Глава 4 на Регламент (ЕО) № 1782/2003 на Съвета и дял III от Регламент (ЕО) № 796/2004 на Комисията от 21 април 2004 г. На основание чл. 30, ал. 6 от ЗПЗП е издадена и специална Наредба № 105 от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система за администриране и контрол. Според чл. 1 от тази Наредба (преди изменението в ДВ, бр. 16 от 27.02.2015 г.), системите са: 1. система за регистрация на кандидатите и на заявленията за подпомагане; 2. система за идентификация на земеделските парцели; 3. система за идентификация и регистрация на животните; 4. интегрирана система за контрол и 5. интегрирана информационна система. Всички посочени системи с изключение на т. 4 се изграждат и поддържат въз основа на регистри и графична информация като компютризирани база данни. Интегрираната система за контрол (т. 4) служи за извършване на проверки на подадените заявления за подпомагане, а електронната база данни за годните за подпомагане площи е част от СИЗП (Системата за идентификация на земеделските парцели) - последната е основна част от ИСАК (Интегрирана система за администриране и контрол). Правното основание е чл. 37 от ЗПЗП (преди изменението в ДВ, бр. 12 от 13.02.2015 г.) и чл. 24 от Наредбата (преди изм. в ДВ, бр. 16 от 27.02.2015 г.). Проверките са два вида: административни и проверки на място. Административните проверки на подадените заявления се извършват като се съпоставят включените в тях данни с данните от системата за регистрация на кандидатите и на заявленията за подпомагане, системата за идентификация на земеделските парцели и системата за идентификация и регистрация на животните и от своя страна включват: 1. проверки за допустимост на кандидата; 2. проверки за допустимост на земеделските площи; 3. кръстосани проверки между данните в заявлението и отделните регистри; 4. кръстосани проверки между данните в отделните заявления за наличие на едни и същи площи, декларирани от повече от един земеделски стопанин. Проверките на място се правят не на всички заявления, а на случаен принцип (метод на риск-анализ) само на 5% от подадените заявления за подпомагане, като се извършват чрез: инспекция на земеделското стопанство и методи за дистанционно наблюдение. Цялата тази описана процедура се развиваше при действащата към датата на издаване на процесното уведомително писмо нормативна регламентация преди изменението на ЗПЗП и Наредбата през 2015 г. През 2012 г. в СИЗП се създава специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане", който се обновява и актуализира за всяка кампания. Този специализиран "слой" представлява дешифрация (дистанционно разчитане) на актуална цифрова ортофотокарта, изготвена чрез самолетно или сателитно заснемане на територията на страната за съответната година. За кампания 2013 г. със заповед на Министъра на земеделието и храните № РД-09-840/2.12.2013 г., на основание чл. 16б, ал. 1 от Наредба № 105 от 2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол, е одобрен обновен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", а със заповед на Министъра на земеделието и храните № РД 09-114/27.02.2014 г., на основание чл. 16г, ал. 2 от същата Наредба № 105/2006 г., е одобрен окончателен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", като на ДФ "Земеделие" са предадени цифрови географски данни от СИЗП. На това място за яснота е необходимо да се направи разграничение между двата вида заповеди на министъра на земеделието и храните - едната е за одобряване на обновения специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" и се издава на основание чл. 16б от Наредба № 105/2006 г., а другата е за одобряване на окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" и се издава на основание чл. 16г от Наредба № 105/2006 г. Само за прецизност проследявайки законодателството следва да се посочи още, че след изменението на наредбата в ДВ, бр. 16 от 27.02.2015 г., окончателният специализиран слой вече е наречен "Площи, допустими за подпомагане", както всъщност е бил наречен в една предходна редакция на наредбата в ДВ, бр. 21 от 13.03.2012 г. За конкретния случай е приложима редакцията, в която специализираният слой е наречен "Площи в добро земеделско състояние". В конкретния случай жалбоподателката Вилдан Рамадан Кадир от с. Габрово, общ. Черноочене, обл. Кърджали е подала Заявление за подпомагане 2013 - Форма за физически лица, в което е кандидатствала за финансиране по СЕПП, НР1 и НР2. Безспорно същата е подала и възражение срещу заповед № РД-09-840/2.12.2013 г. на Министъра на земеделието и храните, с която е бил одобрен обновения специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г. и е получила писмо - отговор, в което е информирана за резултата от проверката на конкретни парцели и е уведомена, че при несъгласие, може да обжалва издадената заповед № РД 09-114/27.02.2014 г. на Министъра на земеделието и храните, с която е одобрен окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние". Въпреки това указание, жалбоподателката не е подала жалба срещу заповедта за одобряване на окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние". При това положение Държавен фонд "Земеделие", на когото са предадени цифрови географски данни от СИЗП е длъжен да се съобрази с тези данни при издаване на уведомителното писмо. Основанието за отказ или за намаляване размера на плащането поради това, че кандидатът е заявил площи, които попадат извън специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние" е ново основание, въведено с изменение на ЗПЗП в ДВ, бр. 40 от 13.05.2014 г. - чл. 43, ал. 3, т. 6, което е напълно приложимо към датата на издаване на обжалваното Уведомително писмо - 13.08.2014 г. Освен това следва да се отбележи, че във връзка с възникнали спорове е прието от Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд Тълкувателно решение № 8 от 11.12.2015 г. по тълкувателно дело № 1/2015 г. според което е допустим съдебен контрол на заповедта на министъра на земеделието и храните, издадена на основание чл. 16г, ал. 4 (предишна ал. 2) от Наредба № 105 от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система за администриране и контрол, с която се одобрява окончателният специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние". При влязла в сила заповед извършването на други проверки, които е указал първоинстанционният съд е недопустимо. Освен това теренните проверки са обявени за незаконни с решение № 1155 от 2.02.2015 г. на тричленен състав на Върховния административен съд, постановено по адм. дело № 10538/2014 г., оставено в сила с решение № 7501 от 22.06.2015 г. на петчленен състав на Върховния административен съд, постановено по адм. дело № 4327/2015 г. Правилни обаче са констатациите на първоинстанционният съд относно несъответствието между таблиците и словесната част на уведомителното писмо. Безспорно е, че на жалбоподателката са извършвани само административни проверки, а не проверки на място. Таблицата в колона 4 е празна. Независимо от това в писмото фигурира текст, че се отказва изплащането на финансова помощ за разликата между декларираната площ и установената при проверката на място. Налице е и друго несъответствие: в колона 3 са посочени площи на парцели след разрешаване на двойно заявените площи, които по площ са същите като декларираните, тоест излиза, че въпросът за застъпването е разрешен, но в словесната часта е отразено, че се отказва подпомагане за площта на двойно заявените площи. Останалите изложени от съда съображения също се споделят от настоящия състав. Ако дадените указания не са ясни на административния орган, може да поиска тълкуване на съдебното решение по реда на чл. 251 от ГПК, който се прилага по силата на препращащата норма на чл. 144 от АПК. С оглед изложеното, възраженията в касационната жалба се преценяват като неоснователни. С посочените коригиращи мотиви обжалваното пред ВАС съдебно решение следва да бъде оставено в сила изцяло, включително и в частта му за присъдените разноски предвид този изход на спора. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд - Четвърто отделение,