Решение № 7816 от 28.06.2016 г. на ВАС по адм. д. № 5914/2015 г.

Решение № 7816 от 28.06.2016 г. на ВАС по адм. д. № 5914/2015 г., V о., докладчик съдията Донка Чакърова Производството е по реда на чл. 145 - 178 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 124 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Образувано е по оспорване, подадено от П. Н. В. срещу Заповед № РД-15-329/21.04.2015 г., издадена от министъра на земеделието и храните, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл му е прекратено служебното правоотношение. В жалбата се твърди, че с оспорената заповед неправилно, необосновано и незаконосъобразно е прекратено служебното му правоотношение, защото тя е издадена в противоречие с материалния закон. Жалбоподателят изтъква, че според него не е налице реално съкращаване на длъжността, която е заемал и не са налице законоустановените предпоставки за съкращаване на длъжността, защото функциите на дирекцията са запазени такива, каквито са били изпълнявани и преди това. Изменението на длъжностното разписание е извършено без никаква необходимост и без наличието на основание за това, а длъжността "началник на отдел" е останала вакантна. Жалбоподателят иска да бъде отменена оспорената заповед. Претендира присъждане на направените по делото разноски и прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение, заплатено от другата страна за процесуално представителство. Ответникът - министърът на земеделието и храните изразява становище за неоснователност на жалбата по съображения в писмена защита. Претендира разноски. Върховният административен съд, пето отделение, намира, че оспорването е процесуално допустимо като подадено от заинтересована страна в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК срещу подлежащ на оспорване административният акт, а разгледано по същество е основателно по следните съображения: С оспорената Заповед № РД-15-329/21.04.2015 г., издадена от министъра на земеделието и храните на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение на П. Н. В. за длъжността "началник на отдел", ранг IV-ри старши в дирекция "Поземлени отношения и комасация" (ПОК), отдел "Д. поземлен фонд" (ДПФ) на Министерство на земеделието и храните (МЗХ). Като основание за издаването на заповедта е посочена разпоредбата на чл. 106, ал. 1, т. 2 ат ЗДСл и връзка с чл. 108 от ЗДСл във връзка с § 1 от МПС № 90/16.04.2015 г. и утвърдено длъжностно разписание на МЗХ в сила от 21.04.2015 г., като причина е възпроизведено съдържанието на правната норма, а именно "съкращаване на длъжността" (л. 16) Заповедта е връчена на 21.04.2015 г. (л. 16), а оспорването е подадено на 5.05.2015 г., с което е спазен срока по чл. 149 от АПК във връзка с чл. 124 от ЗДСл. Като доказателства по делото са представени всички документи, представляващи преписката (л. 35) по издаване на оспорената заповед, включително длъжностни и поименни разписания на длъжностите в МЗХ в сила от 12.01.2015 г. (л. 18-21 и л. 46-50) и от 21.04.2015 г. (л. 23-25 и л. 51-54), длъжностна характеристика за длъжността, заемана от П. В. (л. 36 - 39 и л. 71-74) и длъжностни характеристики на длъжностите "началник на отдел "Карта на възстановената собственост и регистри" (КВСР) в дирекция "ПОК" (л. 40-45 и л. 75-80) и "началник на отдел "Регистри и управление на държавните земеделски земи" (РУДЗЗ) в дирекция "ПОК" (л. 81-87). Устройственият правилник на МЗХ е претърпял изменения в сила на 13.12.2014 г., 21.04.2015 г., 4.09.2015 г. и на 12.02.2016 г. като с измененията, които са в сила от 21.04.2015 г. е запазена общата численост на персонала на 602 щатни бройки, но броя на щатните бройки за дирекция "ПОК" е намален от 45 на 42 - видно от Приложението към чл. 15, ал. 2. С последващите изменения общата численост на персонала е увеличена на 614 и в последствие на 654 щатни бройки към 12.02.2016 г., към който момент щатните бройки за дирекция "ПОК" отново са увеличени на 45, колкото са били преди 21.04.2015 г. Независимо, че с измененията в сила от 21.04.2015 г. са намалени щатните бройки за дирекция "ПОК" със същото изменение на Устройствения правилник на МЗХ са увеличени с нови четири функциите и задачите на дирекцията (виж чл. 32, т. 5, 6, 7 и 8.) Изрично следва да бъде посочено, че отговорностите за организиране и контролиране ползването на земи от Държавния поземлен фонд (ДПФ) са запазени според чл. 32, т. 4. От съдържанието на новосъздадените чл. 32, т. 5, 6, 7 и 8 от Устройствения правилник на МЗХ, а именно: изготвя проекти и актуализира заповеди, с които на основание чл. 24б, ал. 1 ЗСПЗЗ се предоставя право на ползване върху земеделски земи от ДПФ на научни, научно-производствени и учебни заведения, включително на Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията, на местата за лишаване от свобода, на семепроизводствени и племенни стопанства, на овощни разсадници, на горски разсадници и на ловни стопанства, на Министерството на регионалното развитие и благоустройството, доколкото са необходими за тяхната дейност; разглежда постъпили преписки за определяне на площадки и трасета за изграждане на обекти върху земи от ДПФ и изготвя проекти на заповеди и договори за учредяване на ограничени вещни права върху земи от ДПФ; подпомага министъра при продажба и замяна на прилежащи и застроени площи към сгради и съоръжения на организациите по § 12 от преходните и заключителните разпоредби на ЗСПЗЗ и § 29 от преходните и заключителните разпоредби към Закона за изменение и допълнение на ЗСПЗЗ (обн., ДВ, бр. 45 от 1995 г.; изм. и доп., бр. 59 от 1995 г., бр. 79 от 1996 г. и бр. 98 и 124 от 1997 г.) по реда на чл. 27, ал. 6 ЗСПЗЗ; подпомага министъра при управлението и разпореждането със земеделските земи в бившите стопански дворове на организациите по § 12 от преходните и заключителните разпоредби на ЗСПЗЗ, намиращи се извън урбанизираните територии, останали след възстановяване правата на собствениците, и изготвя предварително писмено съгласие за обявяване на търг на имотите по чл. 27, ал. 8 ЗСПЗЗ на основание чл. 56з, ал. 1, изречение второ от Правилника за прилагане на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ППЗСПЗЗ), и предлага за одобряване протокола от проведения търг на министъра на земеделието и храните съгласно чл. 56н, ал. 3 ППЗСПЗЗ, може да се обоснове извод, че на дирекция "ПОМ" са възложени нови задачи, основно свързани с ДПФ, за който е отговарял отдела, ръководен от П. В.. За изясняване на спора от фактическа страна е допусната и приета съдебна експертиза с вещо лице К. Г.. От заключението на вещото лице, прието в съдебно заседание от 8.06.2016 г. без оспорване от страните по делото, се установява, че функциите и задълженията, залегнали в длъжностната характеристика на П. В. се констатират наполовина в длъжностната характеристика на началник на отдел "РУДЗЗ", който е създаден с реорганизацията от 21.04.2015 г. Към тази дата длъжността началник на отдел "РУДЗЗ" е свободна, заедно с още две щатни бройки за длъжността "главен експерт" в дирекция "ПОК". При извършено сравнение между длъжностните и поименните разписания в МЗХ преди и след 21.04.2015 г., настоящият съдебен състав приема за установено, че дирекция "ПОК" преди 21.04.2015 г. е структурирана в четири отдела, които след тази дата са обособени в три отдела. От тази констатация и с оглед отговора на вещото лице на първия и петия въпроси в заключението може да се обоснове извод, че структурната промяна се състои в сливане на два от отделите - "ДПФ" (на който П. В. е бил началник) и "Карта на възстановената собственост и регистри" (КВСР) и запазване на непроменени другите два отдела "Поземлена собственост и поземлени отношения и комасация" (ПСПОК) и "Промяна на предназначението и рекултивация на земеделските земи" (ППРЗЗ). Този извод се подкрепя и от приложените към заключението на вещото лице сравнителни таблици, съдържащи описание на основните цели, области на дейност и преки задължения за длъжностите началник на отделите "ДПФ" (стар), "КВСР" (стар) и "РУДЗЗ" (нов). След изменение на Устройствения правилник на МЗХ от 12.02.2016 г. е изменено отново длъжностното разписание на МЗХ като дирекция "ПОК" отново е структурирана в четири отдела. Според съдебната експертиза функциите и задълженията залегнали в длъжностната характеристика на жалбоподателя се констатират в значителна степен в длъжностната характеристика на началник на новосъздадения отдел "Управление на държавните земи". При анализ на констатациите на вещото лице, отразени в сравнителните таблици към заключението му и от данните в длъжностите характеристики, приети като писмени доказателства по делото, настоящият съдебен състав приема за установено, че с длъжностното разписание от 12.02.2016 г. се възстановява структурата на дирекция "ПОК", съществувала преди 21.04.2015 г. като се запазват непроменени наименованията на двата от отделите, които са продължили да съществуват в същия вид през цялото време, а именно "ПСПОК" и "ППРЗЗ", а от създадения на 21.04.2015 г. чрез сливане на двата отдела ""ДПФ" и "КВСР" нов отдел ""РУДЗЗ" са образувани отново два отдела с незначително променено наименование - "Управление на държавните земеделски земи" ("УДЗЗ) и "Регистри и анализи" ("РА"). При тази промяна със сигурност е налице значително (според вещото лице) съвпадение на функциите и задълженията на началника на отдел "ДПФ" - длъжността на П. В., с тези на началника на отдел "УДЗЗ". При измененията в Устройствения правилник в сила от 4.09.2016 г. и в сила от 12.02.2016 г. не са извършени промени в отговорностите на дирекция "ПОК". На практика единствените изменения в функциите и задачите на тази дирекция от 29.08.2013 г. са тези в сила от 21.04.2015 г. когато са увеличени съществено, но едновременно с това само тогава са намалени щатните бройки за длъжностите в нея при липса на промяна в общата численост на персонала на МЗХ и при констатирано увеличение при следващите изменения както в дирекцията, така и в МЗХ като цяло. Следва изрично да бъде посочено, че в МЗХ са извършвани промени в длъжностното разписание и поименното длъжностно разписание, които не са едновременни с изменение на Устройствения правилник на МЗХ, което е видно от съществуването на длъжностно разписание в сила от 12.01.2015 г. (л. 18), на което не съответства изменение в Устройствения правилник. В съдебно заседание вещото лице е дало разяснения на заключението си, с които категорично потвърждава изводите си, според които към 5.02.2016 г. (очевидна техническа грешка, защото измененията, са влезли в сила на 12.02.2016 г.) в значителна степен функциите и задълженията, изпълнявани от жалбоподателя, които са му били възложени с длъжностната характеристика съществуват и в сегашната дейност на администрацията. Според писменото заключение на вещото лице към 21.04.2015 г. са свободни длъжностите началник на отдел "Регистри и управление на държавните земеделски земи" ( РУДЗЗ - новосъздадения обединен отдел), главен експерт в отдел "Регистри и управление на държавните земеделски земи" и главен експерт в отдел "Промяна на предназначението и рекултивация на земеделските земи". Към месец февруари 2016 г. длъжността началник на създадения отново с променено наименование отдел "Управление на държавните земеделски земи", която е с идентични функции с тези на жалбоподателя, е заета, но е свободна длъжността на началник на другия отново създаден с променено наименование отдел "Регистри и анализи". Следователно отново е налице свободна длъжност "началник на отдел" в дирекция "ПОК". Между страните не се спори, че последната заемана от жалбоподателя П. Н. В. длъжност е началник на отдел "ДПФ" в дирекция "ПОК". За тази длъжност му е връчена длъжностна характеристика на 19.11.2014 г. (л. 74). Не без правно значение е и обстоятелството, че преди да бъде преназначен на длъжността "началник на отдел "ДПФ" в дирекция "ПОК" П. В. е заемал длъжността директор на дирекция "ПОК" - Заповед № РД-15-914/17.11.2014 г. (л. 15). От всички събрани по делото доказателства може да бъде направен категоричен фактически извод, че извършваните изменения в длъжностното разписание и поименното длъжностно разписание са пряко следствие от изменения на Устройствения правилник на МЗХ в сила от 21.04.2015 г., които съдържат вътрешно противоречие - увеличение на функциите и задачите на дирекция "ПОК" особено относно ДПФ и намаляване на щатните бройки за длъжностите в тази дирекция с три. Реализацията на това намаление също напълно неясно се изразява в закриване на отдел "ДПФ" чрез сливане с друг отдел в същата дирекция, но със запазване на броя на експертите в двата отдела (19 щатни бройки). Фактически са отпаднали позициите за длъжностите началник на отдел "ДПФ" и отдел "КВСР" при наличие на две незаети щатни бройки за експерти в дирекцията, а на тяхно място е създадена нова длъжност началник на отдел "РУДЗЗ", която е останала вакантна заедно с още две свободни щатни бройки за експерти. Началникът на отдел "КВСР" е преназначен на длъжност държавен експерт в отдел "РУДЗЗ", а друга промяна в щатните бройки, ако фактически е извършена, за достигане на обща численост от 42 щатните бройки за дирекцията няма отношение към спора. Настоящият съдебен състав прима за установено от фактическа страна също, че след 21.04.2015 г. дирекция "ПОК" на МЗХ е натоварена с изпълнение на допълнителни увеличени функции и отговорности, свързани с ДПФ, които са намерили отражение в чл. 32 от Устройствения правилник на МЗХ. При така събраните доказателства, следва да бъдат обосновани следните правни изводи: Съгласно чл. 168, ал. 1 АПК, съдът преценява законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 АПК, а именно: дали актът е издаден от компетентен административен орган и в установената форма, спазени ли са административно - производствените правила и материално-правните разпоредби по издаването му, съобразен ли е актът с целта на закона. Съгласно разпоредбата на чл. 108, ал. 1 от ЗДСл служебното правоотношение се прекратява от органа по назначаването с административен акт, който се издава в писмена форма и трябва да съдържа правното основание за прекратяване, дължимите обезщетения и придобития ранг на държавна служба. Съгласно чл. 42, ал. 5 от Закона за администрацията (ЗА) министърът е органът по назначаването на държавните служители в министерството. Оспорената заповед е издадена от компетентен орган, съгласно чл. 108 от ЗДСл във връзка с чл. 42, ал. 5 от ЗА, в необходимата писмена форма. При издаване на оспорената заповед не са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила. При проверката относно спазването на материалния закон, настоящият съдебен състав констатира следното: При упражняване на предоставените му правомощия за управление на администрацията ръководителят на съответната организационна структура има право да извършва промени и реорганизации за оптимизиране на дейността, но при упражняване на тези правомощия в условията на оперативна самостоятелност е длъжен да се съобразява с нормативно определената структура и численост на персонала. В конкретния случай министърът на земеделието и храните като орган по назначаването е компетентен да утвърди длъжностно разписание и поименно разписание, които да съответстват на числеността на персонала, определена в чл. 15, ал. 2 от Устройствения правилник на МЗХ и на приложението към чл. 15, ал. 2 от същия. Понятието "длъжност в администрацията" е дефинирано в разпоредбата на чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на класификатора на длъжностите в администрацията (обн. в ДВ бр. 49 от 2012 г.) и се характеризира като нормативно определена позиция, изразяваща се в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. За да е налице хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е необходимо да бъде установено, че съкратената длъжност вече не фигурира и като наименование - нормативно определена позиция в длъжностното разписание на съответната администрация, и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. Изискванията са кумулативни. В случая е установено, че броят на служителите в дирекция "ПОК" е намален на 21.04.2015 г. от 45 на 42, но на 12.02.2016 г. отново е увеличен на 45. На 21.04.2015 г. обаче е запазена общата численост на персонала на министерството, а след тази дата е увеличаван съществено на 614, за да достигне на 12.02.2016 г. до 654. Намаляването на броя на служителите в дирекция "ПОК" е в резултат от обединяването на два отдела и създаването на една щатна бройка за началник на отдел на мястото на съществуващите до този момент две щатни бройки за началник на двата отдела. Вместо съществуващите до 21.04.2015 г. щатни бройки за четирима началника на отдели са останали три позиции за началник на отдел. От поименното разписание се установява, че е новосъздадената позиция за началник на нов отдел е останала свободна, а началниците на двата обединени отдела са освободени - П. В. с прекратяване на служебното му правоотношение, а другият началник на отдел чрез преназначаването му за държавен експерт в новосъздадения отдел. В същия момент е останала свободна една щатна бройка за "началник на отдел" в дирекция "ПОК". В този смисъл броят на лицата, които са заемали нормативно определената позиция, заемана и от П. В., е намален т. е. може да се обоснове, че е "престанала да съществува една от позициите началник на отдел в дирекция "ПОК", но не е установено, че са отпаднали и изпълняваните от него функции и задължения. Според заключението на вещото лице Г. функциите и задълженията, изпълнявани от жалбоподателя са продължили да съществуват в длъжностната характеристика на началник на отдел "РУДЗЗ", която е останала незаета. Запазването на функциите и задачите на отдела "ДПФ" и след сливането му с друг отдел се установява и от чл. 32 от Устройствения правилник на МЗХ, с който дори след 21.04.2015 г. се възлагат на дирекция "ПОК" допълнителни нови функции и задачи именно свързани с ДПФ. По изложените съображения настоящият съдебен състав приема за установено по категоричен начин, че функциите и задачите за длъжността началник на отдел "ДПФ" на дирекция "ПОК" са запазени и дори увеличени след 21.04.2015 г. независимо от сливането му с друг отдел в дирекция "ПОК" и образуването на един общ нов отдел. Новосъздадената длъжност началник на отдел "РУДЗЗ" е поела функциите и задачите на началниците на двата отдела, от които се състои новообразувания отдел, но е останала незаета след съкращаването на П. В. и преназначаването на другия началник на отдел за "държавен експерт". Действително по делото няма преки доказателства относно възможностите на П. В. да изпълнява изцяло всички отговорности на новосъздадената длъжност, които са увеличени спрямо тези на заеманата от него до 21.04.2015 г. длъжност, но косвено данни за притежаваните способности се съдържат както в длъжностните характеристики за трите длъжности (разделите за образование, образователна степен, минимален професионален опит, допълнителна квалификация) така и в обстоятелството, че П. В. до 19.11.2014 г. е изпълнявал длъжността директор на цялата дирекция "ПОК", в която са обсъжданите отдели. Последните описани обстоятелства са без пряко правно значение за проверката относно наличието на предпоставките на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСЛ, но имат значение относно съответствието на извършеното съкращение в щата с целта на закона. Съгласно чл. 142 от АПК съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му, но е допустимо и установяване на нови факти от значение за делото след издаване на акта до момента на приключване на устните състезания. В случая фактите, които са осъществени след прекратяване на служебното правоотношение с жалбоподателя, но във връзка с изпълняваните от него функции и задачи като държавен служител са от правно значение за преценката относно законосъобразността на акта, с който това правоотношение е прекратено поради съкращаване на длъжността му. С изменение на Устройствения правилник на МЗХ в сила от 12.02.2016 г. е "възстановена" структурата на дирекция "ПОК" от преди 21.04.2015 г. и тя отново се състои от четири отдела. Според вещото лице Г. длъжността началник на отдел "Управление на държавните земеделски земи" е с идентични функции с тези на жалбоподателя. Това обстоятелство съотнесено към факта на последващото увеличаване на общата численост на персонала на МЗХ и на дирекция "ПОК"в много кратък период след прекратяване на служебното правоотношение поради съкращаване на длъжността, не трябва да се игнорира при извеждане на правните изводи само защото следва издаването на оспорената заповед. По делото не са събрани достатъчно доказателства, за да се формира непротиворечив извод, че функциите и задачите на длъжността "началник на отдел", заемана от П. В. са престанали да съществуват след 21.04.2015 г., а точно обратното те са запазени в друга длъжност, която е останала свободна към 21.04.2015 г. и се намират в напълно същия вид в друга длъжност, създадена отново на 12.02.2016 г. При липса на установяване на относимите към спора факти и с оглед разпределението на доказателствената тежест в процеса, настоящият съдебен състав намира, че оспорената заповед е издадена при липса на посоченото в нея правно основание - чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Действително намаляването на броя на служителите, изпълняващи една и съща длъжност дава право на органа по назначаването да прекрати служебното правоотношение с избран от него служител и за разлика от правилата на Кодекса на труда ЗДСл не предвижда задължителен подбор, но това не означава, че взетото по този начин решение не подлежи на никакъв контрол и не е подчинено на никакви правила. В случая е намален броят на началник на отдели в дирекция "ПОК" и позицията за началник на отдел "ДПФ" е отпаднала от длъжностното разписание, но не е налице второто кумулативно изискване, за да се приеме, че има реално съкращаване на длъжността, а именно, длъжността на началник на отдел "ДПФ" да не фигурира като система от функции, задължения и изисквания. Длъжностите в администрацията не са произволно определени и разпределението на отговорностите между тях почива на нормативни правила, които следва да бъдат съобразявани както при съставяне на длъжностните разписания и длъжностните характеристики на служителите, така и при извършваните реорганизации чрез трансформация при запазване на общата численост на персонала, какъвто е настоящия случай. Тези правила се съдържат в Закона за администрацията (ЗА), на длъжностите в администрацията (Класификатора) и Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията (Наредбата), които регламентират разпределението на длъжностите в длъжностни нива, минималните изисквания за заемането на всяка длъжност, както и видът на правоотношението, по което тя се заема. По делото не са събрани доказателства, че тези правила са спазени. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че не е налице реално съкращаване на длъжността, заемана от П. В. на 21.04.3015 г., поради което и органът по назначаването му неправилно е приложил чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл за прекратяване на служебното му правоотношение с оспорената заповед от 21.04.2015 г. - основание за оспорването й по смисъла на чл. 146, т. 4 от АПК. При издаване на оспорената заповед е допуснато нарушение и на целта на закона - чл. 146, т. 5 от АПК. Основен принцип, въз основа на който следва да се упражняват правомощията на административните органи е съразмерността. Така както е дефиниран в чл. 6 от АПК, принципът изисква административните органи да упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо (ал. 1). Административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава (ал. 2). Когато с административния акт се засягат права или се създават задължения за граждани или за организации, прилагат се онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако и по този начин се постига целта на закона (ал. 3). Според ал. 4 на чл. 6 от АПК, от две или повече законосъобразни възможности органът е длъжен при спазване на ал. 1, 2 и 3 да избере тази възможност, която е осъществима най-икономично и е най-благоприятна за държавата и обществото. Административните органи трябва да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел (ал. 5). Каква е преследваната цел за издаване на оспорената заповед не е възможно да се установи по категоричен начин при липса на мотиви за нейното издаване и неясна причина за утвърждаването новите (в сила от 21.04.2015 г.) длъжностно и поименно разписания точно в този им вид. При анализ на измененията на Устройствения правилник на МЗХ в сила от 21.04.2015 г. се установява увеличаване обема на работа на дирекция "ПОК" и намаляване на щатните й бройки. В поименното разписание в сила, действащо преди 21.04.2015 г. се констатира и наличието на незаети щатове, които са продължили да бъдат свободни и след 21.04.2015 г., когато е освободена още една щатна бройка и то именно за "началник на отдел", каквато е заеманата от жалбоподателя длъжност. С изменението в сила от 21.04.2015 г. на Устройствения правилник на МЗХ е запазена общата численост на персонала на министерството, намалена е тази на дирекция "ПОК", но не се съдържа изискване към броя на отделите в дирекциите и съответно броя на отделните длъжностни позиции. Съкращаването на длъжността "началник на отдел "ДПФ" не кореспондират с констатирания увеличен обем на отговорностите, свързани с ДПФ и запазване на функциите и задачите на длъжността началник на отдел "ДПФ" в друга длъжност, която е останала свободна. От направения анализ нееднозначно следва извод, че преследваната с издаването на оспорената заповед цел не е в синхрон с нормалната и предвидима цел на всяка структурна реформа, а именно: подобряване на работата чрез оптимизиране на функциите и числеността на отделите и при възможност за запазване на стабилитета на държавната служба и използване в максимална степен на опита и знанията на работещите държавни служители. При издаване на оспорената заповед административният орган дори не се установява да е постигнато оптимизиране на разходите за осъществяване на функциите на административната структура, защото е разпоредено заплащане на обезщетение на съкратения държавен служител за неспазване на предизвестие по чл. 106, ал. 4 от ЗДСл в размер на основната заплата за един месец, а в същото време неговите функции и задачи са престанали да бъдат изпълнявани поради оставане на незаета на новосъздадената длъжност, в чиято длъжностна характеристика са включени. В недълъг период след съкращението на щата на 21.04.2015 г. се констатира възстановяване на съществуващото преди това положение и то на фона на съществено увеличение на общата численост на персонала на министерството и в частност на дирекцията със същия брой щатни бройки, с които е била намалена на 21.04.2015 г. Ако преследваната цел е била единствено икономисване на разходи за възнаграждение на персонала то тя е постигната само за кратък период от време и то в нарушение на последователността при вземане на решението, съобразно принципа на съразмерност. Следователно възможната цел за финансови икономии като законна цел не е постигната с най-благоприятната както за служителя, така и за обществото, мярка. Проверката за спазването на основните принципи на АПК е част от задължителната проверка относно законосъобразност на административните актове, независимо дали те са издадени в условията на обвързана компетентност или по целесъобразност. При вземане на това решение за издаване на заповед за прекратяване на служебното правоотношение именно с един от началниците на отдели в дирекция "ПОК" са допуснати нарушения и на други съществени принципи, въз основа на които следва да функционира администрацията. Съгласно чл. 2 от ЗА администрацията осъществява своята дейност при спазване на принципите на законност, откритост и достъпност, отговорност и отчетност, ефективност, субординация и координация, предвидимост, обективност и безпристрастност. Според чл. 2, ал. 6 от ЗА администрацията планира и изпълнява дейността си по начин, който води до постигане на висок обществен резултат при възможно най-икономично използване на ресурсите. В съответствие с чл. 18 от ЗДСл, изпълнението на държавната служба се основава на принципите на законност, лоялност, отговорност, стабилитет, политическа неутралност и йерархична подчиненост. Стабилитетът на държавната служба е гарантиран и изрично в чл. 81 от ЗДСл. Основната същност на държавната служба предполага именно стабилност и устойчивост, гарантиращи непрекъсваемост на функционирането на държавната власт. В случая анализираните изменения в длъжностното и поименното разписание на МЗХ и в Устройствения правилник на МЗХ за кратък период от време, без да са настъпили същностни намаления във функциите и задачите на самата организационна структура като цяло и при наличие на увеличение на функциите и задачите именно на дирекция "ПОК" могат да бъдат определени като противоречащи на описаните принципи и целта на закона независимо, че са извършени от компетентен орган в кръга на неговите правомощия. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че оспорването е основателно, защото са налице хипотезите на чл. 146, т. 4 и т. 5 от АПК, поради което оспорената Заповед № РД-15-329/21.04.2015 г., издадена от министъра на земеделието и храните, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение на П. Н. В. за длъжността "началник на отдел "ДПФ" в дирекция "ПОК" трябва да бъде отменена. По водене на делото жалбоподателят е направил разноски в размер на 570 лв., които с оглед изхода на спора и направеното искане, липсата на възражение за прекомерност, ответната страна му дължи. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, пето отделение