Решение № 3808 от 20.04.2022 г. на ВАС по адм. д. № 10164/2021 г.

Решение № 3808 от 20.04.2022 г. на ВАС по адм. д. № 10164/2021 г., VII о., докладчик председателят Калина Арнаудова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на "Пловдив филм" ООД, ЕИК[ЕИК], седалище и адрес на управление гр. Пловдив, бул. "България" № 6, ет. 5, ап. 18, срещу Решение № 1474 от 14.07.2021 г. на Административен съд - Пловдив по адм. дело № 1056/2021 г. С обжалваното решение съдът е отхвърлил жалбата на "Пловдив филм" ООД срещу Заповед № З-ЦУ-973 от 05.04.2021 г. на изпълнителния директор на Национална агенция за приходите (НАП), в частта, с която частично е отказано предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по проектно предложение на дружеството BG16 RFOP002-2. 095-5391 по Схема за набиране на заявления за подкрепа BG16 RFOP002-2. 095 "Подкрепа чрез оборотен капитал за МСП, засегнати от временните противоепидемични мерки" по Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014 – 2020 г. Касационният жалбоподател – "Пловдив филм" ООД, счита обжалваното решение за неправилно, постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Излага твърдения за съществени нарушения на административнопроизводствените правила при издаване на процесната заповед, тъй като в същата липсва диспозитив, с който да се конкретизира отказът, а единствено се предоставя частично финансова помощ в размер на 14 216, 99 лв., след което са изложени мотиви за частичния отказ. Липсва посочване на сумата, която е отказана, период или за оборотите от каква дейност е тя. Счита, че това нарушение не може да бъде коригирано с последващи обяснения от административния орган или да бъде извличано по тълкувателен път от съда, както неправилно е сторено в обжалваното решение. Според касатора дейността на кината е ограничена още със Заповед на министъра на здравеопазването № РД-01-626 от 27.10.2020 г., точка 6, като обектите на дружеството са работили със силно ограничен капацитет, съгласно заповеди № РД-01-626 от 27.10.2020 г. и № РД-01-655 от 13.11.2020 г. Позовава се на т. 11.1, подточка 4 от Условията за кандидатстване за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014-2020 г., Схема за набиране за подкрепа BG16 RFOP002-2. 095 "Подкрепа чрез оборотен капитал за МСП, засегнати от временните противоепидемични мерки" (Условията за кандидатстване), съгласно която кандидатите трябва да са преустановили или ограничили дейността си в резултат на заповедите на министъра на здравеопазването, като същото е предвидено и в Приложение към Решение № 947 на МС от 2020 г. Сочи, че и в самия формуляр за кандидатстване, в раздел Е-Декларации, в т. 1, З, 5, 7 и 9 също е записано, че дейността трябва да е преустановена или ограничена. Обосновава извод, че допустими кандидати за подпомагане са не само такива с преустановена, но и с ограничена дейност, каквато е дейността на касатора за отказания период 29.10.2020 г. до 27.11.2020 г. Оспорва извода на съда, че Условията за кандидатстване и Решение № 947 на МС от 2020 г. противоречат на чл. 26б от Закона за мерките и действията по време на извънредното положение, обявено с решение на Народното събрание от 13 март 2020 г. и за преодоляване на последиците (ЗМДВИППП), като счита, че същите само доразвиват закона, като конкретизират условията и критериите, по които да бъдат изплащани средствата. Сочи, че целта на тези програми е да се подкрепи малкия и среден бизнес, засегнат от временните противоепидемични мерки като му се помогне по този начин да преодолее негативните последици от налаганите, във връзка с пандемичната обстановка, ограничения. Моли съда да отмени обжалваното решение и вместо него да отмени оспорената заповед. Касаторът се представлява от адв. В. Станкова, Адвокатска колегия - Пловдив. Ответникът по касационната жалба – изпълнителният директор на Националната агенция за приходите, излага становище за неоснователност на жалбата. Сочи, че в заповедта изрично е посочено, че частично се предоставя финансова помощ в конкретен размер, като логично за останалата част от заявената от дружеството сума е постановен отказ, за което са изложени подробни мотиви и следователно не са налице твърдяните съществени нарушения на административнопроизводствените правила. На следващо място сочи, че правото на безвъзмездна финансова помощ (БФП) е инкорпорирано в законодателството чрез разпоредбата на чл. 26б ЗМДВИППП, която не предвижда финансова помощ за предприятия освен тези които напълно са преустановили дейността си, въз основа на която е издаден и процесният частичен отказ. Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от юрк. Д. Пеева. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд (ВАС), седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима – подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е основателна. За да постанови обжалваното решение административният съд е приел от фактическа страна, следното: Изпълнителният директор на НАП е одобрил Условия за кандидатстване и условия за изпълнение за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014-2020, Схема за набиране на заявления за подкрепа BG16 RFOP002-2. 095 "Подкрепа чрез оборотен капитал за МСП, засегнати от временните противоепидемични мерки", публично достъпни на адрес: https: //nra. bg/wps/portal/nra/za-nap/Podkrepa-chrez-oboroten-kapital/dokumenti_podkrepa. oboroten. kapital/4a65e04c-a0b9-41d9-891d-a122e08 faf53, при срок за подаване на проектите – 20.01.2021 г., 16. 30 часа. В т. 11. 1 "Критерии за допустимост на кандидатите", подточка 4 от Условията за кандидатстване, е предвидено, че Кандидатите трябва да са преустановили или ограничили дейността си в резултат на Заповеди с № № РД-01-626/27.10.2020 г., РД-01-655/13.11.2020 г., РД-01-677/25.11.2020 г., РД-01-718/18.12.2020 г., РД-01-20/15.01.2021 г., РД-01-52/26.01.2021 г. и РД-01-132/26.02.2021 г. на министъра на здравеопазването в търговските обекти, по отношение на които се заявява подкрепа, и да развиват основна или допълнителна икономическа дейност (съгласно данни за 2019 г.) в един от посочените кодове/сектори съгласно Класификация на икономическите дейности (КИД – 2008 – Приложение 3 към настоящите Условия), един от които е 59. 14 "Прожектиране на филми". На 05.01.2021 г. "Пловдив филм" ООД подава проектно предложение №BG16 RFOP002-2. 095-3145. На 22.02.2021 г. до "Пловдив филм" ООД е изпратено уведомление за установени несъответствия по заявлението за подкрепа, като на дружеството е указано е, че оборотът - база за определяне на подпомагането, следва да е само за преустановената дейност за периода от 28.11.2019 г. до 31.01.2020 г., референтен на периода на преустановената дейност през 2020 и 2021 г. Даден е 7-дневен срок за извършване на корекция на подаденото заявление и е поискано представяне на справки по месеци, доказващи оборота за референтния период на преустановяване на дейността. В представен отговор, дружеството сочи, че исканото извършване на корекция е неправомерно, доколкото според Условията за кандидатстване помощта касае не само преустановена дейност, но и ограничена, като в тази връзка е цитирана Заповед № РД-01-626/27.10.2020 г. на министъра на здравеопазването, с която – т. 6, е ограничена дейността на кината чрез брой седалки в киносалоните до 30%, като въведените временни противоепидемични мерки са за периода от 29.10.2020 г. до 12.11.2020 г. В отговора е направено позоваване и на формуляра за кандидатстване. Приложени са справка за приходи по месеци за периода 29.10.2019 г. – 31.01.2020 г., отчети от касови апарати за посочения период, справка за издадени фактури по банков път, оборотни ведомости по месеци. До "Пловдив филм" ООД е изпратено последващо уведомление за установени несъответствия по заявлението за подкрепа, с което дружеството е уведомено, че оборотът, с който кандидатства за БФП, следва да е само за дейностите попадащи в обхвата на КИД 59. 14 "Прожектиране на филми", за периода на преустановяване на дейността и отново в тази връзка е поискано извършване на корекция на заявлението. На 24.03.2021 г., в отговор на уведомлението, е изразено несъгласие с тълкуването на разпоредбите с искане за получаване на подкрепа за целия заявен период, считано от 29.10.2020 г. Посочено е, че е направена корекция в частта относно премахване на оборота от щанда за продажба на храни и напитки в кинокомплекса, въпреки че категорично се счита, че има основание за включването му в искането за подпомагане. Извършена е корекция на заявлението, като вече е деклариран общ оборот в лева без ДДС от затворените обекти/ограничени дейности за референтния период на предходната година, попадащи в обхвата за предоставяне на БФП в размер на 20% от оборота – 100 632, 74 лв., в т. ч. приходи от продажби в лева, неотчетени през фискално устройство за референтния период на предходната година, попадащи в обхвата за предоставяне БФП в размер на 20 % от оборота – 19 410, 22 лв. Приложена е справка оборот по месеци за периода 29.10.2019 г. – 31.01.2020 г. На 05.04.2021 г., със Заповед №З-ЦУ-973, на изпълнителния директор на НАП, на "Пловдив филм" ООД частично е отказано предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по подаденото проектно предложение, на основание чл. 10, ал. 1, т. 1 и 18 от Закона за Националната агенция за приходите, чл. 26б ЗМДВИППП, и Решение № 947 от 18.12.2020 г. на Министерския съвет на Република България. Въз основа на така установените по делото факти, първоинстанционният съд приема от правна страна, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в исканата от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила и в съответствие с материалния закон и неговата цел. Приема за неоснователни твърденията за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, тъй като размерите на частично отказаната БФП са установими от данните в преписката. Приема, че с Условията за кандидатстване е разширен обхвата на предприятията, които могат да кандидатстват за БФП по конкретната програма, вкл. е разширен и времевия обхват на помощта - от 29.10.2020 г. в противоречие с чл. 26б ЗМДВИППП, според който относимо обстоятелство е преустановяване на дейността след 1 ноември 2020 г., а не ограничаване на дейността посредством ограничаване на капацитет. Според съда преустановяване на дейността представлява ограничение на дейността в конкретен времеви порядък, което не е дефинирано прецизно в условията. Обоснован е извод, че макар спрямо условията законът да е по-неблагоприятен, той е приложим и определя обхват на предприятията, които могат да кандидатстват за БФП по конкретната програма - които са преустановили дейността си, и период - след 1 ноември 2020 г. Прието е, че Условията обвързват кандидатите, но не могат да разширяват обхвата, установен от закон, като при противоречие със закон нямат действителни последици. По изложените съображения, съдът обосновава извод за законосъобразност на оспорената заповед и отхвърля жалбата. Решението е неправилно. Съгласно чл. 26б, ал. 2 ЗМДВИППП, средствата по чл. 26б, ал. 1 се предоставят на микро, малки и средни предприятия, отговарящи на критерии и по ред, определени от Министерския съвет по предложение на министъра на икономиката, като ал. 3 предвижда, че тези средства се превеждат по платежна сметка на съответното предприятие от НАП. С Решение № 947 от 18.12.2020 г. на Министерски съвет е дадено съгласие Министерството на икономиката със средства по оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" в размер 156 000 000 лв. да обяви процедура на директно предоставяне с конкретен бенефициент - НАП. Целта на процедурата на директно предоставяне е да се осигурят средства за обезпечаване на плащанията към крайните ползватели по мярка "Подкрепа чрез оборотен капитал за МСП, засегнати от временните противоепидемични мерки", обявена и администрирана от НАП. В т. 4 от това решение е предвидено, че администратор на помощта по мярка "Подкрепа чрез оборотен капитал за МСП, засегнати от временните противоепидемични мерки" е НАП. В съответствие с чл. 26б, ал. 4 ЗМДВИППП, НАП кандидатства въз основа на решение на управителния съвет за дейности по извършване на плащания към микро, малки и средни предприятия по ал. 1 – 3 с европейски средства въз основа на сключен договор с управляващ орган на оперативна програма съгласно условията на съответния договор. Оспореният пред съда акт на изпълнителния директор на НАП е издаден във връзка с изпълнението на договор за безвъзмездна финансова помощ, сключен на 19.01.2021 г. между НАП и Управляващия орган на ОПИК по проект BG16 RFOP002-2. 095 "Подкрепа чрез оборотен капитал за МСП, засегнати от временните противоепидемични мерки чрез прилагане на схема за подпомагане от НАП на ОПИК 2014 - 2020", сключен въз основа на процедура чрез директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ на НАП по смисъла на чл. 43, ал. 1 ЗУСЕСИФ. Съгласно чл. 10, ал. 1, т. 1 ЗНАП, изпълнителният директор организира, ръководи и контролира цялостната дейност на агенцията. По изложените съображения, правилно първоинстанционният съд е приел, че оспорваният административен акт е издаден от компетентен орган. Условията за кандидатстване, утвърдени като част от документите по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕСИФ, са влезли в сила и са задължителни както за кандидатите, така и за органа, който ръководи административното производство. Относно съдържащите се в тях критерии за предоставяне на помощта и реда за доказване на съответствие с тях дружеството-касатор е било предварително и надлежно запознато, като това се удостоверява с подписването на съответната декларация (Приложение 1), задължително изискуема като приложение към проектното предложение. След като горните условия са влезли в сила, те са задължителни както за кандидатите, така и за органа, който ръководи административното производство. Административният орган е длъжен да ги приложи, а съдът – да извърши проверка дали административният орган е спазил тези условия при постановяване на процесния отказ. Предмет на проверка за законосъобразност е отказът за предоставяне на помощта, а не самите условия за кандидатстване. Дали конкретно условие е ограничително би подлежало на проверка, ако самите условия са обжалвани, което в настоящия случай не е сторено. Следователно извършеният от съда косвен контрол за законосъобразност на Условията е недопустим. В т. 11. 1, подточка 4 от Условията за кандидатстване са въведени като критерий за допустимост две изисквания: 1) кандидатите да са преустановили или ограничили дейността си в резултат на Заповеди с № № РД-01-626/27.10.2020 г., РД-01-655/13.11.2020 г., РД-01-677/25.11.2020 г., РД-01-718/18.12.2020 г., РД-01-20/15.01.2021 г., РД-01-52/26.01.2021 г. и РД-01-132/26.02.2021 г. на министъра на здравеопазването в търговските обекти, по отношение на които се заявява подкрепа, и 2) да развиват основна или допълнителна икономическа дейност (съгласно данни за 2019 г.) в един посочените кодове/сектори съгласно КИД – 2008, които са допустими за финансиране. Безспорно е, че дружеството-касатор през относимия период е извършвало дейност с код 59. 14 "Прожектиране на филми", който е посочен в т. 11. 1, подточка 4 от Условията за кандидатстване и съответно развиваната от дружеството дейност е допустима за финансиране. Действително, в чл. 26б, ал. 1 ЗМДВИППП, на който се позовава административният орган, е предвидено, че безвъзмездна финансова помощ се предоставя на предприятия, които в изпълнение на заповед на министъра на здравеопазването при извънредна епидемична обстановка са преустановили дейността си след 1 ноември 2020 г., за срок до отпадането на съответното основание за преустановяване на дейността. Но както беше посочено по-горе, въведените с т. 11. 1, подточка 4 от влезлите в сила и задължителни за кандидатите и органа Условия за кандидатстване, критерии за допустимост, изискват кандидатите да са преустановили или ограничили дейността си в резултат на заповедите на министъра на здравеопазването в търговските обекти, по отношение на които се заявява подкрепа. В Условията за кандидатстване не е дадено разяснение какво органът има предвид под "ограничаване на дейността", поради което следва да се търси смисълът на посочения израз чрез общоупотребимия български език. Съгласно Тълковния речник на българския език, думата "ограничавам" означава намалявам количеството на нещо което имам, вземам, с което разполагам до определен размер, обикновено по някаква необходимост или за някаква цел; намалявам размерите, обхвата или времетраенето на някаква дейност, проява; стеснявам. В оспорения акт, административният орган единствено е констатирал липса на преустановяване на дейността на дружеството за конкретен период от време. В случая обаче, за този период, дружеството не твърди преустановяване на дейността си, а ограничаването й в резултат на посочените в т. 11. 1, подточка 4 от Условията за кандидатстване заповеди. Ако такова се установи, ще е налице и първата предпоставка за допустимост, съгласно т. 11. 1, подточка 4 от Условията за кандидатстване. Мотиви в тази насока от органа обаче не са изложени. Видно от изложеното изводът на първоинстанционния съд за материална законосъобразност на оспорения акт е в нарушение на материалния закон. Това прави обжалваното решение неправилно и съдът следва да го отмени. Делото е изяснено от фактическа и правна страна и съдът следва да постанови решение, с което да отмени оспорения частичен отказ и да върне преписката на органа със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. При новото разглеждане на заявлението, административният орган следва да извърши проверка дали дейността на кандидата е ограничена в резултат на Заповеди с № № РД-01-626/27.10.2020 г., РД-01-655/13.11.2020 г., РД-01-677/25.11.2020 г., РД-01-718/18.12.2020 г., РД-01-20/15.01.2021 г., РД-01-52/26.01.2021 г. и РД-01-132/26.02.2021 г. на министъра на здравеопазването. Разноски от касатора не се претендират, следователно такива не се дължат. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 и чл. 228 във връзка с чл. 173, ал. 2 АПК Върховният административен съд