Решение № 5550 от 10.05.2021 г. на ВАС по адм. д. № 1033/2021 г.

Решение № 5550 от 10.05.2021 г. на ВАС по адм. д. № 1033/2021 г., V о., докладчик съдията Юлия Ковачева Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие" срещу решение № 251 от 27.11.2020 г. по адм. дело № 260/2020 г. на Административен съд - С.. С обжалваното решение Административен съд- С. е отменил заповед № 1603 от 06.07.2020 г. на изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие" (ДФЗ), с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 и чл. 108 от Закона за държавния служител (ЗДСл) - поради съкращаване в щата, е прекратено служебното правоотношение с М. М. на длъжността "главен експерт" в отдел "Договориране по частни мерки", дирекция "Договориране по ПМРСР" в ДФ "Земеделие", считано от 06.07.2020 година. Касационният жалбоподател поддържа, че обжалваното решение е неправилно, поради постановяването му при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, неправилно приложение на материалния закон и необоснованост - касационни основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Излага доводи, че органът по назначаването е прекратил служебното правоотношение със служителката при спазване на нормативните разпоредби. Твърди, че М. М. е подала нарочна молба, в която е изразила желанието си да бъде възстановена на длъжността, заемана от нея преди преназначаването й по чл. 82 а от ЗДСл, а именно "главен експерт" в сектор "Инвестиции в земеделското стопанство" в отдел "Договориране по частни мерки" към дирекция "Договориране по ПМРСР", чиято длъжност е реално съкратена на 06.07.2020 г. поради преобразуването й в 1 щатна бройка "старши експерт" в отдел "Контрол върху обществените поръчки". При тези съображения, подробно развити в касационната жалба, иска да се отмени обжалвания съдебен акт и спора да се реши по същество, като се отхвърли първоначалната жалба. Касационният жалбоподател обжалва решението и в частта за разноските, като счита, че присъдените такива са прекомерни. Претендира присъждане на разноски и юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции, като прави евентуално възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение. Ответникът по касационната жалба – М. М., чрез пълномощника си, изразява становище в писмен отговор, че обжалваното решение е правилно и не са налице сочените касационни основания за отмяната му. Претендира разноски по делото за касационната инстанция. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на пето отделение намира, че касационната жалба е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. Разгледана по същество е неоснователна, по следните съображения: Административният съд е събрал всички релевантни за спора доказателства и след подробния им анализ е достигнал до правилен краен извод за незаконосъобразност на оспорената заповед. По делото е установено от фактическа страна следното: М. М. е държавен служител в ДФ "Земеделие", като със заповед № 538 от 18.05.2015 г., на основание чл. 82, ал. 1 ЗДСл, на изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" е преназначена на длъжността "главен експерт" в дирекция "Договориране по ПМРСР", отдел "Договориране по частни мерки", за неопределено време. Със заповед № 1504/20.05.2019 г. на изпълнителния директор на ДФ "Земеделие", на основание чл. 82 а ЗДСл, е преназначена на длъжност "началник сектор "Инвестиции в земеделските стопанства", отдел "Договориране по частни мерки", дирекция "Договориране по ПМРСР", за период от 20.05.2019 г. до 31.12.2019 г. включително. Със заповед № 1607/19.07.2019 г. на изпълнителния директор на ДФ "Земеделие", на основание чл. 97, ал. 1 от ЗДСл, на М. М. е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и е прекратено служебното й правоотношение за заеманата длъжност. С решение № 240 от 08.11.2019 г., постановено по адм. дело № 321/2019 г. на Административен съд- С., оставено в сила с решение № 7598 от 17.06.2020 г. по адм. дело № 1364/2020 г. на Върховния административен съд, пето отделение, заповедта за дисциплинарно уволнение на служителката е отменена. На 29.06.2020 г. М. М. е подала заявление с вх. № 02-6500/4789#9, с което е поискала, на основание чл. 122, ал. 1 ЗДСл, да заеме длъжността, която е изпълнявала до уволнението с отменената заповед. Със заповед № 1600 от 03.07.2020 г., на основание чл. 122, ал. 1 ЗДСл, жалбоподателката (сега ответник по касация) е възстановена на длъжността "началник сектор "Инвестиции в земеделските стопанства", отдел "Договориране по частни мерки", дирекция "Договориране по ПМРСР", считано от същата дата – 03.07.2020 година. На същата дата със заповед № 1601/03.07.2020 г. М. е преназначена от длъжност "началник сектор "Инвестиции в земеделските стопанства" на длъжността главен експерт в отдел "Договориране по частни мерки" в дирекция "Договориране по ПМРСР". На 06.07.2020 г. едновременно с връчване на двете заповеди за назначаване и преназначаване е извършена структурна промяна в ДФЗ, като 1 щатна бройка "главен експерт" в отдел "Договориране по частни мерки" е трансформирана в 1 щатна бройка "старши експерт" в отдел "Контрол върху обществените поръчки". С оспорената заповед № 1603/06.07.2020 г., изпълнителният директор на Д. фонд "Земеделие" е прекратил служебното правоотношение на М. М. на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 във вр. с чл. 108 ЗДСл, считано от 06.07.2020 година. Съдът е обсъдил представените по делото писмени доказателства и изслушаната съдебно-икономическа експертиза, в която е направен подробен анализ и съпоставка на длъжностни нива, на функциите и задачите по длъжностните характеристики, на длъжността, която е заемала М. М. и на длъжността на началник отдел "Договориране по частни мерки". Посочил е, че длъжността "началник сектор "Инвестиции в земеделски стопанства", отдел "Договориране по частни мерки" към дирекция "Договориране по ПМРСР" е заличена като нормативно определена позиция с длъжностно разписание, утвърдено със заповед № 03-РД/899/01.04.2020 г., считано от 01.04.2020 година. При сравняване на длъжностните характеристики на длъжността началник сектор "Инвестиции в земеделски стопанства" и началник отдел "Договориране по частни мерки", съдът е установил, че съществуват сходства в някои от функциите. При тези фактически установявания, подробно описани в обжалваното решение, съдът е приел от правна страна, че обжалваната заповед е издадена от компетентния орган, в предписаната форма и съдържание, но при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, неправилно тълкуване и приложение на материалния закон и в противоречие с целта на закона. Извел е извод, че в конкретния случай не са налице материалноправните предпоставки на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, тъй като възстановяването на заеманата длъжност е формално, което само по себе си означава неизпълнение на влязло в сила съдебно решение. Счел е, че последното длъжностно разписание в ДФ "Земеделие", въз основа на което е извършено прекратяване на служебното правоотношение е от 01.04.2020 г. и няма характер на ново спрямо датата на възстановяване на служителката на работа със заповед № 1600/03.07.2020 година. Подчертал е, че материалноправното основание следва да съществува към момента на издаване на административния акт, като в настоящия случай тези изисквания не са изпълнение, а освен това според приложените длъжностни характеристики на сравняваните длъжности е видно, че имат сходни функции, т. е. длъжността на служителката не е престанала да съществува. На следващо място съдът е приел, че оспорената заповед е издадена в противоречие с целта на закона, т. к. правомощията на органа по назначаване са упражнени превратно с оглед заобикаляне на законовите последици от отмяната на заповедта за дисциплинарно уволнение и в нарушение на правото на незаконно уволнения служител да бъде възстановен на предишната заемана от него длъжност. Така мотивиран е постановил обжалвания резултат. Решението е правилно, при следните допълващи и коригиращи мотиви: Съдът правилно е посочил, че за да е налице съкращаване на длъжността по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, предпоставките следва да съществуват към момента на издаване на административния акт – длъжността е премахната като нормативно установена позиция от длъжностното разписание и е престанала да съществува като съвкупност от функционални задължения, задачи и дейности. В контекста на правилното приложение на правилото по чл. 122, ал. 1 ЗДСл, правилно съдът е посочил, че за съкращаване на длъжност в настоящия казус следва да се говори, ако след възстановяване на служителката на длъжността, която е заемала преди незаконното уволнение, са настъпили промени в длъжностното разписание, в резултат на които длъжността е престанала да съществува като нормативно определена позиция или като система от функции, задължения и отговорности, респективно е намален броят на лицата, които изпълняват тези функции. Съдът обаче неточно е интерпретирал доказателствения материал по делото в тази насока и възраженията в касационната жалба относно осъществяването на фактическия състав на разпоредбата на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл са основателни. Както вече се посочи, служителката е заемала по служебно правоотношение длъжността "главен експерт в сектор "Инвестиции в земеделското стопанство" в отдел "Договориране по частни мерки". Преназначена е на длъжността началник на същия сектор при условията на чл. 82 а, ал. 1 ЗДСл, за определен период от време. Към момента на влизане в сила на съдебното решение, с което заповедта за дисциплинарното й уволнение е отменена – 17.06.2020 г., срокът, за който е била преназначена по реда на чл. 82 а, ал. 1 ЗДСл – до 31.12.2019 г. вкл., е изтекъл. Съгласно чл. 82 а, ал. 1 ЗДСл, с писмено съгласие на държавния служител той може да бъде преназначен за срок не по-дълъг от 4 години на друга длъжност в същата администрация, ако отговаря на минималните и специфичните изисквания за нейното заемане. В чл. 82 а, ал. 2 ЗДСл е предвидено, че след изтичане на срока по ал. 1 държавният служител заема предишната си длъжност. В случаите, когато тази длъжност е съкратена, му се предлага друга равностойна длъжност по служебно правоотношение в същата администрация. При положение, че до отмяната на дисциплинарното й уволнение срокът, за който служителката е била преназначена на длъжността "началник сектор "Инвестиции в земеделското стопанство", вече е изтекъл, за нея не възниква правото да иска да бъде възстановена на тази длъжност, както и корелативно задължение за органа по назначаване да издаде такава заповед. Съдебното решение не новира срока по чл. 82 а, ал. 1 ЗДСл. На следващо място, в резултат на извършените структурни промени в отдел "Договориране по частни мерки", съгласно длъжностното разписание от 01.04.2020 г. длъжността "началник сектор "Инвестиции в земеделските стопанства" не съществува. Следователно, със заповед № 1600 от 03.07.2020 г. органът по назначаването е назначил служителката на длъжност, която не е съществувала и вече не би имала правно основание да я заеме. Със заповед № 1601 от 03.07.2020 г. на органа по назначаване, издадена на основание чл. 82, ал. 1 и 2 ЗДСл, М. М. е преназначена на длъжността "главен експерт" в отдел " Договориране по частни мерки", дирекция "Договориране по ПМРСР", считано от същата дата. В административната преписка е приложена молба от служителката за преназначаване на тази длъжност, която не е подписана от нея. Разпоредбата на чл. 82, ал. 1 ЗДСл предвижда, че държавен служител може да бъде преназначен на друга длъжност в същата администрация, ако отговаря на условията за назначаване и е изразил предварително писмено съгласие за заемането й. При безспорната липса на съгласие на служителката в настоящия случай, очевидно не е спазено изискването, визирано в чл. 82, ал. 1 ЗДСл за преназначаването й по този ред. Това обстоятелство обаче не е релевантно за спора, т. к. това е длъжността, която служителката е заемала по силата на заповед № 538 от 18.05.2015 г. и която е следвало да заеме след изтичане на срока, определен в заповед № 1504/20.05.2019 г. на изпълнителния директор на ДФ "Земеделие", с която е преназначена на длъжността "началник сектор "Инвестиции в земеделското стопанство" по реда на чл. 82 а, ал. 1 ЗДСл. В обобщение, преназначаването на служителката на длъжността "главен експерт" в отдел " Договориране по частни мерки", дирекция "Договориране по ПМРСР" е в съответствие с изискването на чл. 122 ЗДСл - при отменяне на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение от органа по назначаването или от съда държавният служител да се възстанови на предишната длъжност, ако се яви в съответната администрация в двуседмичен срок от влизането в сила на административния акт или на съдебното решение. Съдът правилно е приел, че органът по назначаване формално е спазил изискването по чл. 122, ал. 1 ЗДСл да възстанови служителката на заеманата длъжност преди незаконното й уволнение, т. к. едновременно с връчването на заповедта за преназначаване на длъжността "главен експерт" в отдел "Договориране по частни мерки" й е връчил заповед за прекратяване на служебното й правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. Към момента на издаване на заповедта за преназначаване от 03.07.2020 г., директорът на дирекция "Договориране по ПМРСР" с докладна записка вх. № 03-0416/3033 от 03.07.2020 г., адресирана до изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" е предложил промяна в дирекцията, във връзка с необходимостта от обезпечаване на работата, като една щатна бройка за длъжност "старши експерт" в отдел "Прилагане на стратегии за водено от общностите местно развитие" да бъде прехвърлена в отдел "Договориране по частни мерки" и да бъде трансформирана в длъжност "главен експерт". Със заповед № 03-РД/1806 от 03.07.2020 г. на изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" е наредено да се направи изменение в длъжностното разписание, считано от същата дата. Видно от приложените длъжностно разписание и поименно разписание, в сила от 03.07.2020 г., е, че в отдел "Договориране по частни мерки" е увеличен броят на длъжността "главен експерт" от 24 бр. на 25 бр. и в поименното разписание за тази длъжност фигурира служителката М. М.. С докладна записка вх. № 03-0416/3050 от 06.07.2020 г. директорът на дирекция "Договориране по ПМРСР" е предложил на изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" промяна в дирекцията, във връзка с необходимостта от обезпечаване на работата, като една щатна бройка за длъжността "главен експерт" в отдел "Договориране по частни мерки" да бъде прехвърлена в отдел "Контрол върху обществените поръчки" и да бъде трансформирана в длъжност "старши експерт". Със заповед № 03-РД/1824 от 06.07.2020 г. на изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" е наредено да се направи изменение в длъжностното разписание, считано от същата дата. Видно от приложените длъжностно разписание и поименно разписание, в сила от 06.07.2020 г., е, че в отдел "Договориране по частни мерки" е намален броят на длъжността "главен експерт" от 25 бр. на 24 бр. и в поименното разписание за тази длъжност не фигурира служителката М. М.. Съгласно константната съдебна практика, служебното правоотношение се прекратява на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл - поради съкращаване на длъжността, когато длъжността, заемана от служителя е премахната като нормативно определена позиция в длъжностното разписание и е престанала да съществува като система от функции, задължения и изисквания или е намален броят на служителите, които изпълняват тази длъжност. Във всяка от двете хипотези е налице реално съкращаване на длъжността по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Тези условия следва да са изпълнени към момента на издаване на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение. В случая, видно от изложените по-горе фактически обстоятелства е, че към момента на издаване на оспорената заповед е налице намаляване на броя на длъжността "главен експерт" в отдел "Договориране на частни мерки", заемана от служителката. Поради това не може да се сподели изводът на съда, че не е осъществен фактическият състав на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл и заповедта е материално незаконосъобразна. Правилен е изводът на съда, че оспорената заповед е издадена в противоречие с целта на закона и в нарушение на принципа по чл. 6, ал. 1 АПК, който задължава административният орган да упражнява правомощията си добросъвестно и в съответствие с преследваната от закона цел, което е самостоятелно основание за отмяната й по чл. 146, т. 5 АПК. Действително, реорганизацията и вътрешното преструктуриране в отдели и дирекции е в рамките на оперативната самостоятелност на органа по назначаването и съответно не подлежи на контрол за законосъобразност. Упражняването на правомощията обаче следва да е добросъвестно и разумно, подчинено на легитимни цели, каквито са постигане на ефективно и ефикасно функциониране на администрацията посредством оптимизиране на дейността й. В случая обаче данните по делото сочат, че предприетата реорганизация в дирекция "Договориране по ПМРСР" е във връзка със заявлението на служителката М. М. да бъде възстановена на заеманата преди незаконното й уволнение длъжност. Хронологичното проследяване на фактите показва, че в рамките на два работни дни – 03.07.2020 г. и 06.07.2020 г. (петък и понеделник) органът по назначаването е изменил два пъти длъжностното разписание, издал е заповеди за назначаване, преназначаване и за прекратяване на служебното й правоотношение, които са й връчени в един ден. Очевидно органът по назначаването формално е предприел действия по изпълнение на влязлото в сила съдебно решение, но по същината си същите са били насочени към прекратяване на служебното правоотношение със служителката на визираното в акта правно основание. Следва да се подкрепи изводът на първоинстанционният съд, че правомощията на органа по назначаването са упражнени превратно с оглед заобикаляне законовите последици от отмяната на незаконосъобразен административен акт и в нарушение на правото на незаконно уволнения служител да бъде възстановен на предишната заемана от него длъжност. Ето защо съдът правилно е приел, че оспорената заповед е издадена в несъответствие с целта на закона, което обуславя отмяната й като незаконосъобразна. Неоснователни са възраженията на касационния жалбоподател за неправилно присъдени разноски на ответната страна в първоинстанционното производство общо в размер на 700 лв., относно размера на адвокатското възнаграждение. Съдът правилно е присъдил претендираните разноски от жалбоподателката съгласно приложените списък и договор за правна помощ, в заявения размер от 600 лв., който е близък до минималния. Поради това доводите на касатора, че същите е следвало да бъдат намалени не се споделят от касационната инстанция. Предвид изложеното, обжалваното решение е правилно, не са налице касационни основания за отмяната му, поради което следва да се остави в сила. С оглед изхода на спора и своевременно направеното искане от ответната страна в касационното производство, ДФ "Земеделие" следва да заплати на М. М. сумата 600 лв. разноски за касационната инстанция, за адвокатско възнаграждение, съгласно представените списък по чл. 80 ГПК и договор за правна защита и съдействие. Водим от горното, Върховният административен съд, пето отделение,