Решение № 16620 от 5.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 15176/2018 г.

Решение № 16620 от 5.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 15176/2018 г., IV о., докладчик председателят Аделина Ковачева Производството е по реда на чл. 208 във вр. чл. 132, ал. 2, т. 5 АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" чрез юрисконсулт М. Стойчева против решение № 283 от 11.10.2018 г. по адм. дело № 198/2018 г. на Административен съд - Стара Загора. С него е отменена, като незаконосъобразна заповед № 03-РД/133 от 24.01.2018 г. за отказ да бъде финансирано заявление за подпомагане на проект от 3.10.2016 г. и преписката е върната за ново произнасяне при изпълнение на дадените от съда задължителни указания в мотивите на решението. Правят се подробни възражения за неправилно прилагане на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Ответната страна - кмет на община Чирпан изразява чрез адвокат М. Стоянова писмено становище за неоснователност на касационната жалба. Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Мотивира се с правилност на извода на първоинстанционния съд, че уведомителните писма нямат характер на индивидуални административни актове и не са годни да произведат правни последици. Касационната жалба е подадена от надлежна страна в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Спазването на срока се установява от представените писмени доказателства с молба от 4.01.2019 г. - заверено копие на "Известие за доставяне" с № ИД PS 1618 00 J2 BY R (за установяване бар кода на пратката) и фискален бон за платена пратка от 6.11.2018 г. със същия баркод. Процесуално допустимата жалба, разгледана по същество е и основателна. Производството пред административния съд е образувано по жалба, подадена от кмета на община Чирпан против заповед № 03-РД/133 от 24.01.2018 г. на изпълнителния директор на ДФЗ. С нея на основание чл. 36, ал. 1, т. 5 във връзка с чл. 7, ал. 1, т. 8 от Наредба № 12/2016 г. за прилагане на подмярка 7. 2 "Инвестиции в създаването, одобряването или разширяването на всички видове малка по мащаби инфраструктура" от мярка "Основни услуги и обновяване на селата в селските райони" (наричана в настоящото изложение Наредба № 12) е отказано финансиране на заявление за подпомагане на проект № 24/07/2/0.0.0715 от 2016 г. на стойност 5 869 529.35 лева без ДДС. Направени са три групи възражения: първата е за липса на нормативните предпоставки по чл. 7, ал. 1, т. 8 от Наредбата за отказ от подпомагане - не е установено неизпълнение с влязло в сила съдебно решение, нито е установено неизпълнението да е по вина на общината. Втората група доводи са за допуснати нарушения на процесуалните правила, поради лишаване на общината от участие в производството по издаване на заповедта; третата група е за нарушаване на основни принципи в административните правоотношения, каквито са принципът на легитимните очаквания и принципът на съразмерност. Доводите сочат на наличие на отменителни основания по смисъла на чл. 146, т. 3, 4 и 5 АПК. Приложени са, като доказателства искова молба, с която общината е предявила срещу ДЗФ четири осъдителни иска за заплащане на дължима одобрена финансова помощ по четири договора. В изпълнение на определение № 39 от 27.04.2018 г. по адм. дело № 1/2018 г. на смесен петчленен състав, исковата молба е изпратена за разглеждане по компетентност на Софийски градски съд. Административният съд е събрал преписката, в това число и допълнително представените от ответната страна писмени доказателства относно четирите спорни договора за подпомагане, касаещи предходния програмен период. Преценявайки доказателствата, подробно е изложил приетите за установени факти и въз основа на тях е направил правните си изводи за наличие на отменителните основания по чл. 146 АПК. От всички възражения на оспорващата община, е приел за основателни само тези за допуснато нарушение на материалния закон. За целта е посочил четирите материалноправни предпоставки за отказ от подпомагане, въведени в чл. 7, ал. 1, т. 8 от Наредбата: виновно незпълнение на договори, финансирани от ЕСИФ; установено неизпълнение на договорите с влязъл в сила акт на компетентните органи, съгласно българското законодателство; неизпълнението да е довело до предсрочно прекратяване на договора или други договорни санкции; то да е засегнало минимум 50 % от стойността или обема на договорените дейности. На тази база отново е анализирал данните по преписката и е приел за установено, че заповедите на изпълнителния директор на фонда за отказ да се изплати финансова помощ по четирите договора от 2010 г. не са съобщени на общината и не са влезли в сила. Отделно от това е посочил, че издадените въз основа на тях уведомителни писма нямат характер на индивидуални административни актове, тъй като са издадени в изпълнение на заповеди, подписани от друг орган и не обективират самостоятелни волеизявления на издателя. Това според съда е довело до пречка да се установи неизпълнение от страна на общината на договорите, а още повече и за виновно поведение при това неизпълнение. На трето място се е позовал на висящия гражданскоправен спор относно дължимостта на пълния размер на договорените суми. По изложените съображения е приел, че липсата на предпоставките по чл. 7, ал. 1, т. 8 от Наредбата, води до незаконосъбразност на оспорената заповед. В хипотезата на чл. 173, ал. 2 АПК е я отменил и е върнал преписката за изпълнителния директор на ДФЗ за ново произнасяне при изпълнение на дадените от съда указания по тълкуване и прилагане на закона. Чисто хипотетично е разсъждавал за липса на предпоставките за прилагане на чл. 108 от Регламент № 966/2012 г. относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на съюза. Така постановеното решение е неправилно. От писмените доказателства по делото, безспорно се установява, че на 3.10.2016 г. при действие на новия програмен период на подпомагане по ПРСР, община Чирпан е подала заявление за подпомагане по проект за реконструкция на четвъртокласна общинска мрежа на територията на общината: път SZR 1220 /ІІ-66 "Чирпан-Ценово-Златна ливада", както и на съоръженията и принадлежностите към него. При проверката за изпълнение на общите изисквания към документите за кандидатстване, е разменена писмена кореспонденция между кмета на общината и изпълнителния директор на ДФЗ за отстраняване на констатирани непълноти. От начина, по който са уредени правилата в Раздел І от Глава трета от Наредбата, става ясно, че това е процедура за отстраняване на нередовности, различна от същинската такава по разглеждане на заявленията за подпомагане, съгласно Раздел ІІ от същата глава. Поради това възраженията на общината в първоинстанционното производство за нарушаване на принципа на легитимните очаквания, имащи за основа именно разменената първоначална кореспонденция, са неоснователни и се опровергават от разпоредбите на подзаконовия нормативен акт. Именно при разглеждане на заявленията по реда на чл. 38, административният орган е проверил наличието/липсата на критериите за отстраняване, съгласно чл. 7 от приложимата Наредба № 12/2016 г.. В томи момент е констатирано наличие на сключени четири договора от 8.10.2010 г. № 24/321/00821; 00822; 00823 и 00824. Дейностите по договорите касаят реконструкция/рехабилитация на водопроводна мрежа в отделни населени места на общината - в с. Зетьово на юг и на север от главен път Чирпан-Меричлери, с. Гита и с. Свобода. Подпомагането е договорено по реда на Наредба № 25 от 29.07.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Основни услуги за населението и икономиката в селските райони" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г. Констатациите за четирите договора са напълно идентични. По тях са извършени първите плащания и и на 14.10.2014 г. от общината са подадени заявки за окончателни плащания. При разглеждането им, ДФЗ е приложил нормата на чл. 38, ал. 1, т. 2 от Наредба № 25/2008 г. и чрез Техническия си инспекторат е извършил проверка на място на инвестицията. По този начин е изпълнено правилото на чл. 49 от Регламент 809/2014 г. за организиране проверка на място за одобрените операции и то при възможност - преди окончателното плащане. Установени са несъответствия между реално изпълнените и договорените количества по дейностите, свързани със СМР. Несъответствията са описани в нарочен списък и са интерпретирани, като недопустими разходи. На 15.12.2015 г. до кмета на общината са изпратени уведомителни писма за възстановяване на получените авансови плащания и отказ от изплащане на помощта по проекта. Срещу тях е възразено пред министъра на земеделието, храните и горите. Липсват данни и твърдения за негови решения по възраженията. На базата на извършените проверки на място, директорът на ДФЗ е издал нарочна заповед по всеки един от договорите. Тя инкорпорира в себе си, както акт по чл. 38, ал. 1, т. 3, така и по чл. 48, ал. 1 от Наредбата - изпълнителният директор на първо място е отказал изплащане на финансовата помощ по договорите. На второ място е постановил връщане на вече получените такива. Изложените подробни мотиви касаят цялата заповед и са свързани от една страна с неизпълнение от общината на нейни задължения, конкретизирани по отделни договорни клаузи и от друга страна с наложени редукции по чл. 63 от Регламент № 809/2014 г. Заповедите са издадени на 28.12.2015 г. и съдържат разпореждане за уведомяване на ползвателя за отказа. Самото уведомление е извършено още на следващия ден - 29.12.2015 г. с издаване на нарочни уведомителни писма, подписани от заместник изпълнителния директор на фонда, които цялостно инкорпорират съдържанието на заповедта на изпълнителния директор. В тях не е посочено правото на адресата на обжалване. Това право не е посочено и в уведомителните писма от 19.01.2016 г. за възстановяване на получените авансови плащания с лихвите, които са връчени на кмета на общината. По преписката се съдържат доказателства, представени от ДФЗ с молба-становище от 22.06.2018 г. - л. 37 и следващите по делото, за подадени от общината възражения срещу констатациите на проверяващите органи и уведомителните писма за отказ за плащане и възстановяване на суми от 15.12.2015 г. След подаването на възраженията, общината е получила на 22.01.2016 г. още веднъж нови уведомителни писма от заместник-изпълнителния директор на фонда от 19.01.2016 г. за отхвърляне на плащанията и възстановяване на суми с изрично вписване номера и датата на издаване на предходните такива от 29.12.2015 г. Кметът на общината не е упражнил правото си по АПК на съдебното им оспорване. Като необжалвани, те са придобили стабилитета на индивидуални административни актове, неоспорени пред съд. Характерът на актовете на РА за отказ за изплащане на финансова помощ и връщане на всички изплатени суми с лихвите или прекратяване на договорите, като властнически волеизявление, съставляващи индивидуални административни актове, е подробно анализиран и установен в ТР № 8 от 11.12.2015 г. по т. д. 1/2015 г. на Общото събрание на съдиите от ВАС. Макар то е издадено за тълкуване на разпоредбите на чл. 26, ал. 1, т. 3 и чл. 33 от Наредба № 9/2008 г. изложените мотиви са напълно относими и към тълкуването на разпоредбите на чл. 38, ал. 1, т. 3 и чл. 48, ал. 1 от Наредба 25/2008 г., тъй като те са не само напълно идентични, но касаят и сходни административни правоотношения. Единствената разлика е относно мярката, по която се извършва подпомагането. Това дава основания на съда да приеме, че заповедите и уведомителните писма, издадени въз основата на тези правни норми са "властнически актове, които предизвикват едностранна промяна в правната сфера на ползвателя, независимо от неговата воля". Същите са индивидуални административни актове и подлежат на съдебен контрол по реда на АПК. Обстоятелството, че в тях не е изрично посочена възможността за такова обжалване, представлява основание за прилагане на удължените срокове, предвидени в чл. 140, ал. 1 АПК, но не рефлектира върху законосъобразността на самото волеизявление. Без значение е и тяхното наименование - заповеди или уведомителни писма (а дори и нотариални покани) - в този смисъл решения по адм. дело № 6516/2916 г. и адм. дело № 6241/2018 г. на ВАС - четвърто отделение. Важното е съдържанието на волеизявлението и правните последици (начинът, по който рефлектира върху правната сфера) за адресата им. Ето защо изводът на административния съд, че уведомителните писма не съставляват индивидуални административни актове и съответно не са в състояние да установят наличие на отрицателната предпоставка по чл. 7, ал. 1, т. 8 от Наредба № 12/2016 г. е необоснован. От съществено значение за правилното решаване на спора е изследването и на мотивите за отказите за изплащане на финансова помощ по договорите за подпомагане и постановеното връщане на получените авансово суми с лихвите по тях в три насоки: дали и доколко те касаят неизпълнение на поети договорни задължения; неизпълнението надвишава ли 50% и налице ли е виновно поведение на бенефициера? Анализът на заповедите и издадените въз основа на тях уведомителни писма, показва, че е установено неизпълнение на всеки един от четирите договора и то с посочване на конкретните клаузи. От отразените суми е видно, че неизпълнението действително надвишава 50 %. Внимателното изследване на вписаните в актовете мотиви, показва, че в тези актове, административният орган е приел виновно поведение на общината. Подобен извод се налага от факта, че в раздела "Мотиви за отказа" е вписана цялата сума по договорите за подпомагане, като обща редукция с изрично позоваване на правилото на чл. 63 във връзка с чл. 49 от Регламент № 809/2014 г. за частично или пълно оттегляне на подпомагането и административни санкции. Санкциите не би следвало да се прилагат, ако бенефициерът докаже по удовлетворителен за компетентния орган начин, че няма вина за включване на недопустимата сума. Подобни доказвания не са дори предприети, а административната санкция, изразяваща се в пълната редукция при виновно неизпълнение е наложена с административни актове, придобили стабилитет. Това е дало основание на изпълнителния директор на фонда да приеме за установено наличието и на последната предпоставка по чл. 7, ал. 1, т. 8 от Наредба № 12/2016 г. - вината на общината при неизпълнение на задълженията по четирите договора. Така установеното обстоятелство по т. 8 съставлява пречка по смисъла на чл. 38, ал. 1, т. 7 от Наредба № 12/2016 г. за подпомагане на заявения проект. В този случай административният орган е задължен при условията на обвързана компетентност да откаже финансиране, без да изчаква резултата от образуваното пред СГС гражданско дело. Поради това е необоснован и последният довод на административния съд за незаконосъобразност на отказа, поради неприключил граждански спор. Обжалваното решение е неправилно, поради неправилно тълкуване на материалния закон и необоснованост. Същото ще следва да се отмени и делото се реши по същество с отхвърляне на жалбата, подадена от община Чирпан чрез нейния кмет. С оглед изхода на делото и направените искания от процесуалния представител на ДФЗ, общината следва да заплати по 100 лева за всяка съдебна инстанция или общо 200 лева. Водим от гореизложеното и на основание чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение