Решение № 5702 от 31.5.2023 г. на ВАС, III о.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационната жалба на Комисията за енергийно и водно регулиране /КЕВР или Комисията/ срещу решение 7505 от 08.12.2022г., постановено по адм. д. 6374/2021 г. по описа на Административен съд София-град /АССГ/, с което е уважена жалбата на Софийска вода АД срещу Решение ПК - 1 от 28.05.2021 г. на КЕВР. В касационната жалба са наведени доводи за неправилност на решението на АССГ поради нарушение на материалния и процесуалния закон и необоснованост - всички касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Развиват се съображения, че съдебното решение е нищожно, тъй като съдът е излязъл извън правораздавателната си власт. Според касатора, съдът неправомерно се е намесил в оперативната самостоятелност на органа като му е дал указания как да упражнява правомощията си по същество. Освен това е подменил предмета на правния спор като е коментирал показатели от бизнес план на Софийска вода АД, какъвто КЕВР не е получавал, анализирал и одобрявал. Първоинстанционният съд е разгледал само целесъобразността на групирането на ВиК операторите като е дал недопустими указания на КЕВР как да упражнява оперативната си самостоятелност и какво да бъде съдържанието на бъдещия административен акт, който Комисията ще постанови по неподадения все още бизнес план на Софийска вода АД. АССГ неправилно е отказал да разгледа писмените бележки, които са представени в първоинстанционното производство. Посочени са пасажи от оспорвания административен акт, които според касатора оборват извода на съда за липса на фактически мотиви в обжалвания акт. Първоинстанционният съд неправилно е приел, че КЕВР е разделила ВиК операторите по групи, съгласно изискванията на чл. 23 от НРКВКУ, но не е отделила Софийска вода АД в рамките на групата на големите оператори или в друга самостоятелна група. В тази връзка посочва, че КЕВР е разглеждала Софийска вода АД отделно от групата на големите оператори през 2016г., единствено във връзка с утвърждаваната норма на възвръщаемост на Софийска вода АД, поради наличието на клаузи за ценово ограничение в Договора за концесия. По отношение на твърденията в първоинстанционната жалба, че КЕВР при определяне на прогнозните конкретни цели на показателите за качество за Софийска вода АД не е отчела финансовите показатели на дружеството, вкл. задълженията за инвестиции, установени в Третото допълнително споразумение към Договора за концесия, средно претеглената цена на капитала /СПЦК/, паричните потоци и т.н., касаторът обръща внимание, че нормативната уредба не предвижда задължение КЕВР да отчита каквито и да е други факти и обстоятелства, включително планираните инвестиции в Договора за концесия, нивото на СПЦК и потенциала на ВиК дружествата да генерират парични потоци. Всички тези параметри трябва да бъдат изяснени в проекта на бизнес план, който ВиК операторът внася в Комисията. По същество, за поставените прогнозни цели и твърдението, че са нереалистични и не могат да бъдат постигнати, КЕВР сочи, че определените в чл. 18, ал. 1 от НРКВКУ дългосрочни нива на показателите за качество са съобразени и със Стратегия за развитие и управление на водоснабдяването и канализацията в Република България 2014-2023 г. /приета с Решение на Министерския съвет 269 от 07.05.2014 г./, като са посочени нива, които следва да бъдат постигнати по редица показатели към 2023 г. съгласно одобрената от МС стратегия. Оспорва изводите на съда, че ВиК операторът Софийска вода АД и в новия регулаторен период е следвало да бъде отделен от групата на големите оператори и навежда за това аргументи и от концесионният договор, предоставен от самия първоинстанционен жалбоподател. В съдебно заседание касаторът, редовно призован се представлява от адв. Вълова и навежда допълнителни аргументи за основателността на касационната жалба и в писмени бележки. Претендира направените съдебни разноски и представя списък. Ответникът Софийска вода АД, чрез процесуалните си представители адвокати Ганева и Ангелова, в писмен отговор взема становище за неоснователност на касационната жалба и правилност на обжалваното решение. В съдебно заседание пред настоящата инстанция, ответникът редовно призован се представлява, представя допълнителни писмени бележки по съществото на спора. Претендира присъждане на разноски пред настоящата инстанция по представен списък и прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение на процесуалните представители на касатора. Представителят на Върховната административна прокуратура дава подробно мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба и правилност на обжалваното решение. Прокуратурата на РБ настоява, че в оспорения индивидуален административен акт по отношение на жалбоподателя не са се съдържали съображения за конкретните мотиви, които са ръководили органа при вземане на решението и при постановяването на акта, така че да бъде направена проверка за неговата законосъобразност. Върховният административен съд, състав на Трето отделение, като взе предвид становищата на страните и извърши проверка на решението на наведените касационни основания съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 от АПК и след служебна проверка за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 от АПК, приема следното: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена от надлежна страна, за която обжалваното решение е неблагоприятно и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК. Разгледана по същество, жалбата е неоснователна. Производството пред Административен съд София град е започнало по подадена от жалба на Софийска вода АД срещу Решение ПК - 1 от 28.05.2021 г. на КЕВР, в частите му по т. 1 и т. 2, с които Комисията определя за регулаторния период, започващ от 01.01.2022 г.: 1. групи ВиК оператори и 2. прогнозни конкретни цели за показателите за качество на ВиК услугите, които в частност жалбоподателя е трябвало да постигне. Така взетото решение е мотивирано с чл. 13, ал. 3 от Закона за енергетиката, чл. 21 и чл. 23 от Наредбата за регулиране на качеството на водоснабдителните и канализационните услуги /НРКВКУ/ за 2026 г., Указанията за нейното прилагане и нормите на Закона за регулиране на водоснабдителните и канализационните услуги /ЗРВКУ/. С обжалваното решение съдът е уважил жалбата като основателна и е отменил по отношение на жалбоподателя оспорваното решение в онези негови части, които го касаят. На жалбоподателя е присъдил разноски в намален размер, съобразно направеното възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение. Решението е валидно, допустимо и правилно. Първоинстанционният съд е изяснил напълно фактическата обстановка по делото, събрал е относимите за правилното решаване на спора доказателства, включително чрез допускане на заключения от основно и допълнителна съдебни експертизи, обсъдил ги е в тяхната взаимна връзка и във връзка с възраженията на страните и въз основа на това е направил верни правни изводи за основателност на жалбата. Съдът е установил качеството на жалбоподателя като ВиК оператор, представителната му власт и правния интерес да оспорва решението /въпрос, решен с определение 12573 от 08.12.2021 г. на ВАС, Трето отделение/, което в частта, в която го касае представлява индивидуален административен акт. Посочил е хронологията на събитията от приемане на съответните нормативни актове и започване на производството. По преписката са налице доказателства за поканата от страна на КЕВР за предоставяне на становища по проект на решение за Определяне на групи ВиК оператори за регулаторен период 2022 - 2026 г., анализ на отчетни данни за показателите за качество към 2019 г., определяне на индивидуални цели за регулаторен период 2022 - 2026 г.. Административният орган е събрал необходимите становища и изискуеми от лицата данни, назначил е работна група и е приел доклада от нейната работа, като е дал възможност след изработването на доклада заинтересованите лица да вземат повторно становище по неговото съдържание, след което го е приел на свое заседание с необходимия кворум. Поради описаното, АССГ е направил извод за постановяване на акта от компетентен за това орган, при спазване на процесуалните изисквания на закона. Констатирал е обаче, че по отношение на жалбоподателя актът страда от съществен пропуск доколкото, въпреки съдържащите се в него цифри и указания, не са изложени фактическите основания за приетите решения и определяне на конкретните прогнозни цели по няколко показателя за качеството на водата - ПК11а Енергийна ефективност за доставяне на вода, ПК11б Енергийна ефективност за дейността по пречистване на отпадъчни води, ПК11г Рехабилитация на водопроводните мрежи и ПК12г Събираемост. По делото са били изслушани основно и допълнително заключение от комплексна съдебно техническа и икономическа експертиза, които в отделни свои части са възприети, а в други оспорени от страните. Съдът е изложил самостоятелни разсъждения защо приема определени части от заключенията, като ги е инкорпорирал в съдебното си решение. Неоснователни са доводите в касационната жалба, че първоинстанционното решение е неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост. В решението е посочено въз основа на кои доказателства са приети за установени фактическите положения. АССГ правилно е констатирал наличието на компетентност у органа, издател на акта и спазване на процесуалните правила по издаване на оспореното решение. Не е било обаче, необходимо провеждането на обществени консултации, защото за издаване на оспорения акт се предвижда в чл. 21, ал. 1 от НРКВКУ Комисията да проведе обсъждания с всеки ВиК оператор за определяне на неговите прогнозни конкретни цели към края на регулаторния период. Именно това е станало с размяната на книжа и представянето на документи и становища от страна на Софийска вода АД. Проведеното изслушване с присъствие на негов представител също е било част от изпълнението на това задължение на административния орган. В този смисъл, КЕВР е изпълнила първата част от задължението си по чл. 35 от АПК да се изяснят фактите и обстоятелствата от значение за случая, но по никакъв начин не коментирала, обсъдила или анализирала обясненията и възраженията на заинтересованите страни. Комисията се е задоволила само да посочи, че за изменение на отделни индивидуални целеви нива за конкретни показатели към 2026 г. с оглед допуснати технически грешки или различни причини, породени от спецификата на дейността на дружествата, те имат възможност да обосноват по реда на чл. 22, ал. 2 от НРКВКУ различна от определената от Комисията цел, като посочат конкретни причини или аргументират очакваните изменения през регулаторния период, които не са отчетени при определяне на индивидуалните цели. Посочването на една нормативна възможност не представлява обсъждане на направените възражения от страна на органа, нито излагане на мотиви защо не се възприема тезата или искането на заинтересованата страна. Друг основен аргумент на съда за отмяна на процесното решение, в оспорваната му от оператора част, е липсата на фактически основания в акта. Събирането на данни от страна на КЕВР и пренасянето им в административния акт като механично се споменават възраженията на страната в производството, без да се направи коментар или се посочи обосновано защо се приема едни или друг показател, представлява именно такова нарушение. АССГ много точно е формулирал защо това представлява нарушение на формата на акта. Именно поради неизлагането на мотиви, този механичен пренос на факти и данни в решението, и цитиране на правни норми, нарушава формата на акта, защото съдържанието му е част от неговата форма, а АПК изрично разпорежда на административните органи в чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК да посочат основанията за издаването на актовете си. Част от административната преписка е и докладът на нарочно сформирана работна група, назначена със Заповед З-В-4/16.02.2021г. на Председателя на КЕВР. В заповедта е разпоредено на част от работната група да извърши технико-икономически анализ на данните, какъвто не се съдържа по делото. Представен е само докладът, който е бил предмет на обсъждане със засегнатите ВиК оператори. От съдържанието му е видно, че не са посочени обяснения защо са приети едни или други показатели в отклонение от предложените от операторите /в частност процесният жалбоподател/. Съдържанието на доклада е дословно пренесено в процесното решение като формално са добавени направените от заинтересованите страни в хода на производството възражения без да е дадено обяснение дали същите са възприети или не и какви са причините за това /както беше коментирано по-горе/. Върховният административен съд неведнъж в практиката си е посочвал, че мотивите за приемането на акта не е задължително да бъдат изложени в него, а е възможно да се съдържат в друг документ, част от административната преписка. За страните и съда в конкретния случай обаче, остават неясни мотивите и анализите на отделните данни по самостоятелните показатели за качество на услугите, възприети от административния орган. Конкретните разсъждения и анализи на данните по отделните показатели за качество /ПК/ стават ясни едва в писмените бележки и становища, представени по делото, както и в касационната жалба. Такова допълване на мотивите на административния орган е недопустимо в съдебната фаза. Допълнително за изясняване на отделни спорни въпроси, основно свързани с неяснотата при определянето на индивидуалните прогнозни ПК е била допусната комплексна съдебно икономическа и техническа експертиза. От заключенията на вещите лица основно и допълнително става ясно, че Софийска вода АД се отличава по показателите си в количествено и качествено отношение от останалите големи оператори. Така например, дружеството е постигнало ниво на ПК11а (0,040 кВч/м3), значително под дългосрочното ниво (0,450 кВч/м3), а същевременно без мотиви му е определена прогнозна индивидуална цел на дружеството от 0,030 кВч/м3 за 2026 г., което представлява 15 пъти по-ниска цел от дългосрочното ниво за групата на големите оператори. Разминавания според експертите има и при другите показатели ПК11б Енергийна ефективност за дейността по пречистване на отпадъчни води, ПК11г Рехабилитация на водопроводните мрежи, ПК 12г Събираемост. Административен съд София град е изложил подробни мотиви, които настоящата инстанция, на основание чл.221, ал. 2 от АПК не намира за необходимо да повтаря. Важно е обаче да се посочи, че с аргументирането на позицията си съдът не се намесва в оперативната самостоятелност на органа при определянето на прогнозните цели. В решението само са посочени неяснотите и разминаванията, които не могат да бъдат попълнени от съда и именно поради това се налага административната преписка по отношение на Софийска вода АД да бъде върната на административния орган за ново произнасяне. При новото разглеждане на показателите и данните по преписката КЕВР е длъжна да изложи подробни мотиви и да им направи анализ. Ако счита някои от тях за необосновани или подвеждащи /в случай, че са предоставени от страната/, следва да изложи самостоятелни разсъждения защо това е така и от кои сведения черпи аргументи за неточността на данните. Поради изложеното, настоящия състав намира за неоснователно възражението на касатора, че съдът е излязъл извън правораздавателната си компетентност като е дал указания по целесъобразност на КЕВР. Не намира опора и аргументът на КЕВР, че съдът е смесил производствата като е изложил аргументи по стойностите на бизнес план на дружеството по чл. 14 от ЗРВКУ, какъвто все още не е представен за одобрение пред Комисията. Анализът и коментарите, направени от вещите лица и съдът само служат за отправна точка и посочване на пропуските на регулатора при приемане на процесното решение. В нито един момент съдът не се е отклонил от предмета на делото да прави анализи на несъществуващи показатели. Следва обаче да се посочи, че процесът по одобрение на бизнес плановете е в пряка връзка с прогнозните цели, които Комисията поставя на операторите. Действително, същите биха могли в течение на времето аргументирано да бъдат променени, но е логично и за предпочитане предварително да се заложат правилно икономически и технически обосновани показатели, отколкото после да се поправят грешки и пропуски в изчисленията. Това се налага, защото според т. 10.6 и 10.7 от Указанията за прилагане на НРКВКУ одобреният бизнес план не само е задължителен за оператора, но и по изпълнението му се осъществява контрол от страна на Комисията. Освен да направи анализ, Комисията ще трябва да изложи и мотиви по отношение на възприетите показатели за дружеството, които са в отклонение от посочените за останалите големи оператори в групата. В този смисъл, решението на АССГ следва да бъде потвърдено и в частта, с която се отменя определянето на Софийска вода АД като голям оператор / по чл. 23, ал. 1, т. 4 от НРКВКУ/. Причината не е, че дружеството не може да бъде такъв, а поради спецификите на показателите му и голямата разлика в обемите между него и следващите оператори в групата. С оглед основните принципи на административното право за справедливост и съразмерност /чл. 6 от АПК/ административният орган е следвало да анализира тези отклонения и да обоснове необходимо ли е прилагането на специални условия спрямо жалбоподателя, още повече че е било направено именно такова възражение от него в хода на административното производство и такъв подход вече веднъж е бил предприеман в рамките на действието на същата Наредба. В тази връзка, неправилен е прочитът на съдебното решение от страна на касационния жалбоподател. Неточно е възприето от КЕВР, че АССГ им указва създаването на специална група, каквато не съществува нормативно или изваждането на Софийска вода АД изобщо от групите оператори. Напротив, първоинстанционният съд е посочил, че групите на В и К операторите са определени нормативно, но в Решение НВ - 1 от 19.04.2016 г. КЕВР е бил възприет друг подход. Цитираното решение не е отделяло дружеството извън нормативно установените групи, но е съдържало по-прецизно съобразяване със спецификите на оператора от гледна точка на собственост, концесионни условия, икономически показатели на дейността и т.н. Настоящия състав намира, че е логично при наличието на големи разлики в стойностите, при които се формира една група, средноаритметичното изчисление на показателите да е далеч от обективните стойности и показатели, и да не обслужва интересите нито на водещите, нито на последните в групата. Именно затова се налага по-прецизен анализ и излагане на съображения и мотиви за възприетите от регулатора показатели, както за цялата група, така и за индивидуалните прогнозни цели по всеки един ПК на жалбоподателя. В обобщение, настоящата инстанция намира, че въз основа на установената фактическа обстановка е изведен единствено възможният и правилен извод за незаконосъобразност на процесното решение в оспорваната му част. Несъгласието на касационния жалбоподател с изводите на съда не основава необоснованост на обжалваното решение. Поради това, същото като правилно следва да бъде оставено в сила. С оглед този изход на спора, искането на ответника за присъждане на разноски е направено своевременно и следва да бъде уважено, съобразно представените пред настоящата инстанция доказателства - фактура, преводно нареждане и списък на разноските по чл. 80 от ГПК за сума в размер на 7800 лева. Същото не следва да бъде редуцирано, тъй като липсва направено възражение от страна на касатора за прекомерността му. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1-во от АПК, Върховният административен съд, състав на Трето отделение,