Решение № 7129 от 16.06.2015 г. на ВАС по адм. д. № 4458/2015 г.

Решение № 7129 от 16.06.2015 г. на ВАС по адм. д. № 4458/2015 г., IV о., докладчик съдията Бисерка Цанева Производството е по реда на чл. 208 и следващите във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 АПК. Образувано е по касационна жалба от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" /ДФЗ/ против решение № 446 от 27.01.2015 г. по адм. дело № 11690/2013 г. на Административен съд София-град. С него е отменено Уведомително писмо с изх. № 02-200-6500/7141 от 20.09.2013 на вр. и. д. изпълнителен директор на Държавен фонд "Земеделие", в частта, с която изцяло е отказано изплащане на субсидии по Схемата за единно плащане на площ и преписката е върната на административния орган за ново произнасяне съобразно дадените указания по тълкуване и прилагане на закона. Правят се възражения за противоречие с материалния закон и необоснованост - отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Ответната страна - Димитър Щерев Кацаров чрез процесуалния си представител адв. Станислав Рафаилов в писмено становище и в съдебно заседание изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на жалбата. Касационната жалба е подадена от надлежна страна в срока по чл. 211, ал. 2 АПК и е процесуално допустима, а разгледана по същество е неоснователна. Производството пред административния съд е образувано по жалба, подадена от Димитър Щерев Кацаров против Уведомително писмо с изх. № 02-200-6500/7141 от 20.09.2013 на вр. и. д. изпълнителен директор на ДФЗ, в частта, с която изцяло е отказано изплащане на субсидии по Схемата за единно плащане на площ. От административната преписка, представените по делото доказателства и данните от назначената съдебно-техническа експертиза, съдът е установил незаконосъобразност на оспорения акт. За да постанови този резултат съдът е приел, че оспореният акт е издаден от компетентен орган в пределите на възложените му правомощия. Прието е, че отказът е постановен при несъответствие с действащите материално-правни норми, тъй като основанието за изключване на части от парцел 56527-94-1-1 за подпомагане е свързано с разпоредбата на чл. 43, ал. 3, т. 4 от ЗПЗП, който към приложимата за случая редакция предвижда намаляване размера на плащането или отказване на плащане по СЕПП, когато кандидатът е заявил площи, които не стопанисва. Изложено е, че за първи път със законодателна промяна - ДВ, бр. 40 от 13.05.2014 г., е въведено намаляване на размера/отказване на плащането, когато заявените за подпомагане площи не са включени в специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние" - чл. 43, ал. 3, т. 6 от ЗПЗП, и е допълнено към точка 4 на същата разпоредба алтернативното изискване заявените площи да отговорят на условията за допустимост за подпомагане, опредени в Наредба № 5 от 2010 г. Установено е, че към релевантните за казуса дати - 20.09.2013 г. (издаване на административния акт) и 25.05.2012 г. (подаване на заявлението за подпомагане) няма изискване в ЗПЗП, свързано с допустимия слой. От тук АССГ е извел извод, че позоваването на материално-правна норма, която не е действала към двата момента, както и на разпоредби от подзаконов нормативен акт, които противоречат на закон (чл. 16а - 16г от Наредба № 105 от 22 август 2006 г.) обуславя незаконосъобразността на издадения акт. Приел е, че е недопустимо, по аргумент от чл. 5, ал. 1 от АПК, прилагането на подзаконов нормативен акт, който противоречи на друг от по-висока степен. Административният орган е разширил обхвата на закона и по същество е допълнил установените изрично от него предпоставки за постановяване на отказ. Незаконосъобразността на административния акт е установена и на друго основание. Установено е, че нито от представената заповед, с която е одобрен окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за 2012 г., нито от оспорения акт става ясно кои части от БЗС 56527-94-1-1 попадат извън слоя и кои са причините, довели до това заключение, като е отбелязано, че съмнения в констатациите на административния орган се пораждат от факта, че в различни от процесната кампания в същия имот не са били установени недопустими площи. Административният съд е установил, че са допуснати и нарушения на административно-производствените правила, тъй като Уведомителното писмо в оспорената му част е издадено без изясняване на фактите и обстоятелствата от значение за случая. От представената по делото Заповед № РД-09-4 от 03.01.2013 г. на министъра на земеделието и храните е констатирано, че с нея е одобрен обновения специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за 2012 г. Същата е публикувана на интернет страницата на МЗХ и ДФЗ, като е предоставена възможност на земеделските производители в едномесечен срок да подават възражения срещу слоя. Установено е, че жалбоподателят се е възползвал от правото на оспорване, но становище от административния орган не е изразено и не е установена промяна в границата на слоя. Със Заповед № РД-09-148 от 28.02.2013 г. е одобрен окончателния слой за 2012 г. Изяснено е, че специализираният слой "Допустими за подпомагане площи" представлява геореферирана графична база от данни за площите, допустими за подпомагане за съответната кампания, изграден на база актуални ортофото- и сателитни изображения за територията на Република България за относимата година. Тази електронна база данни е част от СИЗП, която пък, от своя страна, е част от ИСАК. Главната функция на слоя е да се използва от ДФЗ-РА за извършване на основната част от административните проверки по подадените заявления за кандидатстване по схемите за плащане на площ и на основата на резултатите от тях да се изчисли дължимата субсидия за даден заявител. Този слой се състои от площите, за които се счита, че отговорят на изискванията за подпомагане и се актуализира основно чрез използване на самолетни или сателитни изображения, от които е изготвена цифровата ортофотокарта, а също и чрез отразяване на резултатите от теренни проверки на характеристики на физическите блокове. Изложено е, че специализираният слой се приема в помощ на ДФЗ, но не представлява окончателен акт, с приемането на който споровете по него се считат за разрешени и съответно не освобождават административния орган от задължението му да извърши надлежни проверки. Своевременно релевираното възражение на жалбоподателя, че БЗС 56527-94-1-1 попада в допустимия слой, не е обсъдено от компетентния орган, няма доказателства за извършена проверка на място. От приетата по делото съдебно-техническа експертиза АССГ е установил, че площите на допустимия слой, точно по отношение на горепосочения парцел, са некоректно определени. Прието е, че въпреки, че ДФЗ-РА не притежава оперативна самостоятелност и не разполага с правомощие да прави промени в одобрения от МЗХ слой, тя е процесуално задължена, по аргумент от чл. 35 от АПК, да изясни всички факти и обстоятелства по заявеното подпомагане. Прието е, че дори и проверките на ИСАК да са основни, те не са достатъчни за установяване изпълнени ли са изискванията за финансиране. Направен е извод, че в конкретния случай, административният орган, в противоречие на чл. 146, т. 4 от АПК и чл. 43, ал. 3, т. 4 от ЗПЗП се е позовал само на приетия допустим слой, от което автоматично и бланкетно е изведено основание за отказ. Решаващият състав е приел, че допуснатото нарушение е съществено, тъй като би довело до промяна на крайния правен резултат. В заключението си вещото лице е изчислило недопустимата площ по СЕПП в общ размер от 3.89 ха, т. е. с близо 20 ха по-малко от установената като недопустима площ от ответника. Процентът на наддекларирана площ е 4.01 % според заключението, което се различава с 26.85 % от констатацията в УП. Прието е, че посоченото разминаване е значително и би довело до промяна в установяванията на ДФЗ-РА, обективирани в обжалвания акт. По тези съображения съдът и отменил уведомителното писмо в обжалваната му част и е върнал преписката на административния орган с указания, че при новото произнасяне е дължимо прилагането на действащите към момента на издаване на оспорения акт разпоредби и при съобразяване с експертното заключение - одобряването на субсидията, полагаща се за заявения от жалбоподателя БЗС 56527-94-1-1. Решението е правилно. Съдът е обсъдил всички възражения на жалбоподателя, като изводите му са обосновани и се споделят от настоящата инстанция. Правилна е констатацията, че към двата релевантни момента - на подаване на заявлението за подпомагане - 25.05.2012 г. и на издаване на оспорения акт - 20.09.2013 г., в действащата редакция на разпоредбите по чл. 43, ал. 3, т. 4 и т. 6 от ЗПЗП законодателят не е бил предоставил правомощие на ДФЗ-РА да намалява размера на плащането или да отказва плащане по схемите за директни плащания, когато кандидатът е заявил площи, които не са включени с специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние" или не отговарят на условията за допустимост за подпомагане, определени Наредба № 5 от 2010 г. Тази законодателна промяна е влязла в сила едва с редакцията на разпоредбата, обнародвана в ДВ бр. 40 от 13.05.2014 г. Изрично вписаното основание в колона 5- чл. 43, ал. 3, т. 4 от ЗПЗП се отнася до съвсем друга хипотеза - когато кандидатът не стопанисва заявените от него площи. Правилен е и изводът на АССГ, че позоваването на материалноправна норма, която не е действала към момента на релевантните за спора събития определя наличието на отменително основание по чл. 146, т. 4 от АПК. В тази връзка са неоснователни изложените в обратен смисъл възражения на касатора. Предвид липсата на позволена от закона правна възможност за отказ от подпомагане на основанията, на които това е сторено, несъстоятелно е позоваването от страна на касатора на разпоредбите на Наредбата за легитимиране на този отказ, поради по-ниското й йерархично ниво като нормативен акт. Без да изпълни задълженията си по чл. 35 от АПК, административният орган се е задоволил единствено с формалното позоваване на приетия със Заповед № РД-09-4 от 03.01.2013 г. на МЗХ допустим слой "Площи в добро земеделско състояние". С оглед на това, правилно съдът е посочил, че при постановяването на процесното уведомително писмо административният орган се е произнесъл при неизяснена фактическа обстановка. След като липсват доказателства в преписката за недопустимостта на парцелите и не са извършвани проверки на място в съответната година, не е ясно въз основа на какви данни административният орган е изградил становището си, че не са налице условията за подпомагане. Отделно от това посочването единствено, че заявените земи са извън специализирания слой, не е достатъчно, за да се направи конкретна преценка на основанията за недопустимост. Съгласно чл. 8 и сл. от Наредба № 5 от 10.03.2010 г., законът въвежда редица общи и специални условия за допустимост на подпомагането, които трябва да бъдат конкретно посочени. В противен случай земеделският производител не може да се защити срещу констатациите на административния орган и съдът не може да извърши проверка на тяхното законосъобразност. При липсата на доказателства за недопустимост на парцелите, заявени за подпомагане от Димитър Кацаров за кампания 2012 г., административният акт е издаден при съществено нарушение на административнопроизводствените правила и при нарушение на материалния закон. Събраните по делото доказателства, включително и заключението на вещото лице, установяват некоректно определяне на площите на допустимия слой по отношение на процесния парцел. Установената по делото фактическа обстановка опровергава възприетото от административния орган. Налице е съществена разлика между установеното в уведомителното писмо и данните от събраните в хода на съдебното обжалване писмени и гласни доказателства. При тези данни съдът правилно е приел, че с оглед естеството на акта и на основание чл. 173, ал. 2 от АПК, делото като преписка следва да бъде върнато на административния орган за ново произнасяне. При произнасянето си административният орган задължително следва да вземе предвид констатациите на съда в настоящото производство относно размера на недопустимата за подпомагане площ, заявена от Димитър Щерев Кацаров за кампания 2012 г., предвид разпоредбата на чл. 177, ал. 2 АПК. При този изход на спора, на ответника следва да бъдат присъдени своевременно поисканите в настоящото касационно производство разноски за адвокатско възнаграждение, които видно от приложения договор за правна защита и съдействие от 14.05.2015 г. възлизат на 600 лева - договорена и внесена сума. Водим от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение