Решение № 3091 от 5.03.2019 г. на ВАС по адм. д. № 1087/2018 г.

Решение № 3091 от 5.03.2019 г. на ВАС по адм. д. № 1087/2018 г., V о., докладчик съдията Галина Карагьозова Производството е по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба, подадена от М. Димитров, чрез пълномощника му адв. В. Стойчев, против заповед № 8121 К-8524 от 01.12.2017 г., издадена от министъра на вътрешните работи, с която му е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и е прекратено служебното му правоотношение. В жалбата са развити доводи за неправилност на заповедта, поради неспазване на изискванията за форма, тъй като в нея не са посочени доказателствата, въз основа на които е прието за извършено процесното нарушение, както и при какви обстоятелства е извършено, съществени нарушения на административнопроизводствените правила - неизясняване на всички факти и обстоятелства и материална незаконосъобразност - липса на извършване на вмененото нарушение и неправилно приложение на Наредбата за медицинската експертиза (отм.);. Иска се отмяна на оспорената заповед на основанията по чл. 146, т. 2, 3, 4 и 5 от АПК. Претендира се присъждане на направените разноски за производството. Ответникът - министърът на вътрешните работи, чрез процесуалния си представител юрисконсулт Райкова, оспорва жалбата като неоснователна и моли да бъде отхвърлена. Подробни съображения са развити в представената писмена защита. Не претендира присъждане на разноски. Върховният административен съд, състав на пето отделение, след като прецени данните по делото и становищата на страните, приема за установено следното: Жалбата е подадена от надлежна страна, против подлежащ на оспорване административен акт, който е неблагоприятен за нея, както и в рамките на преклузивния срок по чл. 149, ал. 1 от АПК, във вр. с чл. 211 от Закона за министерството на вътрешните работи (ЗМВР), поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна. От събраните по делото доказателства се установява следното от фактическа страна: Дисциплинарното производство е образувано със заповед по чл. 207, ал. 1, т. 1 от ЗМВР - № 8121 з-6248 от 27.07.2017 г. на министъра на вътрешните работи (стр. 239 от делото), въз основа на предложение по образец рег. № 316 р-22217 от 14.07.2017 г. на директора на ОДМВР - Плевен (стр. 328 от делото), в което се съдържат данни за извършено тежко нарушение на служебната дисциплина от държавния служител старши инспектор М. Димитров - неявяване на работа без уважителни причини за периода от 13.04.2017 г. до 30.05.2017 г., съставляващо нарушение по смисъла на чл. 203, ал. 1, т. 5 от Закона за министерството на вътрешните работи (ЗМВР). Определен е дисциплинарноразследващ орган (ДРО). Жалбоподателят е запознат със заповедта за образуване на дисциплинарното производство и разпоредените с нея последици на 22.08.2017 г., което е удостоверено с подписа му и след връчване на покана рег. № 316 р-24365 от 04.08.2017 г., чието връчване на 10.08.2017 г. също е удостоверено с подписа на държавния служител. С поканата са разяснени правата му за участие в дисциплинарното производство и правото за даване на писмени обяснения, в това число и по посочените в поканата въпроси (стр. 243 от делото). Жалбоподателят е депозирал обяснение. Назначеният със заповедта за образуване на дисциплинарно производство дисциплинарно-разследващ орган (ДРО) е извършил проверка, като след събиране на доказателства, проверката е приключила с изготвянето на обобщена справка № 316 р-30147 от 28.09.2017 г. (стр. 222 от делото), в която са описани извършените от ДРО действия и е направен извод, че от събраните доказателства, които подробно са описани и обсъдени се е установило, че в периода от 12.10.2016 г. до 12.04.2017 г. жалбоподателят е бил в отпуск поради временна неработоспособност, установено с представените и цитирани в справката болнични листове. На 10.04.2017 г. на жалбоподателя е издаден Медицински протокол от лекарска консултативна комисия (ЛКК) за преценка на временната му неработоспособност от ТЕЛК, получен от него на 11.04.2017 г. Протоколът е представен от служителя ведно със заявление - декларация за временна неработоспособност в Регионалната картотека по медицинска експертиза - РЗИ-Плевен. Медицинското досие на служителя е изпратено на 21.04.2017 г. на компетентната за произнасяне ТЕЛК, а именно - ЦЕЛК - МВР при Медицинския институт на МВР, където е получена на 28.04.2017 г. Служителят е освидетелстван на 30.05.2017 г. като с ЕР № 0277 от 30.05.2017 г. е прието, че същият е работоспособен и не е оправдана времената му неработоспособност, считано от 15.04.2017 г. поради липса на обосноваваща медицинска документация, удостоверяваща обективно наличие на исхемична болест на сърцето, с която диагноза е представен за освидетелстване. Държавният служител е оспорил ЕР на ЦЕЛК - МВР, пред НЕЛК, като след преглед на 30.06.2017 г. НЕЛК е постановила решение, с което е потвърдено решението на ЦЕЛК - МВР. по оценката на работоспособността. В решението си НЕЛК се е позовала на чл. 6, ал. 1 от Наредбата за медицинската експертиза (отм.); , в действащата към момента на произнасяне редакция, като е посочила, че при обсъждане на признаването на временната неработоспособност нормата не предвижда признаването й поради открито административно производство по медицинско освидетелстване. Решението на НЕЛК е оспорено пред Административен съд - Плевен, като към момента на изготвяне на обобщената справка производството не е приключило. ДРО е обсъдил също така, че част от представените от служителя болнични листове, касаят не негово заболяване, а са за полагане на грижи за болно дете до 18 годишна възраст, както и че част от тях са за заболявания, различни от това, за което е предприето освидетелстването. Изискано е становище от ЦЕЛК-МВР, която е представила такова с рег. № 19141 от 12.09.2017 г., в което е описана проведената процедура и дадено мнение по поставените от ДРО въпроси. В становището е посочено, че са проведени две процедури - първата по повод оспорване от работодателя на представен болничен лист, представен от инспектор Димитров и втората по повод преценка на временната неработоспособност след изтичане на 180 дни непрекъснат отпуск по болест - от 12.10.2016 г. до 12.04.2017 г. Описано е, че инспектор Димитров не се е явил на насрочената му дата за освидетелстване на 10.05.2017 г., като изпратените му писма са върнати като неполучени, а се е явил на 30.05.2017 г., след лично негово обаждане, при което е заявил, че е узнал за датата от ТЕЛК - Плевен. Изразено е мнение, че за периода след 12.04.2017 г. няма основание за признаване на временна неработоспособност, като е отречено на служителят да са давади указания, че ще бъде "оправдано" като временна неработоспособност времето от датата на изтичане на последния болничен лист до датата на произнасяне с решение. В справката ДРО е приел, с оглед доказателствата, в това число и цитираното становище, че липсва валиден документ, който да доказва уважителни причини за неявяването на работа през периода след изтичане на последния болничен лист до датата на временното му отстраняване от длъжност, поради което е предложено за допуснатото тежко нарушение на служебната дисциплина - неявяване на работа без уважителни причини за периода от 13.04.2017 г. до 30.05.2017 г., съставляващо нарушение на чл. 187, ал. 1 от ЗМВР и такова по смисъла на чл. 194, ал. 2, т. 1 от ЗМВР, осъществяващо състава на чл. 203, ал. 1, т. 5 от ЗМВР да бъде наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и да бъде прекратено служебното му правоотношение. Жалбоподателят се е запознал с обобщената справка на 29.09.2017 г. и материалите от дисциплинарната проверка, след връчване на покана, получаването на която е саморъчно удостоверено от него. С оглед дадената му възможност е депозирал писмено обяснение - възражение от 30.09.2017 г. (стр. 213 от делото). В становище на ДРО от 30.09.2017 г., рег. № 316 р-30479 (стр. 192 от делото) е предложено преписката да се докладва на компетентния да наложи наказанието орган - министърът на вътрешните работи, като е възприета фактическата обстановка и правната квалификация, изложена в обобщената справка на наличие на тежко нарушение за което на основание чл. 203, ал. 1, т. 5 от ЗМВР бъде наложено наказание "уволнение". С писмо рег. № 316 р-30616 от 03.11.2017 г. (стр. 189 от преписката) материалите от дисциплинарното производство, чрез директора на дирекция "Човешки ресурси", са постъпили при дисциплинарнонаказващия орган (ДНО) - министърът на вътрешните работи. След запознаване с всички материали, със заповед № 8121 к-8127 от 10.11.2017 г., ДНО е разпоредил да бъдат събрани допълнителни доказателства, указани в заповедта. Разпоредено е издаване на нова справка и становище от ДРО. Жалбоподателят е запознат със заповедта, видно от саморъчната му отметка от 16.11.2017 г., удостоверена с подпис. След събиране на указаните допълнителни доказателства, ДРО е изготвил нова обобщена справка с рег. № 316 р-36392 от 17.11.2017 г. (стр. 83 от преписката), с която жалбоподателят е запознат, за което е получил покана от 17.11.2017 г., в която му е указана и възможността за даване на допълнителни обяснения или възражения. От ДРО, след обсъждане на всички доказателства, както и възраженията на жалбоподателя е изготвено ново становище рег. № 316 р-36684 от 20.11.2017 г. (стр. 42), в което е предложено налагане на дисциплинарно наказание "уволнение" на основание чл. 203, ал. 1, т. 5 от ЗМВР за установеното нарушение - неявяване на работа без уважителна причина. След преценка на доказателствата, възраженията на дисциплинарно привлеченото лице и всички данни от преписката, ДНО е издал оспорената заповед, в която е приел, че М. Димитров е извършил дисциплинарно нарушение, изразяващо се в това, че в периода от 13.04.2017 г. до 30.05.2017 г. не се е явявал на работното си място без уважителни причини, без за отсъствието си да уведоми прекия си ръководител, както и замествалия го служител. ЦЕЛК-МВР е дала оценка на работоспособността - работоспособен, като не е оправдала временната неработоспособност, считано от 13.04.2017 и не я продължила. ДНО е отхвърлил възраженията на Димитров, че от ТЕЛК - Плевен са го уведомили на 12.04.2017 г., че ще му бъде издаден болничен лист от датата на подаване на документацията в РКМЕ до датата на насрочване на комисия за освидетелстване, тъй като с официален писмен отговор на ТЕЛК - Плевен е опровергано това твърдение. Възражението на Димитров, че д-р Белчу от ТЕЛК го е уведомила за посоченото също е опровергано, тъй като от обяснението на лекарката разговорът й с Димитров е бил значително по-късно - през м. май, а и неявяването на работа не може да бъде оправдано с частно сведение. Опровергано от доказателствата е и твърдението, че държавният служител е уведомил писмено директора на ОДМВР за предстоящото освидетелстване, тъй като соченото от него писмо, касае друга проведена процедура по оспорване на болничен лист. Отхвърлени са и останалите възражения на държавния служител, в това число и възражението за липса на вина, тъй като е очаквал продължаване на болничния си лист, поради което не се е явил на работа. ДНО е посочил, че нормативната уредба не дава основание да бъде оправдано отсъствието на служителя, същият е имал възможност да ползва друг вид отпуск, който при продължаване на болничния лист е можело да бъде прекъснат. По тези съображения дисциплинарнонаказващият орган е приел, че с действията си държавният служител виновно, при форма на вината непредпазливост е нарушил чл. 187, ал. 1 от ЗМВР, нарушение по смисъла на чл. 194, ал. 2, т. 1 - неизпълнение на разпоредбите на този закон, за което на основание чл. 203, ал. 1, т. 5 от ЗМВР следва да бъде наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и да бъде прекратено служебното правоотношение. В заповедта е извършена и подробна преценка на обстоятелствата по чл. 206, ал. 2 от ЗМВР. В рамките на съдебното производство от извършена служебна справка се установи, че оспорването на решението на НЕЛК е отхвърлено с решение № 251 от 20.04.2018 г., постановено па адм. дело № 746/2017 г. по описа на Административен съд - Плевен, оставено в сила с решение № 1205 от 30.01.2019 г., постановено по адм. дело № 7581/2018 г. по описа на Върховния административен съд, шесто отделение. С оглед така установеното от фактическа страна и след извършена на основание чл. 168, ал. 1 от АПК служебна проверка на акта на всички основания по чл. 146 от АПК, се налагат следните правни изводи: Заповедта е издадена от компетентен административен орган по чл. 204, т. 1 от ЗМВР, по което не се спори, както и при спазване на изискванията на чл. 195, ал. 2 от ЗМВР. Считано от датата на постъпване на първата обобщената справка и становище на ДРО и материалите от дисциплинарното производство, представени на ДНО с писмо рег. № 316 р-30616 от 03.11.2017 г., чрез директора на дирекция "Човешки ресурси" до датата на издаване на акта - 01.12.2017 г. не е изтекъл двумесечния срок за издаването му, съответно е спазен срокът по чл. 195, ал. 2 от ЗМВР. Съгласно чл. 196, ал. 1 от ЗМВР, дисциплинарното нарушение се смята за открито, когато органът, компетентен да наложи дисциплинарното наказание е установил извършеното нарушение и самоличността на извършителя. Съгласно чл. 196, ал. 2 от ЗМВР, дисциплинарното нарушение е установено, когато материалите от дисциплинарното производство постъпят при компетентния дисциплинарно наказващ орган. В случая, както се посочи, материалите са постъпили на 03.11.2017 г., от който момент се счита установено дисциплинарното нарушение и личността на нарушителя, съответно от този момент тече двумесечният срок за налагане на наказанието, който е спазен. Неоснователно е възражението в жалбата, че при издаване на заповедта са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. В съответствие с чл. 207, ал. 1 от ЗМВР, изискващ при наличие на данни за извършено дисциплинарно нарушение по чл. 203, ал. 2-15 от ЗМВР, да се издаде нарочна писмена заповед, в случая е издадена заповед за образуване на дисциплинарното производство от директора на ОДМВР - Плевен, която е съобщена на дисциплинарно привлеченото лице, с което е изпълнено и изискването на чл. 207, ал. 8, т. 1 от ЗМВР. В хода на дисциплинарното производство, жалбоподателят е уведомяван за действията на ДРО, получавал е покани за даване на обяснения, за връчване на обобщените справки, за връчване на заповедта, с която е разпоредено събиране на допълнителни доказателства. Служителят активно е участвал в дисциплинарното разследване, като е давал възражения и обяснения. Спазени са изискванията на чл. 207, ал. 8, т. 1-6 от ЗМВР. Спазено е и изискването на чл. 206, ал. 1 от ЗМВР, съгласно който, дисциплинарно наказващият орган е длъжен преди да наложи дисциплинарното наказание да изслуша държавния служител или да приеме писмените му обяснения. В случая ДНО е приел писмените обяснения на Димитров, които подробно е обсъдил в заповедта за налагане на дисциплинарното наказание и обосновано е отхвърлил, поради което не е налице нарушение. Заповедта отговаря на императивната разпоредба на чл. 210, ал. 1 от ЗМВР, като съдържа изискуемите реквизити - посочени са извършителят, мястото, времето и обстоятелствата, при които са извършени нарушенията; разпоредбите, които са нарушени, доказателствата, въз основа на които са установени; правното основание и наказанието, което се налага; пред кой орган и в какъв срок може да се обжалва заповедта, поради което е неоснователно възражението в този смисъл в жалбата. Неоснователно е възражението, че не са събрани доказателства за виновността на служителя. Непротиворечиво е установено, че същият е отсъствал от работа без наличие на уважителни причини, както и без да уведоми прекия си ръководител за отсъствието си. Същото е в продължителен период от време, като са опровергани доводите на Димитров, че е бил уведомен от лекар в ТЕЛК - Плевен за възможността да получи болничен лист за минало време - за периода от момента на изтичане на последния му болничен лист до датата на освидетелстване (обсъдено по-горе при установяване на фактите по спора). Субективното предоверяване на жалбоподателя, че ще му бъде издаден болничен лист за периода на административното производство за освидетелстване не може да служи за извинително обстоятелство за неявяването му на работа. Същият е бил длъжен да предвиди последиците от деянието си, като правните му очаквания не са обстоятелство, което да води до отпадане на отговорността. Още повече, че правните му очаквания не са се сбъднали, съответно правилно дисциплинарнонаказващия орган е приел, че е налице виновно поведение, с форма на вината - непредпазливост. Несъстоятелно е възражението, че не е установено извършването на дисциплинарното нарушение. Този довод се обосновава с твърдения, че не е извършена обективна преценка на установените данни, че жалбоподателят е уведомил директора на ОДМВР - Плевен с препоръчано писмо, в което е посочил, че е представил документите си на 02.05.2017 г. и е получил писмо от ТЕЛК за насрочване на дата за освидетелстване, както и че е уведомил устно прекия си ръководител. И двете твърдения са опровергани от писмените доказателства, както и от обясненията на главен инспектор К. Григоров - началник сектор ПИП в отдел КП при ОДМВР - Плевен и замествалия го старши инспектор Б. Бочев. Именно Григоров е докладвал за неявяването на жалбоподател на работа, с докладни записки от 21. 04 и 19.04.2017 г. като установява, че не е уведомяван по какъвто и да е начин от него. Що се касае до полученото писмо от ТЕЛК, същото се отнася до процедурата по оспорване на болничен лист. За получаването на писмото е проведен разговор с жалбоподателя от заместващия прекия ръководител старши инспектор Бочев, но едва на 05.05.2017 г. и то по телефона, като при този разговор Димитров е уведомен да се яви за получаване на служебни документи, но и при този разговор Бочев не е уведомен за причината за неявяване на работа на служителя. Димитров не се е явил на определената дата, като отново е търсен от Бочев по телефона, но не се е обадил. В дисциплинарното производство е установено, че Димитров при среща с други двама свои колеги е заявил, че не е на работа поради влошено здраве, като ги е помолил да уведомят началника, но впоследствие е заявил, че сам ще го уведоми, поради което същите не са докладвали за срещата. Освен това същата е проведена в началото на м. май 2017 г. Също така едва през м. май жалбоподателят е изпратил писмо до директора на ОДМВР - Плевен - вх. № 316000-16233 от 04.05.2017 г. Неподкрепени с доказателства са и възраженията на жалбоподателя, че същият е бил във влошено здраве. Същите не са подкрепени с нито едно доказателство. Следва изводът, че правилно от ДНО е прието, че липсват уважителни причини за отсъствието на Димитров от работа, в един продължителен период от време. Заповедта е издадена въз основа на факти, които са доказани в хода на административното производство, като са спазени и административнопроизводствените правила за провеждането му, поради което възражението в тази насока е неоснователно. Неоснователно е и възражението за нарушение на материалния закон, обосновано с довода, че са тълкувани и приложени неправилно нормите на Наредбата за медицинската експертиза, приета с ПМС 120 от 23.06.2017 г., с която е отменена Наредбата за медицинската експертиза, приета с ПМС № 87/2010 г., която е приложима към процесния период. В процесния период на отсъствие, както и към момента на произнасяне на ЦЕЛК - МВР с експертното решение, с което служителят е признат за работоспособен, е действала Наредбата за медицинската експертиза, приета с ПМС № 87 от 05.05.2010 г., ДВ, бр. 36 от 14.05.2010 г. (отм.); (НМЕ). Съгласно чл. 6, ал. 5 от НМЕ (отм.); когато временната неработоспособност е продължила повече от шест месеца без прекъсване, какъвто е настоящия случай, или 12 месеца с прекъсване в две предходни години и в годината на боледуването, отпускът се разрешава само след проведен контролен преглед на ТЕЛК на всеки два месеца, при условие, че са налице обективни признаци за възстановяване на работоспособността в следващите шест месеца. В приетата с ПМС № 120/2017 г. Наредба за медицинската експертиза, с която е отменена предходната НМЕ е разписана аналогична норма - чл. 6, ал. 4 от НМЕ. В случаите обаче, когато след изтичане на шестмесечния срок лицето е трудоспособно и било трудоспособно и преди прегледа в ТЕЛК (в случая ЦЕЛК-МВР), то няма основание за издаване на болничен лист. Съгласно легалната дефиниция на понятието "временна нетрудоспособност"на § 1, т. 34 от ДР на Закона за здравето, която е възпроизведена в нормите на чл. 6, ал. 1 от НМЕ (отм.), както и в чл. 6, ал. 1 от сега действаща НМЕ, същата е налице, в случаите, когато осигуреното лице не може да се яви на работа, поради: общо заболяване; злополука; професионална болест; лечение в чужбина; санаторно-курортно лечение; належащ медицински преглед или изследване; карантина; отстраняване от работа по предписание на здравните органи; гледане на болен или карантиниран член на семейството; належащо придружаване на болен член на семейството за медицински преглед, изследване в същото или друго населено място в страната или в чужбина; бременност и раждане; гледане на здраво дете, върнато от детско заведение, поради карантина в заведението. При тази нормативна рамка, правилно административният орган е приел, че липсва разпоредба, която да предписва да се издаде болничен лист на здраво и трудоспособно лице, какъвто е бил жалбоподателя, за периода след изтичане на последния болничен лист до датата на прегледа в ТЕЛК (в случая ЦЕЛК-МВР), когато лицето е могло и е следвало да се яви на работа. С влязъл в сила административен акт - експертно решение на ЦЕЛК - МВР, потвърдено с експертно решение на НЕЛК, което е влязло в сила, след изчерпване на съдебния контрол е прието, че жалбоподателят е клинично здрав и трудоспособен. Неоснователно е и възражението, че заповедта е издадена в нарушение на чл. 9, ал. 5 от НМЕ (отм.);. Няма основание за приложение на тази норма, съгласно която когато прегледът е бил извършен и временната неработоспособност е била своевременно констатирана, но болничен лист не е бил издаден, той може да се издаде за минало време, ако въз основа на обосноваваща документация на лечебното заведение и ЛАК се прецени, че лицето през това време е било временно неработоспособно. В тези случаи болничен лист за отпуск до 14 дни непрекъснато за едно или повече заболявания се издава от лекуващия лекар/лекаря по дентална медицина, до 6 месеца - от ЛКК, а за повече от 6 месеца - след решение на ТЕЛК. Целият отпуск за минало време се включва в един болничен лист. Разпоредбата предвижда, че болничен лист може да бъде издаден, но само ако лицето подало заявление за явяване пред ТЕЛК за продължаване на временната неработоспособност, по препоръка на ЛКК е в състояние на неработоспособност, в който случай болничният лист може да се издаде и в по-късен момент за минало време. За жалбоподателя такава неработоспособност не е установена, като същият е бил наясно със здравословното си състояние, което обстоятелство е коментирано и в производството по оспорване на решението на ТЕЛК. Димитров е бил работоспособен за периода от 13.04.2017 г. до 30.05.2017 г., което правилно е установено от дисциплинарнонаказващия орган, като правилно въз основа на това е приложен и материалния закон. Заповедта е издадена и в съответствие с целта на закона, която е за осигуряване на условия за стриктно и добросъвестно упражняване на служебните задължения. Несъстоятелно е възражението за несъразмерност на наложеното наказание. Съгласно чл. 203, ал. 1, т. 5 от ЗМВР неявяването на работа без уважителни причини в два последователни дни е квалифицирано като тежко нарушение на служебната дисциплина, за което се налага дисциплинарно наказание "уволнение". Органът действа при обвързана компетентност, като е длъжен да наложи предвиденото наказание. В случая периода на неявяване на работа възлиза по повече от месец и половина. Оспорената заповед не страна от сочените в жалбата пороци, както и други, установено в рамките на служебния контрол и е законосъобразна, съответно жалбата против нея като неоснователна следва да бъде отхвърлена. Ответникът не претендира разноски. С оглед изхода на делото е неоснователна претенцията за присъждане на разноски, заявена от жалбоподателя. По изложените съображения и на основание чл. 172 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение,