Решение № 4200 от 8.4.2024 г. на ВАС по адм. д. № 9426/2023 г.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на председателя на Комисията за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество (КПКОНПИ, преименувана на Комисия за отнемане на незаконно придобито имущество съгласно § 6, ал. 1 от ПЗР на Закона за противодействие на корупцията, ДВ, бр. 86/06.10.2023 г.), чрез гл. юрк. Тонева като процесуален представител, против решение 4431 от 04.07.2023 г., постановено по адм. дело 2445/2023 г. по описа на Административен съд София - град. В касационната жалба се излагат доводи за неправилност на решението поради противоречие с материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост. Прави се искане за неговата отмяна и връщане на делото на ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд, както и за присъждане на направените по делото разноски. Ответникът Е. Филипова, чрез пълномощника си адв. Фичерова, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Претендира присъждане на разноски. Представителят на Върховната прокуратура дава мотивирано заключение за правилност на обжалваното решение. Върховният административен съд, състав на второ отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена от надлежна страна, за която съдебният акт е неблагоприятен и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество е основателна. С обжалваното решение е обявена за нищожна заповед ДС-38 от 24.02.2023 г., издадена от А. Славчев - зам. председател на КПКОНПИ, с която на основание чл. 107, ал. 1, т. 5 ЗДСл е прекратено служебното правоотношение с Е. Филипова на длъжност директор на дирекция Административно-правно и информационно обслужване към КПКОНПИ, поради обективна невъзможност държавният служител да изпълнява служебните си задължения извън случаите по чл. 103, ал. 1, т. 3. За да постанови този резултат, съдът приема, че оспорената заповед е издадена от некомпетентен орган по смисъла на чл. 146, т. 1 АПК, тъй като подписалото я лице заема длъжността зам. председател и не е оправомощено да изпълнява функциите на председател на комисията. Позовава се на разпоредбите на чл. 14, ал. 1, т. 8 ЗПКОНПИ (сега Закон за отнемане на незаконно придобитото имущество ЗОНПИ, загл. изм. ДВ, бр. 84 от 2023 г., в сила от 6.10.2023 г.) във вр. с чл. 106, ал. 1 ЗДСл, съгласно които компетентен да прекрати служебното правоотношение е председателят на КПКОНПИ, който упражнява функциите на орган по назначаването по отношение на държавните служители, работещи в нейната администрация. В мотивите на решението се посочва, че тъй като към датата на издаване на оспорената заповед председателят на КПКОНПИ е с прекратени правомощия и не е избран нов такъв, то хипотезата на заместване е невъзможна, доколкото не е налице титуляр, който да бъде заместван в случай на негово отсъствие, както предвижда чл. 14, ал. 3 ЗПКОНПИ. В допълнение към изложените съображения за нищожност на заповедта съдът обосновава извод за постановяването й при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, в противоречие с материалния закон и в несъответствие с неговата цел. Приема, че органът не е дал възможност на служителката да представи доказателства, че притежава изискуемата съгласно чл. 15, ал. 2 от Наредба за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация (НУРОИСДА) дигитална компетентност. Като се позовава на трайната практика на Върховния административен съд, достига до заключение за липса на предпоставките по чл. 107, ал. 1, т. 5 ЗДСл, тъй като въведената с приложение 1а към чл. 15 НУРОИСДА рамка на дигитална компетентност има отношение единствено към процедурата по оценяване изпълнението на функционалните задължения от служителите в държавната администрация, но не и към изискванията за заемане на длъжността. Решението е валидно и допустимо, но неправилно по следните съображения: Неоснователно е възражението на касатора за допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Действително не са спазени изискванията на чл. 9, ал. 3 във вр. с чл. 170, ал. 1 и 3 АПК, но това нарушение противно на доводите в касационната жалба не е съществено по своя характер. В случая административният съд се е произнесъл по съществото на спора без да разпредели доказателствената тежест между страните и без да даде указания на административния орган, че следва да установи съществуването на фактическите основания, посочени в оспорения административен акт, както и изпълнението на законовите изисквания при издаването му. От данните по делото е видно, че с разпореждането за насрочване на делото от 16.03.2023 г. на ответника в производството и настоящ касатор е указано да представи доказателства за компетентност на издателя на оспорената заповед. Съгласно чл. 152, ал. 2 АПК органът е задължен да изпрати в съда подадената жалба заедно със заверено копие от цялата преписка по издаването на акта, което включва и документите, свързани с компетентността на подписалато го лице. Спазването на изискването за разпределяне на доказателствената тежест е процесуална гаранция за упражняване на правата на страните и за изясняване на правния спор от фактическа страна. Нарушението обаче не е съществено, доколкото в конкретния случай не е налице необходимост от допълнително изясняване на въпроса относно компетентността на издателя на акта. В касационното производство са представени актовете за прекратяване правомощията на председателя на комисисията и избирането на лицето, подписало оспорената заповед за заместник на същия. Направеният от съда извод за нищожност на административния акт поради невъзможност да се осъществи хипотезата на заместване при липсата на избран титуляр като орган по назначаването не се споделя от настоящия състав. Данните по делото сочат, че оспорената заповед е издадена от А. Славчев като заместник - председател на КПКОНПИ, избран с решение на Народното събрание от 26.04.2018 г., подписана от него за председател на КПКОНПИ съгласно решение от 02.02.2022 г. на Народното събрание, обн. ДВ, бр. 11 от 2022 г. С това решение предсрочно е прекратен мандатът на дотогава изпълняващия длъжността председател на КПКОНПИ С. Цацаров, считано от 01.03.2022 г. Съгласно чл. 8 ЗОНПИ и чл. 5 от Правилника за устройството и дейността на КПКОНПИ и на нейната администрация комисията е колективен орган, който се състои от петима членове председател, заместник-председател и трима други членове, избрани по ред и за срок, определени в закона. Безспорно по делото е, че председателят на комисията изпълнява функциите на орган по назначаването по отношение на държавните служители в нейната администрация. Безспорно е също, че към датата на издаване на заповедта 24.02.2023 г. правомощията на председателя на КПКОНПИ са прекратени с посоченото решение на Народното събрание и нов титуляр или временно изпълняващ тази длъжност не е избран по съответния ред. Според разпоредбата на чл. 14, ал. 3 ЗОНПИ заместник-председателят на Комисията подпомага председателя и го замества при негово отсъствие. В същия смисъл е и нормата на чл. 13, ал. 1, т. 2 от Правилника за устройството и дейността на КПКОНПИ. Посочените разпоредби предполагат заместването на председателя на комисията да се осъществява при наличие на обективна невъзможност същият да изпълнява нормативно определените му функции не само в случай на временно отсъствие. Фактът на предсрочното прекратяване на неговите правомощия с решение на Народното събрание и липсата на акт, с който да е избран нов председател или временно изпълняващ тази длъжност, обосновава хипотезата на именно такава обективна невъзможност. Хипотезата на заместване е налице както, когато титулярът отсъства временно по различни обективни причини, но и в период, когато председателят е освободен от длъжност и все още не е избран нов такъв. В този случай поради необходимостта да се гарантира непрекъснато функциониране на административния орган заместването настъпва по силата на чл. 14, ал. 3 ЗОНПИ във вр. с чл. 13, ал. 1, т. 2 от Правилника и е в пълния обем на упражняваните от председателя правомощия, без да е необходимо изричното овластяване на заместника му. Предвид изложеното оспорената заповед е издадена от компетентен орган съгласно чл. 108 ЗДСл във вр. с чл. 14, ал. 3 и ал. 1, т. 8 ЗОНПИ от заместник-председателя на комисията, изпълняващ правомощията на председател в хипотезата на заместване. Независимо от неправилността на извода за нищожност на заповедта, делото не следва да се връща за ново разглеждане от друг състав, тъй като съдът излага съображения относно законосъобразността на акта и по останалите в чл. 146 АПК основания, като правните му изводи за допуснато съществено нарушение на идминистративнопроизводствените правила при издаването му и за неизпълнение на предпоставките по чл. 107, ал. 1, т. 5 ЗДСл се споделят от настоящата инстанция. От събраните по делото доказателства се установява, че правоотношението на жалбоподателката е прекратено поради обективна невъзможност същата да изпълнява служебните си задълженията, обоснована от административния орган с липса на дигитална компетентност, въведена като изискване с чл. 15, ал. 2 НУРОИСДА. Установяването на това обстоятелство е от съществено значение с оглед на посоченото основание за прекратяване на нейното служебно правоотношение. Фактът, че преди връчването на заповедта не й е предоставена възможност да ангажира съответните доказателства в тази насока обосновава извод за нарушение на изискването по чл. 35 АПК органът по назначаването да установи всички обстоятелства от значение за случая преди да издаде акта, с който прекратява правоотношението със служителката. Нарушението на административнопроизводствените правила е съществено и представлява самостоятелно основание за отмяна на заповедта, тъй като ако беше изпълнил това свое задължение, то изводът му би могъл да е друг с оглед на представените от Филипова доказателства в хода на съдебното производство пред първата инстанция за наличие на притежавани документи, удостоверяващи най-малко базови компютърни умения документ за завършен пълен курс на обучение по информатика по програма на МОН, сертификати за успешно преминати курсове по документална сигурност, методология за оценяване на търговски дружества и недвижими имоти и др. Правилно съдът приема, че заповедта е постановена и в нарушение на материалния закон поради липса на предпоставките, обуславящи обективна невъзможност служителката да изпълнява служебните си задължения по смисъла на чл. 107, ал. 1, т. 5 ЗДСл. Според трайната съдебна практика обективна невъзможност, извън случаите на здравословни причини, има тогава, когато са налице нови фактически обстоятелства, настъпили по време на служебното правоотношение, същите водят до невъзможност държавният служител да изпълнява задълженията си по служба и причините за тази невъзможност са извън волята на страните по правоотношението. В случая наличието на обективна невъзможност е обоснована от органа с нормативна промяна в т. II от приложение 1 към чл. 3, ал. 1 от Наредбата за длъжностните характеристики на държавните служители, визираща правилата за разработване на длъжностни характеристики и в тази връзка с промяна в изискванията за заемане на длъжността, съответно въведеното с чл. 15, ал. 2 НУРОИСДА (ДВ, бр. 97 от 2019 г., в сила от 10.12.2019 г.) изискване за тях, с изключение на заемащите технически длъжности, да притежават дигитална компетентност и да прилагат в работата си компютърни умения съгласно приложение 1а към наредбата. Посочените промени в подзаконовите нормативни актове не обосновават изменение на изискванията за заемане на длъжността, което да е с обективен характер, т. е. да стои извън волята на административния орган. Въведеното в длъжностната характеристика изискване за дигитална компетентност има отношение единствено към процедурата за оценяване на изпълнението на длъжността от служителите в държавната администрация, което е видно и от регламентирането му именно в НУРОИСДА. Следователно, преценката дали служителят отговаря на това изискване следва да се извърши само в рамките на извършване на оценяването, предвидено в нея. Нормативно въведеното условие няма характер на ново специфично изискване за заемане на длъжности в държавната администрация и не може да се приеме за ново обстоятелство, което да обуславя невъзможност служителката да изпълнява служебните си задължения. Изискванията за заемане на длъжността могат да се променят по реда на чл. 8 от Наредбата за длъжностните характеристики на държавните служители само при наличие на някое от лимитативно изброените в нормата условия: 1. настъпили промени в характера и организацията на работата; 2. изменения във функциите на звеното, регламентирани с устройствения правилник на администрацията; 3. въвеждане на нови стандарти, модели и/или технологии за осъществяване на определени административни дейности или работни процеси; 4. предписания от контролни органи. В случая нововъведеното изискване не попада в нито една от посочените хипотези, поради което не е основание за промяна на изискванията за заемане на длъжността. Правилно съдът приема, че липсата на дигитална компетентност не представлява обективна пречка за изпълнение на служебните задължения, стояща извън волята на органа по назначението и поради това, че дори такава да се приеме за установена, той е задължен по силата на чл. 35, ал. 1 ЗДСл да осигурява условия за обучение за професионално и служебно развитие на държавния служител. По делото липсват данни на жалбоподателката да е предоставена такава възможност да повиши професионалната си квалификация чрез участие в обучителни курсове или по друг подходящ по преценка на органа начин, така че да придобие нужните професионални знания и умения, съответни на приетите нормативни промени, свързани с дигитална компетентност. Предвид изложеното обжалваното решение е неправилно, поради което следва да се отмени и вместо него да се постанови друго, с което оспорената заповед - да се отмени на основание чл. 146, т. 3 и т. 4 АПК. При този изход на спора и с оглед неблагоприятния за касатора краен резултат, в полза на ответника се дължат направените по делото разноски в размер на 790 лева, от които 10 лева - внесена държавна такса за първоинстанционното производство и 780 лева - заплатено адвокатско възнаграждение, което е под предвидения минимум за процесуално представителство по административни дела без материален интерес по чл. 8, ал. 3 от Наредба 1/2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд, второ отделение,