Решение № 8012 от 23.06.2020 г. на ВАС по адм. д. № 14152/2019 г.

Решение № 8012 от 23.06.2020 г. на ВАС по адм. д. № 14152/2019 г., IV о., докладчик съдията Светослав Славов Производството пред Върховния административен съд е по реда на чл. 208 и сл., във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие", чрез процесуален представител юрисконсулт А. Иванова, срещу решение № 229/11.10.2019 г. по адм. дело № 402/2018 г. по описа на Административен съд-Кюстендил, с което е отменено негово решение № 10/121/06296/3/01/04/01, изх. № 01-6500/4708/11.07.2018 г. за налагане на финансова корекция, преписката е върната на административния орган за определяне размера на финансовата корекция и е осъден ДФЗ да заплати на А. Тодоров разноски в размер на 870, 09 лв. В касационната жалба са развити доводи за неправилност на обжалваното решение поради нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК, по които се претендира отмяната му, ведно с присъждане на разноски за двете инстанции. Ответникът – А. Тодоров, в съдебно заседание чрез процесуалния си представител адвокат Е. Йовчев, изразява становище за неоснователност на касационната жалба и претендира присъждане на разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на жалбата. Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, а разгледана по същество – частично основателна, по следните съображения: Производството пред Административен съд - Кюстендил е образувано по жалбата на А. Тодоров, срещу решение № 10/121/06296/3/01/04/01, изх. № 01-6500/4708/11.07.2018 г. на изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" за определяне на финансова корекция в размер на 27 009, 41 лв., представляваща 10% от размера на изплатената му финансова помощ, по сключен договор № 10/121/06296/18.08.2014 г. за отпускане на финансова помощ по мярка 121 "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програмата за развитие на селските райони 2007-2013 г. (ПРСР), подкрепена от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР). В чл. 1.1.1. от договора е посочено, че Фондът предоставя на ползвателя безвъзмездна финансова помощ за извършването на дейностите, заявени за финансиране с проект № 10/121/06296, а именно: "Закупуване на земеделска техника – трактор и прикачен инвентар за производство на биологичен зрял фасул, като неразделна част от договора е таблица за одобрените разходи. Със заповед № 352314/11.04.2018 г. на началника на отдел РТИ при ОД на ДФЗ-Благоевград е разпоредена проверка на място след плащане, извършена в периода 12. 04-17.04.2018 г., в присъствието на бенефициера. При проверката е констатирано, че ползвателят ползва придобитите активи по предназначение, но не е достигнал прогнозните нива на заложените в бизнес плана, постъпления. От представените по време на проверката документи е установено, че за двете пълни финансови години 2016 и 2017 са реализирани приходи, както следва: за 2016 г. от заложени 233 100 лв. са реализирани 34 531, 20 лв., което представлява 14, 8% от приходите, заложени по бизнес план. За 2017 г. са заложени 239 400 лв., реализирани са 80 504, 60 лв., което е ЗЗ, 6% от приходите. Органът е установил, че за двете години ползвателят е реализирал приходи в размер на 24, 3% от заложените в одобрения бизнес план. За констатираните несъответствия е изпратено писмо, ведно с копие от контролен лист. С писмо изх. № 01-6500/4708/23.05.2018 г. изпълнителният директор на ДФЗ е уведомил А. Тодоров, че на основание чл. 73, ал. 2 ЗУСЕСИФ е открито производство по налагане на финансова корекция и има право на писмени възражения по основателността и размера на финансовата корекция, ведно с представяне на доказателства. С писмено възражение Тодоров е оспорил финансовата корекция като е посочил, че има депозирано искане в ДФЗ за промяна на бизнес плана. На база констатираните несъответствия и след обсъждане на възражението, органът издал решение № 10/121/06296/3/01/04/01 за налагане на финансова корекция, с което на основание чл. 20 а, ал. 2 ЗПЗП и чл. 51, ал. 1, чл. 54, ал. 2 и чл. 55, ал. 2 от Наредба № 8/03.04.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка 121 "Модернизиране на земеделските стопанства" от ПРСР 2007-2013 г. и т. 4. 18 и т. 8. 1 от договора и чл. 72, ал. 1 и ал. 2 и чл. 73, ал. 1 и ал. 2 ЗУСЕСИФ, определил финансова корекция на А. Тодоров в размер на 27 009, 41 лв., представляваща 10% от размера на финансовата помощ, съгласно т. 30 от Методиката за определяне на санкциите след плащане по проекти по ПРСР 2007-2013 г. и установеното изпълнение на бизнес плана. Въз основа събраните доказателства и назначените и изслушани по делото основно и допълнително заключения по съдебно-счетоводната експертиза, Административен съд - Кюстендил е счел, че решението за определяне на финансова корекция е издадено от компетентен орган, в кръга на делегираните му правомощия, при спазване на административнопроизводствените правила, но в противоречие с материалния закон. Установил, че инвестицията, предмет на договора е изпълнена, но не е постигната частта от бизнес плана, с която ползвателят е заложил приходи от продажба на зрял боб. Съдът подробно е обсъдил договорните и нормативни задължения по Наредба № 8/2008 г. и е приел за безспорно доказано, че ползвателят не е изпълнил задълженията си във връзка с одобрените в бизнес плана приходи. Позовавайки се на заключенията по експертизата и на чл. 16, ал. 1 от Наредба № 8/2008 г. съдът е приел, че не е доказана икономическата жизнеспособност на стопанството и че е налице фактическият състав на чл. 51, ал. 1 от Наредбата. За да отмени административния акт обаче съдът е приел, че органът е допуснал нарушение при определяне размера на финансовата корекция, изчислена съобразно правилото на т. 30 от Методика за определяне на санкциите след плащане по проекти по ПРСР 2007-2013 г., която е обявена за нищожна с влязло в сила решение на ВАС. Настоящият съдебен състав намира, че административният орган и административният съд неправилно са се позовавали на нормите на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ). По аргумент от § 4, ал. 3 от Допълнителните разпоредби (ДР) на ЗУСЕСИФ (както в първоначалната редакция, обн. в ДВ, бр. 101 от 22.12.2015 г.; така и в изм. в ДВ, бр. 2 от 3.01.2018 г.), ЗУСЕСИФ е неприложим, тъй като безвъзмездната финансова помощ по програмата по ал. 1, а това е Програмата за развитие на селските райони, се предоставя при условията и по реда на този закон (ЗУСЕСИФ), доколкото друго не е предвидено в Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП) или в акт по неговото прилагане. В случая процедурата по връщане на вече платени суми е по реда на Наредба № 8/03.04.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г., която е издадена на основание § 35, ал. 3 ПЗР на ЗПЗП, съгласно нейния § 3 ПЗР, а не на основание ЗУСЕСИФ, поради което правилно административният акт е основан и на чл. 51, ал. 1 от Наредбата За яснота и прецизност следва да се посочи, че е необходимо да бъде правено разграничение между двете самостоятелни административни процедури, а именно: тази по Наредба № 8/03.04.2008 г. и тази по реда на ЗУСЕСИФ, като целта на всяка една от тях е да бъде възстановена правомерността на правоотношенията с предмет извършване на разходи, сертифицирани пред Европейската комисия, с оглед приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство. Също така следва да се има предвид, че осъществяването на едната или другата от двете административни процедури, не зависи от волята и избора на административния орган, нито пък от желанието на бенефициера. Но въпреки направеното по-горе изложение и разграничение, настоящият състав установи, че решението на първоинстанционния съд е съобразено със събраните по делото доказателства и с Наредба № 8/03.04.2008 г. Допуснатите от бенефициера действия или бездействия са довели до нарушение на разпоредбите на Наредба № 8/2008 г. и договора за отпускане на финансова помощ, с оглед неизпълнението на заложените в бизнес плана финансови параметри, което от своя страна влече икономическа нежизнеспособност на инвестицията и непостигане на целите на чл. 2 от Наредбата. Установено е, че на 18.08.2014 г. между ДФЗ и А. Тодоров е сключен договор за отпускане на финансова помощ по мярка 121 "Модернизиране на земеделските стопанства" за закупуване на земеделска техника за производство на биологичен зрял фасул, според чл. 1.1.2 от който, Фондът предоставя на ползвателя безвъзмездна финансова помощ, представляваща до 60% от одобрените и реално извършени разходи, свързани с осъществяването на проект № 10/121/06296 от 28.06.2013 г. Съгласно § 1, т. 12 от ДР на Наредба № 29/2008 г. "проект" е заявление за подпомагане, заедно с всички изискуеми документи, както и съвкупността от материални и нематериални активи и свързаните с тях разходи, заявени и допустими за финансиране по ПРСР, като кандидатите за финансово подпомагане подават в областната дирекция на фонда по място на извършване на инвестицията заявление за подпомагане по образец приложение № 5 и прилагат документите, указани в него. Бизнес планът се представя с подробно описание на планираните инвестиции и дейности за период не по-малък от 5 г., а в случаите на създаване на трайни насаждения или извършване на строително-монтажни работи - за 10-годишен период (чл. 16, ал. 1 от Наредбата). Един от задължителните реквизити на заявлението е изготвен към него от кандидатите бизнес план, който трябва да доказва икономическата жизнеспособност на стопанството (чл. 16, ал. 5), водещи до реализиране на целите по чл. 2 (чл. 16, ал. 2). В конкретно приложения бизнес план бенефициерът е посочил, че основаната цел на проекта е да бъде изградена съвременна механизирана система за производство на зрял боб, като по този начин ще се повиши конкурентоспособността на стопанството. Във финансовата част са заложени приходи и разходи за всяка от 5-те години на изпълнение на бизнес плана, като за 2016 г. са заложени приходи от продажба на продукция от зрял боб в размер на 233 100 лв., а за 2017 г. -239 400 лв. Така, анализът на цитираните разпоредби и данните по делото установяват по безспорен начин наличието на бездействие от страна на Тодоров, изразяващо се в неизпълнение на заложените финансови параметри в бизнес плана за 2016 г. и 2017 г., което води до недостатъчна икономическа жизнеспособност на инвестицията и неизпълнение на целите по чл. 2 от Наредбата. Настоящият състав споделя изцяло мотивите на първоинстанционния съд относно установените нарушения, поради което същите не следва да се приповтарят отново. Неоснователно е твърдението на касатора, че съдът не е приложил правилно материалния закон, тъй като предпоставките за налагане на финансова корекция са уредени в чл. 70, ал. 1 ЗУСЕСИФ. В тази връзка съдът вече изложи мотиви, че ЗУСЕСИФ е неотносим към наложената финансова корекция, поради което не следва да ги обсъжда. При определяне размера на финансовата корекция – 10% ДФЗ се е позовал на т. 30 от Методика за определяне на санкции след плащане по проекти от ПРСР 2007-2013 г., утвърдена от изпълнителния директор на ДФЗ, съгласно която бенефициерът подлежи на санкция в размер на 10% от предоставената финансова помощ, когато времетраенето на неизпълнението е две финансови години. Методиката обаче е обявена за нищожна с решение № 15652/14.12.2018 г. по адм. дело № 11440/2017 г. на ВАС, четвърто отделение, оставено в сила с окончателно решение № 8020/29.05.2019 г. по адм. дело № 1757/2019 г. на ВАС, петчленен състав. В изпълнение на разпоредбата на чл. 194 АПК, решението е обнародвано в Държавен вестник, бр. 47/14.06.2019 г., поради което е влязло в сила от деня на обнародването. Съгласно чл. 193, ал. 2 във вр. с ал. 1 АПК съдебното решение, с което е обявена нищожност на оспорения подзаконов нормативен акт или същия е отменен, има действие по отношение на всички. Според разпоредбата на чл. 195, ал. 1 АПК, подзаконовият нормативен акт се смята за отменен от деня на влизането в сила на съдебното решение. В конкретния случай Методиката е обявена за нищожна, поради което административният орган е задължен да уреди служебно правните последици, възникнали от такъв обявен за нищожен акт в определен от закона срок (чл. 195, ал. 2 АПК). Нищожността е най-тежкият порок на административните актове, независимо дали по своя правен характер те са индивидуални, общи или подзаконови нормативни актове. Определянето на размера и налагането на финансови корекции въз основа на нищожен акт нямат правно основание, тоест процесното решение № 10/121/06296/3/01/04/01, с изх. № 01-6500/4708/11.07.2018 г. за налагане на финансова корекция в частта му за определяне на размера се явява незаконосъобразно. Съгласно чл. 51, ал. 1 от Наредба № 8/03.04.2008 г. в случай че ползвателят на помощта не изпълнява свои нормативни или договорни задължения след изплащане на финансовата помощ, РА може да поиска връщането на вече изплатени суми заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички договори, сключени с ползвателя на помощта. В ал. 2 на същата разпоредба е посочено, че РА определя размера на намалението на помощта, като взема предвид вида, степента и продължителността на неизпълнението. Степента на неизпълнението по даден проект зависи от неговите последици за дейността като цяло. Продължителността на неизпълнението зависи от времето, през което траят последиците, или възможността за отстраняване на тези последици по приемлив начин. В случая органът е установил вида и продължителността на нарушението, но липсват мотиви относно степента на неизпълнението съгласно разпоредбата на чл. 51, ал. 2 от Наредба № 8/03.04.2008 г. В тази връзка е неоснователно и позоваването на решение по адм. дело № 12476/2018 г. на ВАС, четвърто отделение, доколкото същото е постановено в производство по налагане на 100% финансова корекция, а не както в настоящия случай – 10%. По тези съображения, настоящият състав намира, че безспорно се доказа извършено нарушение от страна на А. Тодоров, изразяващо се в неизпълнение на заложените в бизнес плана показатели, с което не гарантира икономическа жизнеспособност на стопанството си. В тази част решението за налагане на финансова корекция е мотивирано и съдържа както фактическите, така и правните основания за издаването му, поради което решението на Административен съд - Кюстендил в тази част следва да бъде отменено, а първоинстанционната жалбата - отхвърлена. В останалата му част решението следва да бъде оставено в сила. Решението на Административен съд - Кюстендил, с което е осъден ДФЗ да заплати на Тодоров разноски по делото в размер на 870, 09 лв. също следва да бъде отменено, тъй като такива не се дължат при частично уважаване на жалбата. С оглед на последното и предвид изхода от настоящия спор, съдът не присъжда разноски и за настоящото, касационно производство. Водим от изложеното и на основание чл. 222, ал. 1, във вр. чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение