Решение № 2674 от 19.02.2020 г. на ВАС по адм. д. № 4942/2019 г.

Решение № 2674 от 19.02.2020 г. на ВАС по адм. д. № 4942/2019 г., V о., докладчик съдията Юлия Ковачева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от директора на Агенция "Митници" чрез процесуален представител по делото ст. юрк. Г. Георгиева, против решение № 1171 от 25.02.2019 г., постановено по адм. дело № 6349/2018 г. по описа на Административен съд София – град, с което е отменена заповед № 4113/29.05.2018 г. на същия административен орган за налагане на дисциплинарно наказание "уволнение" и прекратяване на служебното правоотношение с държавния служител Я. Доков за длъжността старши експерт в Агенция "Митници", отдел "Митническо разузнаване и административна взаимопомощ", дирекция "Митническо разузнаване и разследване", ЦМУ. Касационният жалбоподател навежда доводи за недопустимост, алтернативно – за неправилност на оспореното решение. Твърди, че съдът е следвало да се придържа към установената от административния орган фактическа обстановка по спора, а не да добавя нови факти при разглеждането му, в резултат на което се е стигнало до произнасяне свръхпетитум от решаващия първоинстанционен състав, обуславящо недопустимост на съдебното решение. По отношение наличието на касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК, касаторът сочи, че обжалваният съдебен акт е постановен в противоречие с материалния закон, при съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Излага съображения, че допуснатите от служителя нарушения на служебните задължения са установени, а заповедта е подробно мотивирана, издадена след правилно изясняване на фактите и обстоятелствата по случая. Моли решението на АССГ да бъде отменено и да се постанови нов акт по същество, с който жалбата на Я. Доков срещу заповедта за налагане на дисциплинарно наказание "уволнение" да бъде отхвърлена. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение и сторените пред двете съдени инстанции съдебно-деловодни разноски. Прави и възражение за прекомерност на претендираното от ответника по касация адвокатско възнаграждение, като моли същото да бъде намалено до нормативноустановения минимум. Допълнителни доводи и съображения касаторът развива в представени по делото писмени бележки. Възраженията и исканията си поддържа в съдебно заседание чрез процесуален представител. Ответникът по касационната жалба - Я. Доков, чрез пълномощник по делото адв. Р. Илчова, заявява становище за нейната неоснователност по съображения, изложени в писмен отговор. Счита, че не са налице касационните основания по чл. 209, т. 3 АПК, поради което решението на първоинстанционния съд следва да бъде оставено в сила като правилно, законосъобразно и обосновано. Претендира сторените по делото разноски, съгласно представен договор за правна защита и съдействие и списък по чл. 80 ГПК. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Излага доводи за правилност на преценката на съда относно издаване на процесната заповед при липса на мотиви, които да обуславят решението на административния орган за налагане на най-тежкото дисциплинарно наказание. Не са съобразени установените чл. 91 ЗДСл задължителни критерии. Поради това, решението на АССГ като обосновано и постановено при правилно приложение на материалния закон следва да бъде оставено в сила. Като взе предвид релевираните в касационната жалба основания, становищата на страните и събрания по делото доказателствен материал, настоящият тричленен състав на Върховния административен съд, пето отделение, приема от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт, поради което е процесуално допустима. Неоснователен е доводът за недопустимост на оспореното решение. Първоинстанционният съд се е произнесъл по въпроса за законосъобразността на заповед № 4113/29.05.2018 г. на директора на Агенция "Митници", като изложените в мотивите към решението фактически и правни съображения са в рамките на дължимата съобразно чл. 168, ал. 1 АПК, във вр. с чл. 146 АПК проверка. Обстоятелството, че след преценка на доказателствата по случая съдът е установил фактическа обстановка, различна от възприетата от административния орган, не съставлява основание за недопустимост на съдебното решение. Напротив, в правомощията на първоинстанционния съд като инстанция по същество е да съдейства на страните за изясняване на спорните между тях въпроси, като въз основа на представените доказателства установи всички правнорелевантни факти и обстоятелства, от значение за решаването на спора. Само по себе си, несъгласието на някоя от страните с направените от съда фактически констатации не може да обуслови неправилност на същите, нито недопустимост на постановеното съдебно решение. Правилността на изведените от административния съд изводи се проверява в рамките на инициирано производство по касационно оспорване на първоинстанционното решение с релевиране на основанието по чл. 209, т. 3 АПК. След като разгледа по същество касационната жалба на директора на Агенция "Митници", Върховният административен съд, в настоящия тричленен състав, намира същата за неоснователна по следните съображения: Решението на Административен съд София - град е постановено в съответствие с материалния закон и доказателствата по делото. Правилно съдът приема, че заповедта за налагане на дисциплинарно наказание е издадена от компетентен орган, в кръга на предоставените му правомощия по чл. 92, ЗДСл, във вр. с чл. 6, ал. 1, т. 5 от Устройствения правилник на Агенция "Митници", както и при формално спазване на специалната процедура за провеждане на дисциплинарното производство пред дисциплинарен съвет, съгласно правилото на чл. 96, ал. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл) в случаите на налагане на дисциплинарно наказание от категорията на процесното - чл. 90, ал. 1, т. 5 ЗДСл. Правилно е заключението на решаващия състав, че заповедта следва да бъде отменена, тъй като при постановяването й са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, свързани с неизясняване на релевантните за случая факти и обстоятелства и немотивираност на изводите на административния орган. Тези съществени пороци в производството по водене на дисциплинарната проверка срещу служителя Доков и във формирането на крайното становище за ангажиране на неговата дисциплинарна отговорност са довели до издаване на процесната заповед при неустановено извършване на визираните в нея дисциплинарни нарушения, с оглед на което оспореното дисциплинарно наказание "уволнение" се явява наложено в противоречие с материалноправните разпоредби. Правилно съдът приема, че при налагане на най-тежкото дисциплинарно наказание "уволнение" с оспорената заповед № 4113/29.05.2018 г. директорът на Агенция "Митници" е нарушил императивното изискване на чл. 91 ЗДСл, съгласно което при определяне на вида и размера на дисциплинарното наказание е следвало да вземе предвид: тежестта на нарушението и настъпилите от него последици за държавната служба или за гражданите; формата на вината на държавния служител; обстоятелствата, при които е извършено нарушението и цялостното служебно поведение на държавния служител, което в случая не е сторено. В обстоятелствената част на заповедта, както и в съпътстващите издаването й документи по дисциплинарната преписка липсват съображения на органа на дисциплинарна власт, които биха могли да се свържат с обсъждане на критериите по чл. 91 ЗДСл. В заповедта са описани данни за установени в хода на проверката в отдел "Митническо разузнаване и административна взаимопомощ" нарушения на служебната дисциплина, вменени на Я. Доков, без обаче спрямо същите да е извършен анализ, позволяващ на контролната съдебна инстанция да се запознае с конкретните обстоятелства и причини, мотивирали административния орган да наложи най-тежкото дисциплинарно наказание "уволнение". Действително, дисциплинарно наказващият орган има правомощия да избере кое от предвидените дисциплинарни наказания да наложи за констатирани нарушения на служебната дисциплина, но неговата преценка по целесъобразност следва да бъде мотивирана и подкрепена със съответните доказателства съобразно императивните критерии по чл. 91 ЗДСл, които съдът да прецени при проверката за законосъобразност на наложеното дисциплинарно наказание. В настоящия случай липсва обосновка за вида и размера на наложеното наказание. Така установената липса на мотиви съставлява съществено нарушение на процедурата по реализиране на дисциплинарната отговорност на държавния служител, като същевременно води и до опорочаване на формата и съдържанието на издадения въз основа на тази процедура краен акт за налагане на дисциплинарното наказание. При тези обстоятелства, проверяващият съд е лишен от възможността да упражни контрол за законосъобразност на процесната заповед, нарушено е и правото на защита на наказания служител, който при липсата на мотиви не е могъл да узнае конкретните причини, довели до санкционирането му с най-тежкото дисциплинарно наказание. Този порок на оспорената заповед е годен да обоснове наличието на самостоятелно основание за нейната отмяна по смисъла на чл. 146, т. 2 и 3 АПК. Направеният от първоинстанционния съд извод в тази насока се потвърждава изцяло от настоящия касационен състав. Независимо че гореизложеното обуславя в достатъчна степен правилността на постановената от административния съд отмяна на заповед № 4113/29.05.2018 г. на директора на Агенция "Митници", с оглед пълнота и обективност на изложението, в мотивите към настоящото съдебно решение следва да бъдат развити и допълнителни съображения в подкрепа на крайния извод за материална незаконосъобразност на процесната заповед. Правилна е преценката на съда, че в случая дисциплинарният съвет не е извършил детайлна проверка и не е изяснил всички факти и обстоятелства, пряко относими към действията на служителя Я. Доков, квалифицирани от дисциплинарно наказващия орган като дисциплинарни нарушения по смисъла на чл. 89, ал. 1, т. 1 ЗДСл ("неизпълнение на служебните задължения") и т. 2 от същата разпоредба ("забава изпълнението на служебните задължения"). По отношение на първата група нарушения на служебните задължения, изразяващи се в системно неспазване на работното време (закъсняване за работа, неспазване на регламентираната почивка, преждевременно напускане на работа и неявяване на работа без посочени основателни причини за това), настоящият съдебен състав намира, че заповедта за налагане на дисциплинарното наказание, както и съпътстващите я материали от дисциплинарното производство не съдържат достатъчно ясно описание на твърдените нарушения, позволяващо индивидуализация на конкретното изпълнително деяние. Единственият източник, на който дисциплинарният орган построява обвинителната си теза за допуснато неизпълнение на служебните задължения и забава в изпълнението на служебните задължения посредством системни нарушения на работното време от служителя Я. Доков, са цитираните в заповедта справки за достъпа и работното време за 2017 г. на служителите от отдел "Митническо разузнаване и административна взаимопомощ", предоставени от директора на дирекция "Сигурност". Преценена съвместно с всички останали доказателства по делото (както тези от дисциплинарната преписка, така и събраните в хода на съдебното производство), горепосочената справка от автоматизираната електронна система за контрол на достъпа до сградата на учреждението следва да се зачете като доказателство за регистрирани часове на осъществен физически достъп до сградата, съответно – часове на напускане, излизане от същата. От тази справка не може да се направи извод за действително отработените часове от служителя по време на присъствието му в сградата, още по-малко – за причините, наложили по-късното му пристигане, съответно – по-ранното му излизане от работа, така че да се изведе обосновано заключение относно правомерния или неправомерен характер на тези действия. За установяване на конкретните обстоятелства във връзка със засечените данни за часове на влизане и излизане от сградата на служителя Доков, дисциплинарно наказващият орган не е събрал необходимите и достатъчни доказателства, установяващи по несъмнен начин, че на точно определени дати, в точно определено време, служителят е отсъствал от работното си място без основателна причина, било поради закъснение, поради напускане преди края на работния ден или поради неявяване въобще на работа. Като достатъчно обективен и надежден източник на сведения в тази насока не би могла да бъде ценена книгата за присъствия, водена в дирекция "Митническо разузнаване и разследване", ЦМУ, извадки от която са намират в приобщения към делото доказателствен материал. Както сочат показанията на разпитаните в хода на съденото дирене пред първата инстанция свидетели (които съдът правилно е оценил като логични, последователни и непротиворечащи на останалите доказателства по делото), неизяснен остава въпросът за редовното водене на присъствената книга, за реда и начина, по който тя е била въведена в дирекцията. Поради това и същата не би могла да бъде ценена като годно доказателствено средство за установяване на фактите от значение за спорния въпрос относно неотработените часове от служителя Я. Доков в процесния период. Независимо от това, дори и въпросната книга за присъствия да можеше да бъде ценена като годно доказателствено средство, то наличните в нея данни биха били в подкрепа на тезата на уволнения служител за наличието на конкретни причини за отсъствието му от работното място в точно определен час на точно определена дата. В случая обаче, дисциплинарно наказващият орган не сочи конкретни дати, на които Я. Доков е пристигал със закъснение на работа, съответно тръгвал си е преди края на работния ден без наличието на извинителни причини, като резултатът от това е, че през 2017 г. служителят има само една работна седмица с максимално отработени часове – 38 часа и половина (от 07.08. до 11.08). Посочено е по общ начин, че през 2017 г. Я. Доков има 64 дни с непълно работно време и още 14 дни, в които не се е явил на работа, при липса на уведомяване за оправдателни причини за всяко от отсъствията. Изводът за необоснованост и вътрешно противоречие в мотивите на заповедта по отношение на първата група дисциплинарни нарушения се подкрепя и от факта, че наказващият орган сочи изрично като едно от фактическите основания за налагане на дисциплинарното наказание неявяването на работа на служителя през общо 14 дни от 2017 г., като същевременно по-нататък в заповедта признава, че по отношение на 12 от тези 14 дни са налице доказателства, че служителят е бил в командировка. Настоящият съд не споделя възражението на административния орган, отбелязано както в заповедта, така и в касационната жалба, че служителят като не е предоставил на проверяващия орган информация за дните на командироване, не е съдействал за изясняването на случая, за точното и вярно отразяване на установените в хода на дисциплинарната проверка факти. Основанието за това е, че подобна информация следва да бъде служебно известна на органа по назначаването (дисциплинарно наказващ орган), при извършване на съответните справки в служебното досие на служителя, намиращо се на разположение на административния орган. Поради това, позоваването в заповедта на 14 дни, в които служителят не се е явил на работа (за 12 от които обвинението се опровергава по категоричен начин), и на още 64 дни през 2017 г. с регистрирано непълно работно време, се преценява от съда като непрецизно, неясно и необосновано от фактическа страна, поради което се явява негодно да формира конкретно обвинение и да ангажира законосъобразно дисциплинарната отговорност на служителя. Горното налага извода, че така установеното от фактическа страна по отношение на първата група нарушения, визирани в уволнителната заповед, не отговаря на императивното изискване за индивидуализация на деянието съгласно чл. 97, ал. 1, т. 4 ЗДСл. Поради това, правилно е заключението на първоинстанционния съд, че установяванията на административния орган относно броя работни дни с неуплътнено работно време, респективно относно физическото отсъствие на Я. Доков в сградата на ведомството за периода от 01.01.2017 г. – 23.03.2018 г. остават немотивирани, неясни и недоказани. Допълнителна неяснота внася обстоятелството, че времевите рамки на твърдените дисциплинарни нарушения обхващат периода от 01.01.2017 г. до 23.03.2018 г., като за времето 01.01.2018 г. – 23.03.2018 г. не са представени каквито и да е доказателства, тъй като дори справката от автоматизираната система за контрол на достъпа се отнася единствено за календарната 2017 г., но не и за 2018 г. По отношение на втората група нарушения на служебните задължения, изразяващи се в неспазване на законоустановените или определени с резолюция срокове или разумни/други такива за разглеждане на някои административни преписки от служителя, настоящият касационен състав намира, че отново административният орган не е изпълнил задължението си по чл. 97, ал. 1, т. 4 ЗДСл да установи точно и подробно всички релевантни към соченото изпълнително деяние факти и обстоятелства, така че за служителя да бъде несъмнено ясно в какво се изразява повдигнатото му дисциплинарно обвинение и кои конкретни свои служебни задължения е нарушил. В случая, изрично изброените в процесната заповед 10 преписки, по които Я. Доков безспорно е работил като служител в отдел "Митническо разузнаване и административна взаимопомощ", не кореспондират с посочените на друго място в заповедта 60 бр. преписки, за които се твърди, че са били възложени на Я. Доков и не са приключени към 01.02.2018 г. съгласно данните, налични към тази дата в деловодната система АИДА. И тук, както при първата група нарушения, е налице разминаване между посочените от административния орган времеви граници на извършване на нарушенията, свързани с непридвижване в срок на възложените преписки (01.01.2017 г. – 23.03.2018 г.) и датите, за които самият административен орган представя информация, че са предприети действия от служителя, макар и след значително закъснение (най-късната от които дати е 25.01.2018 г.). На следващо място, следва изрично да се отбележи, че от целия приложен и събран по делото доказателствен материал не може да се установи какви са били сроковете, в които е следвало да приключи всяка една от цитираните в заповедта преписки, както и доколко твърдяното във връзка с тяхното обработване забавяне се дължи изцяло на нарушение на служебните задължения, съответно на забава изпълнението на служебните задължения от страна на Я. Доков. Освен това, не е изяснен и обемът на възложените на служителя задължения и отговорности във връзка с предприемането на конкретни действия по цитираните преписки в рамките на точно определени срокове. По нито една от преписките не са посочени законоустановени или определени с резолюция срокове за нейното приключване, нито е изразено становище от дисциплинарно наказващия орган относно съдържанието на понятието "разумни/други срокове", определено във вътрешноведомствен акт, с който служителят да е бил запознат. Не е налице и основание да се възприеме тезата, че заложените в деловодната система срокове от 7 или 14 дни са били безусловно приложими към всяка от цитираните преписки, тъй като от събраните по делото доказателства става ясно, че в значителна част от случаите обемът и спецификата на преписките, постъпващи в дирекция "Митническо разузнаване и разследване", не позволяват приключването им в посочените срокове. Неизясняването на този съществен елемент от фактическия състав на вмененото на служителя нарушение, в хипотезата на чл. 89, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗДСл, обуславя невъзможност да се направи извод за това кои точно свои задължения по обработването на преписките служителят не е изпълнил своевременно, съответно – на какво се дължи забавянето и какви са евентуално настъпилите последици от същото. Последните обстоятелства са от значение и с оглед задължителната преценка по чл. 91, ал. 1 ЗДСл, която в настоящия случай органът по назначаването – дисциплинарно наказващ орган, не е извършил. Посочените пороци на заповедта за налагане на дисциплинарно наказание са съществени, тъй като се отразяват на изискването за мотивиране от фактическа и правна страна на административния акт. Заповедта за налагане на дисциплинарно наказание на Я. Доков е издадена, без да са установени по категоричен и несъмнен начин визираните в нея нарушения. С това дисциплинарно наказващият орган, като е възприел без възражение резултатите от извършената проверка и изготвеното от дисциплинарния съвет становище, е допуснал нарушение на правилото по чл. 96, ал. 2 ЗДСл – не са изяснени в пълнота фактите и обстоятелствата относно допуснати нарушения на служебните задължения от страна на служителя Я. Доков. По изложените съображения, оспорената заповед № 4113/29.05.2018 г. на директора на Агенция "Митници", освен при неспазване изискванията за форма на акта и съществено нарушение на административнопроизводствените правила, е издадена и при неправилно приложение на материалния закон. Законосъобразен е изводът на първоинстанционния съд, че административният орган (ответник в първоинстанционното дело и настоящ касатор) не е изпълнил доказателствената си задача съгласно чл. 170, ал. 1 АПК по установяването на така очертаните от него две групи нарушения на служебната дисциплина в тяхната кумулативна даденост. Поради това, като приема оспорената заповед за незаконосъобразна и я отменя, първоинстанционният състав постановява решение в съответствие с приложимия материален закон. По тази причина изложените от касатора доводи в противоположен смисъл следва да бъдат отхвърлени като неоснователни. Неоснователен е и касационният довод за необоснованост на съдебното решение. Изводите на първоинстанционния съд се обосновават от представените по делото доказателства. Заключението за съществени нарушения във формата на административния акт се установява от текста на постановената заповед и на съпътстващите издаването й документи, съставени в рамките на производството пред дисциплинарния орган. Изводът, че посочените в заповедта за налагане на наказанието дисциплинарни нарушения не са установени следва от съдържанието на представените по делото писмени доказателства и не се опровергава от събраните в хода на съдебното производство допълнителни писмени и гласни доказателства. Анализът на всички събрани доказателства мотивира първоинстанционния съд да приеме, че посочените в процесната заповед нарушения на служебните задължения не са установени – извод, който се споделя и от настоящия касационен състав. При постановяване на съдебния акт не са допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. В съответствие с изискванията на чл. 168, ал. 1 АПК, съдът извършва проверка на законосъобразността на оспорения административен акт на всички, посочени в чл. 146 АПК основания. Тежестта на доказване в процеса е разпределена съгласно чл. 170 АПК и на страните е осигурена възможност да ангажират доказателства в подкрепа на своите тези. Решението на съдебния състав е постановено след съвкупна преценка на събраните по делото доказателства, а изводите за отмяна на административния акт са мотивирани съгласно чл. 172а АПК. Ето защо, бланкетният довод на касатора за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила е неоснователен. Изложеното налага извода, че решението на Административен съд София - град е валидно, допустимо, постановено в съответствие с материалния закон и при отсъствие на останалите, посочени от касатора и в разпоредбата на чл. 209, т. 3 от АПК пороци, поради което следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на делото, своевременно заявената от ответника по касация претенция за присъждане на разноски в касационното производство и представените от него доказателства за действителното им извършване, касаторът следва да бъде осъден да заплати сторените от насрещната страна разноски за настоящата инстанция в претендирания и доказан размер от 1000. 00 (хиляда) лева – възнаграждение за един адвокат по представения списък и договор за правна защита и съдействие от 27.03.2019 г. Размерът на присъдените разноски съдът преценява съобразно фактическата и правна сложност на делото, обема и характера на извършените от процесуалния представител на ответника по касация действия по осъществяване на правна защита и съдействие пред касационната инстанция, както и при съобразяване с нормативно установения минимален размер на адвокатското възнаграждение по дела с предмет отмяна на заповед за прекратяване на служебно правоотношение, съгласно чл. 8, ал. 4, във вр. с чл. 7, ал. 1, т. 1, б. "а" от Наредба 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения. Изложеното мотивира оставяне без уважение на направеното от касационния жалбоподател възражение за прекомерност на присъдените разноски. Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение,