Решение № 7031 от 25.6.2025 г. на ВАС по адм. д. № 5513/2025 г.

Производството е реда на по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Програмния оператор (ПО) по Програма Опазване на околната среда и климатичните промени (ПООСКП) на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2014-2021 г. (ФМЕИП) срещу Решение 270 от 05.03.2025 г. по адм. дело 7/2025 г. на Административен съд Смолян. С обжалваното решение съдът е отменил Решение 269 от 11.12.2024 г. на ръководителя на ПО по ПООСКП, в частта му по т. 1, с което на Община Рудозем е отказано верифицирането на разходи в размер на 29 760,63 лв. по Искане за окончателно плащане 3 от 19.11.2024 г. по Договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (ДБФП) Д-30-24 от 28.04.2023 г. Касационният жалбоподател ръководителят на ПО по ПООСКП на ФМЕИП, счита обжалваното решение за неправилно - постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила, в нарушение на материалния закон и необосновано отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Излага подробни доводи в полза на защитната си теза и сочи, че от страна на първоинстанционния съд неправилно е прието, че в настоящия случай приложим е Законът за управление на средствата от Европейските фондове за споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.). Сочи, че при определянето на приложимия материален закон, първоинстанционният съд е следвало да съобрази, че Програма Опазване на околната среда и климатичните промени , съфинансирана от Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2014-2021 г. се изпълнява в съответствие със Закона за ратифициране на Меморандума за разбирателство относно изпълнението на Финансовия механизъм на ЕИП 2014-2021 г., обнародван в Държавен вестник бр. 8 от 24.01.2017 г., в сила от 24.01.2017 г., както и при спазване на Регламента за изпълнението на Финансовия механизъм на ЕИП 2014-2021 г. Твърди, че в следствие на неправилното приложение на относимия материален закон, изводите на първоинстанционния съд, че административният акт е издаден при липса на посочените правни основания и по конкретно при липса на посочено основание от нормативен акт, също са неправилни. Касаторът сочи, че при липса на изрична разпоредба в ЗУСЕФСУ, която да установява приложимост на закона по отношение на средствата по програмите, финансирани по ФМЕИП, няма законово основание той да се прилага по отношение на правоотношения, които не са включени в предметния обхват на закона, предвид което счита за неправилни изводите на съда, че оспорваният административен акт е издаден в производството по верифициране на разходи, регламентирано в Глава Пета, раздел II Плащания, верифициране и сертифициране на разходи ЗУСЕФСУ. Твърди, че отказът е издаден в производството по реда на Раздел 6 Управление на програмата , т. 6.2 Верификация/проверка/ на искане за пращане от Анекс 2 към подписаното Програмно споразумение по Програма Опазване на околната среда и климатичните промени и утвърдената на основание чл. 5.7, т. 2 от Регламента за изпълнение на Финансовия механизъм на ЕИП 2009 2014 (Регламента), Система за управление и контрол на Програма ООСКП (СУК). Отделно от посоченото, счита за правилни единствено изводите на съда, че един от принципите на добро финансово управление - недопускане надвишаване на бюджета е нарушен, доколкото от представените доказателства и пояснения от бенефициера е видно, че по посочените в акта бюджетни редове има надвишения, като същите не се дължат на допусната техническа грешка от последния. Счита за необосновани и неправилни изводите на съда, че в решението на УО липсват фактически основания, тъй като в обем от 7 страници подробно е описано и обосновано всяко едно надвишение на бюджета при изпълнение на проекта. Обосновава подробни доводи, че в случая с отмяната от съда на оспорвания административен акт, без да върне преписката за ново произнасяне, първоинстанционният съд е постановил решение при допуснато съществено нарушение на чл. 173, ал. 2 АПК. Прави искане решението да бъде отменено. Претендира присъждане на разноски за касационната инстанция. Прави възражение за прекомерност на претендираните от ответната страна разноски за адвокатско възнаграждение, в случай че такива са претендирани. Касаторът се представлява от юрисконсултите П. Петков и Е. Найденова. Ответникът по касационната жалба Община Рудозем, излага становище за неоснователност на касационната жалба по съображения подробно изложени в депозирания по делото писмен отговор. Прави искане съдът да остави в сила обжалваното решение. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, Седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е основателна. За да постанови обжалваното решение, първоинстанционният съд приема за установено от фактическа страна следното: На 15.02.2023 г. между Община Рудозем (бенефициер на проекта) от една страна и Община Мадан, Община Девин, Клуб Икономика 2000 , Сдружение Клуб за зелени политики и IOWA AS, Норвегия (проектни партньори) от друга страна е сключено партньорско споразумение за общо изпълнение на проект: Общините Рудозем, Мадан и Девин работят заедно за повишаване на общинския капацитет за намаляване на емисиите на парникови газове и адаптация към променящия се климат . На 28.04.2023 г. между Министерството на околната среда и водите (МОСВ), в качеството му на Програмен оператор по Програма Опазване на околната среда и климатичните промени , финансирана от Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство, от една страна и Община Рудозем, от друга страна, е сключен Договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ Д-30-24 с рег. BGENVIRONMENT-4.004-0002, с наименование на проекта Общините Рудозем, Мадан и Девин работят заедно за повишаване на общинския капацитет за намаляване на емисиите на парникови газове и адаптация към променящия се климат . Предоставената безвъзмездна финансова помощ по проекта е в размер на 480 502,50 евро или 939 781,21 лева. На 19.11.2024 г. от Община Рудозем е подадено Искане за окончателно плащане ведно с пакет отчетни документи 3, на обща стойност 578 482,09 лв., от които 553 110,37 лв. безвъзмездна финансова помощ (БФП) и 25 371,72 лв. собствен принос. На 11.12.2024 г., с Решение 269, ръководителят на ПО по ПООСКП, на основание чл. 7, чл. 17 и чл. 23 от специфичните условия на ДБФП и чл. 1, чл. 4, чл. 25, ал. 3, чл. 48, т. 2 и чл. 53, т. 8 от Общите условия на ДБФП, отказва верификация на разходи на Община Рудозем, в общ размер от 29 760,63 лв. по Искане за окончателно плащане 3 от 19.11.2024 г. по проект Общините Рудозем, Мадан и Девин работят заедно за повишаване на общинския капацитет за намаляване на емисиите на парникови газове и адаптация към променящия се климат , както следва: т. 1 Разходи за персонал Община Рудозем - Експерт 2 енергийна ефективност Д2, Д4, Д5, Д6, Д8 (фонд: ФМ на ЕИП, режим на финансиране: Неприложимо, допустим) 1 416,64 лв.; т. 2 Разходи за персонал Община Рудозем - Експерт 3 в областта на стратегическото планиране - Д2, Д4, Д5, Д6, Д8 - 5 678,33 лв.; т. 3 Разходи за персонал Община Рудозем - Експерт нормативна уредба и обществени поръчки Д4, Д5, Д6, Д7 60,20лв.; т. 4 Разходи за персонал Община Рудозем Експерт нормативна уредба Д4, Д5, Д6, Д7 (фонд: ФМ на ЕИП, режим на финансиране: Неприложимо, допустим) 5,99 лв.; т. 5 Разходи за командировки Община Девин - Разходи самолетни билети София Осло София, дневни и квартирни Девин Д1 453,67 лв.; т. 6 Разходи за командировки Община Девин - Разходи самолетни билети София Осло София, дневни и квартирни Девин Д3 1 361,02 лв.; т. 7 Разходи за командировки Клуб Икономика 2000 - Разходи за командировка в страната, пътни, дневни и квартирни Клуб Икономика 2000 Д1 4 479,12 лв.; т. 8 Разходи за командировки Клуб Икономика 2000 - Командировки в страната, КИ2000 Д5 5 436,00 лв.; т. 9 Разходи за експерт Клуб Икономика 2000 - Счетоводител на Клуб Икономика 2000 Д1 102,48 лв.; т. 10 Разходи за експерт Клуб Икономика 2000 - Експерт 2 енергийна ефективност Д2, Д4, Д5, Д6 2 112,48 лв.; т. 11 Разходи за командировки Клуб за зелени политики - Командировки в страната, КЗП Д5 4 805,87 лв.; т. 12 Разходи за експерт Клуб за зелени политики - Счетоводител на Клуб за зелени политики Д1 0,05 лв.; т. 13 Разходи за експерт на Клуб за зелени политики - Експерт обучение и връзки с обществеността Д2, Д3, Д6, Д8 2 700,00 лв.; т. 14 Разходи за персонал, общо в размер на 1 148,78 лв. По делото е представена Заповед РД-109 от 29.01.2021 г. изменена със Заповед РД-674 от 29.06.2021 г. на министъра на околната среда и водите, с която на издателя на оспорения акт са възложени функциите на ръководител на Програмния оператор по ПООСКП. Въз основа на така установените по делото факти, първоинстанционният съд приема от правна страна, че обжалваният административен акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона форма, но при допуснати нарушения на административнопроизводствените правила и в нарушение на материалния закон. Първоинстанционният съд обосновава подробни изводи и счита, че оспорваният административен акт е издаден в производство по верифициране на разходи, регламентирано в Глава Пета, Раздел II Плащания, верифициране и сертифициране на разходи ЗУСЕФСУ, като правната уредба се съдържа в чл. 60 чл. 68 от с.з. Анализирайки условията на ДБФП, съдът счита за правилни изводите на Общината, че актът е издаден при липса на посочени правни основания, доколкото в решението за отказ за верификация липсва посочване на основание от нормативен акт. Обосновава подробни изводи, че един от принципите на добро управление е финансовото управление и недопускане надвишаване на бюджета, което е ясно проследимо от финансовия отчет, тъй като всяко надвишение се отразява със знак - , предвид което съдът не приема доводите на бенефициера, че надвишаването от един бюджетен ред в друг, се дължи на допусната техническа грешка, доколкото е посочена една сума, а от представените разходнооправдателни документи се доказва друга сума. Независимо от изложеното, първоинстанционният съд счита, че решението на административния орган следва да се отмени поради липса на мотиви, както фактически, така и правни, което е порок по чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, тъй като от една страна, от обстоятелствената част на акта не става ясна волята на органа, а именно защо приема сумите за недопустими по арг. от чл. 57 ЗУСЕФСУ, а от друга, липсват и правни основания, доколкото в решението са цитирани разпоредби от договори, а не такива от нормативни актове било от вътрешното или от националното право. Съдът сочи, че задължение на административния орган е да формулира волята си по ясен начин, което да осигури възможност на адресата на издадения акт да защити в пълнота правата и интересите си, като в настоящия случай за засегнатото от волеизявлението лице Община Рудозем е невъзможно да организира защитата си, а за съда да провери законосъобразността му в съответствие с всички условия по чл. 146 АПК, както предвижда чл. 168 от с.з. Не на последно място първоинстанционният съд приема, че действително разходите по отчета не отговарят на одобрения проект, както става ясно от сравнението на документите представени от бенефициера, но не става и ясно защо органът счита, че те са недопустими, сочейки нормата на чл. 53, т. 8 от Общите условия, а не е посочено основанието по чл. 57 ЗУСЕФСУ, което препятства правото на защита. Въз основа на горното, съдът прави извод за незаконосъобразност на оспорения акт и го отменя. Решението е неправилно. Основателни са доводите на касатора за допуснато от съда съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Оспореният административен акт не попада в приложното поле на ЗУСЕФСУ, очертано от чл. 1, ал. 2 от същия закон, както и § 4 и 5 ДР ЗУСЕФСУ. Нормативната уредба по Програма Опазване на околната среда и климатичните промени е публично достъпна на: https://www.eeagrants.bg/programi/okolna-sreda/dokumenti/memorandum-za-razbiratelstvo-otnosno-izplnenieto-na-fm-na-eip-2014-2021-g. Република България е член на Европейското икономическо пространство съгласно Споразумение за участието на Република България и Румъния в Европейското икономическо пространство, ратифицирано със закон, обнародван в Държавен вестник, бр. 13 от 2008 г., като самото споразумение е обнародвано в ДВ, бр. 19/2012 г., в сила за Република България от 09.11.2011 г. В чл. 6 от Протокол 38б от Споразумението между Европейския съюз и Исландия, Княжество Лихтенщайн и Кралство Норвегия, Република България е посочена като бенефициер наред с други страни - членки на ЕС. Между Република България, Исландия, Княжество Лихтенщайн и Кралство Норвегия е сключен Меморандум за разбирателство относно изпълнението на Финансовия механизъм на ЕИП 2014-2021 г., ратифициран със закон, обнародван в ДВ. Правната рамка на Финансовия механизъм на ЕИП 2014 г. - 2021 г. е определена в чл. 2 от Меморандума и обхваща Протокол 38в към Споразумението за ЕИП относно Финансов механизъм на ЕИП 2014 г. -2021 г., Регламента за изпълнение на Финансовия механизъм на ЕИП 2014 г. - 2021 г., одобрен от държавите-донори в съответствие с член 10.5 от Протокол 38в, Програмните споразумения, които се сключват за всяка програма, и Насоки за изпълнение, приети от Комитета на финансовия механизъм, в съответствие с Регламента. По Програма Опазване на околната среда и климатичните промени безвъзмездна финансова помощ се предоставя чрез Финансовия механизъм на ЕИП за програмен период 2014-2021. Всички актове, формиращи правния обхват на регулация относно средствата, за които е спорът, регламентират спорните отношения и това изключва приложимост на процедурите по ЗУСЕФСУ. Съдебен контрол върху оспорения административен акт е допустим на основание правилата на Регламента за изпълнение на Финансовия механизъм на ЕИП 2014-2021, приет от Комитета за ФМ на ЕИП, съгласно чл. 8 от Протокол 38в на Споразумението за ЕИП и предвид чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България. В съответствие с горното изводът на съда, че законосъобразността на акта следва да се проверява по правилата на ЗУСЕФСУ, е неправилен. Предвид изложеното, приемайки че по отношение на издадения административен акт е приложим ЗУСЕФСУ и като е осъществил контрол за законосъобразност върху същия на основанията посочени в него, без този закон да намира приложение в конкретната процедура, първоинстанционният съд е постановил неправилен съдебен акт. Останалите доводи на касатора касаят приложението на материалния закон от първоинстанционния съд и обосноваността на възприетия правен резултат и не могат да бъдат обсъдени за първи път от касационната инстанция. Пререшаването на спора по същество от касационната инстанция би лишило страните от една инстанция по фактите във връзка с приложимото право. Ето защо, настоящият съдебен състав приема, че съдът е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила, което налага отмяна на решението и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на същия съд. При новото разглеждане на делото съдът, след като анализира относимата правна уредба, следва да извърши преценка за законосъобразност на акта на всички основания по чл. 146 АПК. При действието на чл. 226, ал. 3 АПК въпросът за разноските пред настоящата инстанция следва да се реши от първоинстанционния съд при новото разглеждане на делото. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 2 във вр. с чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение