Решение № 15294 от 12.11.2019 г. на ВАС по адм. д. № 219/2019 г.

Решение № 15294 от 12.11.2019 г. на ВАС по адм. д. № 219/2019 г., V о., докладчик председателят Йовка Дражева Производството е по чл. 208 и сл. от АПК.

Образувано е по касационната жалба на "Екарисаж-Варна" ЕООД, гр. Варна, против решение № 2136/7.11.2018 г. по адм. д. № 1123/2018 г. по описа на Административен съд-Варна. Иска отмяна на решението като неправилно поради необоснованост, постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила и материална незаконосъобразност. Без да има доказателства по делото съдът приема наличието на "грубо нарушение" по смисъла на пар. 1, т. 15 от ДР на ЗВМД. Сградите са заварени, законни и допустими строежи, поради което за тях не се прилага ЗУТ, предвид пар. 21 от ЗР на ЗУТ, пар. 6 от ПЗР на Наредба № 2/31.07.2003 г. Представени са официални документи, с които съдът не се е съобразил. Няма доказателства за съхраняване на СЖП в помещенията на сграда 72709.510.9 след издаване на удостоверението. Складирането и съхраняването на месокостно брашно в тази сграда винаги е ставало по указания на БАБХ. Няма риск след обезвреждането- в този смисъл публикувано Практическо ръководство за борба с болестта спонгиформна енцефалопатия по говедата на сайта на БАБХ. "Съмнението" за законността на сградите не е в компетентността на БАБХ, а на ДНСК. Предназначението на двете сгради 72709.510.206. 1 - основна производствена сграда със склад за СЖП и 72709.510.206. 9 -хангар, депо, гараж, е определено преди влизане в сила на ЗУТ. Няма спор между страните, че това не е първото удостоверение за регистрация, с което е разрешавано на жалбоподателя да складира месокостно брашно. Такова има от 2011 г., има и съгласуван технологичен проект. Иска отмяна на решението и заповедта и присъждане на разноски за две инстанции.

Ответната страна ИД на ОДБХ-Варна оспорва касационната жалба и иска оставяне на решението в сила. Твърди, че невъзможността да се даде гаранция за съответствие на обекта с чл. 262, ал. 1, т. 2 от ЗВМД и разпоредбите на ЗУТ води до невъзможност да се гарантира, че няма риск от разпространение на заразни болести по животните с риск за нанасяне на икономически вреди на държавата.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Тезата му е, че в проверяваното предприятие за пръв път се регистрира нова дейност, която се извършва в обект - складово помещение, по съхранение на получения от преработката на странични животински продукти продукт. В този смисъл е безпредметно възражението на касатора, че към момента на откриване на екарисажа и съпътстващите го помещения не е имало изискване по чл. 262 от Закона за ветеринарномедицинската дейност (ЗВД). Аналогично е и изискването за официален контрол на операторите с месокостно брашно, съгласно чл. 32, т. 5 и т. 6 от Регламент /ЕО/ № 142/2011. Отсъствието на тези документи не позволява да се извършва съхранение на продукта - месо костно брашно, представляващо грубо нарушение по смисъла на § 1, т. 15 от ДР на ЗВД, дало законово основание за заличаване на регистрацията на обекта в частта по т. 2 от удостоверение за регистрация № 2/08.12.2017 г. на основание чл. 267, ал. 1, т. 3 пр. 1 ЗВД.

Върховният административен съд, пето отделение, като взе предвид, че касационната жалба е подадена в срока по чл. 211 от АПК от страна, спрямо която първоинстанционното решение е неблагоприятно, намира същата за допустима. Разгледана по същество е основателна по следните съображения:

Предмет на оспорване пред административния съд е заповед № 147/5.04.2018 г. издадена от заместник-директора на ОДБХ-Варна /въз основа на заповед № ОСО-30/21.03.2018 г. на директора на ОДБХ-Варна/, с която е заличен от регистъра на обектите и инсталациите за обезвреждане на странични животински продукти обект "Предприятие за събиране, транспортиране и обезвреждане на СЖП, категория 1, 2, 3 и умрели животни за съхранение на СЖП и продукти получени от тях, с вет. № BG 03914001, стопанисван от "Екарисаж-Варна" ЕООД, в частта по т. 2 от удостоверение за регистрация № 2/8.12.2017 г. "съхранение на странични животински продукти и на продукти, получени от тях", считано от 5.04.2018 г. като със същата заповед е обезсилено удостоверението.

Фактическите основания за издаване на заповедта са следните:

1. Извършена е проверка на 21.02.2018 г. от ОДБХ-Варна по отношение на официален контрол на дейността на обекта, съставен е протокол № 3455/6.03.2018 г. /същият не е представен по делото, въпреки указанията на съда при разпределяне на доказателствената тежест/, проверена е дейността на оператора с оглед цялото действащо законодателство, както и по отношение на регистрацията на обекта. Констатирано е неспазване на чл. 262, ал. 1, т. 2 от ЗВМД, съгласно който търговец, който иска да осъществява обезвреждане на странични животински продукти или съхранение на такива продукти (ДВ, бр. 14 от 2016 г., в сила от 19.02.2016 г.) представя към заявлението си копие от акта за въвеждане в експлоатация на обекта, издаден по реда на Закона за устройство на територията. Обяснено е, че именно този документ удостоверява законността на извършеното строителство, което гарантира безопасната дейност, вкл. в технологичната част като гаранция за предотвратяване възникването и разпространението на особено опасни болести по животните, голяма част от които са зоонози.

1. Посочено е, че липсата на копие от акт за въвеждане в експлоатация на целия обект, издаден по реда на ЗУТ, което навежда към основателни съмнения относно законността на всички постройки в района на оператора, а това създава невъзможност да се гарантира пожаро безопасността, аварийната безопасност, опазването на околната среда, и че при дейността на обекта не се създава опасност за здравето и живота на хората.

1. Това е определено като грубо нарушение по смисъла на пар. 1, т. 15 от ДР на ЗВМД. Затова регистрираната в т. 2 от удостоверението дейност следва да бъде заличена, предвид възможния риск от разпространение на трансмисивни спонгиноформни енцефалопатии. Посочено е, че предвид изложените съображения е налице съмнение относно безопасността на развиваната дейност по съхранение на СЖП, което може да доведе до замърсяване на околната среда, застрашаване на живота и здравето на хората и животните и нанасяне на големи икономически щети за държавата.

1. Правното основание, на което е заличен обекта по т. 2 от удостоверението и същото е обезсилено е чл. 267, ал. 1, т. 3, предл. 1 вр. с чл. 259, ал. 2 и чл. 262, ал. 1, т. 2 от ЗВМД.

По делото е представено удостоверението № 2/8.12.2017 г. на обекти по чл. 259 от ЗВМД, издадено от директора на ОДБХ-Варна, с което се удостоверява, че Предприятие за събиране, транспортиране и обезвреждане на СЖП, категория 1, 2, 3 и умрели животни и за съхранение на СЖП продукти и продуктите получени от тях, собственост на "Екарисаж-Варна" ЕООД по т. 1 събиране, транспортиране и обезвреждане на СЖП с категория 1, 2, 3 и умрели животни и т. 2 съхранение на СЖП и на продукти, получени от тях, с капацитет по т. 1- 60 тона, а по т. 2 -200 тона, отговаря на изискванията на Регламент /ЕО/ № 1069/2009 за удостоверяване на правила относно СЖП и производни продукти, непредназначени за консумация от човек. Посочено е, че обектът по т. 1 е одобрен с протокол от 18.02.2001 г., а по т. 2 с протокол от 5.12.2017 г. от комисия, назначена от директора на ОДБХ-Варна. Удостоверението обезсилва предходна удостоверение № 1/18.02.2011 г., което не е приложено по делото.

Защитната теза на жалбоподателя, която развива в първоначалната жалба, в хода на съдебното производство и в касационната жалба е следната:

1. Сградите на екарисажа са построени през 1961 г. преди влизане в сила на ЗУТ и преди да бъде въведено през 1993 г. от законодателя изискване за въвеждане в експлоатация, поради което ЗУТ не може да бъде приложен- чл. 2 от Наредба № 6/15.03.1993 г. и пар. 6 от ПЗР на Наредба № 2/31.07.2003 г. и пар. 21 от ЗР на ЗУТ. Налице са официални удостоверителни документи /издадени от главния архитект и други органи на администрацията/, които удостоверяват този факт. През годините са съхранявани СЖП и продукти, получени от тях в сгради с идент. № 72709.51.206. 1 към която е основния склад/ и 72709.51.206. 9 /гараж, депо и хангар/, но тези сгради са изградени съответно през 1961 и 69 г. с ремонт на втората през 1984 г., който е надлежно приет с протокол за въвеждане в експлоатация, нанесени са в кадастралната карта с отбелязване на начина им на ползване. Изслушаните съдебни експертизи доказват законността и допустимостта на строителството на сградите на екарисажа. Няма промяна в предназначението след издаване на удостоверението.

1. Целта на удостоверението за въвеждане в експлоатация по реда на ЗУТ и на разпоредбите, които регламентират статута на заварени строежи, е органът, който се занимава с регистрацията на обекти по ЗВМД да не разглежда този въпрос, тъй като е извън неговата компетентност.

1. Развитите в заповедта изводи за опасност от дейността не отговарят на публикуваното на сайта на БАБХ Практическо ръководство, утвърдено със заповед, в което е посочено, че складирането на месокостно вещество след обезвреждане на СЖП не носи риск- стр. 12 от ръководството. Такъв риск е налице преди, а не след обезвреждането, заради което съществува екарисажната дейност като такава.

1. Заличаване на вече издадено удостоверение по чл. 262 от ЗВМД може да стане само въз основа на обстоятелства, настъпили СЛЕД издаването на удостоверението и които могат да бъдат определени като груби нарушения.

1. Няма данни за непосредствена опасност от дейността на предприятието.

За да отхвърли жалбата като неоснователна първоинстанционният съд е възпроизвел съдържанието на всички представени от страните писмени доказателства, становищата на началника на РО-НСК-Варна при РДНСК-СИР, на главния архитект на Община Варна, дадените предписания от планова проверка на 19.03.2018 г. на предприятието и изпълнението на същите по протоколи 1, 2, 3, гласните доказателства на свидетели, участвали в изготвянето на протокол № 2/5.12.2017 г. -л. 138, съдебно-техническата основна и допълнителна експертизи.

Направен е правен извод, че при подаване на заявлението за дейността по т. 2 не е представен акт за въвеждане в експлоатация на обекта, изграден по реда на ЗУТ, каквото е изискването по чл. 262, ал. 1, т. 2 от ЗУТ и Регламент 1069/2009. Складът за месокостно брашно се намира в основния производствен корпус сграда с № 72709.51.206. 1, построена с билет за строеж № 240/4.03.1961 г., като се ползват и две помещения от сграда, построена с билет за строеж № 53/15.03.1969 г. с № 72709.51.206. 9, като нямало проектна документация, която да се отнася за промяна на предназначението на част от гаражите в склад за месокостно брашно. Съдът приема, че е извършено преустройство с промяна на предназначението по смисъла на ЗУТ, което не е направено по съответния ред. Затова макар строежът да е заварен и допустим не е спазено изискването за издаване на разрешение за строеж, одобряване на план, и въвеждане в експлоатация на преустроения с променено предназначение обект. Това е определено като грубо нарушение на императивни изисквания на закона по смисъла на пар. 1, т. 15 от ДР на ЗВМД, което създава непосредствена опасност за здравето на хора и животни, за замърсяване на околната среда или до значителни икономически загуби и е основание за заличаване на предприятието и обезсилване на издаденото удостоверение по чл. 267, ал. 1, т. 3, предл. 1 от ЗВМД.

Решението е необосновано и материално незаконосъобразно, поради което следва да бъде отменено.

В оспорената пред съда заповед не е посочено като основание за заличаване на регистрацията извършена преустройство на сгради с промяна в предназначението им, което да е необходимо да се приеме по реда на ЗУТ. Страните спорят по развитите в заповедта мотиви дали липсата на акт по реда на ЗУТ за въвеждане в експлоатация на целия обект- предприятие екарисаж, представлява основание по смисъла на чл. 267, ал. 1, т. 3, предл. първо от ЗВМД за заличаване на регистрация на обект по чл. 259, ал. 1 от ЗВМД и обезсилване на издадено удостоверение.

По делото е установено с писмени доказателства, че всички сгради на екарисажа са разрешени и изградени до влизане в сила на ЗУТ, обн. ДВ бр. 1/2001 г. въз основа на одобрени архитектурни проекти и позволителни билети от 15.10.1959 г. -л. 98, 4.03.1960 г. - л. 99 и 15.03.1969 г. -л. 97. Изграждането е станало в периода до 1984 г., като строителството е подчинено на режима на ЗПИНМ и ЗТСУ. Извършени са и основни ремонтни дейности, приети с протокол от 25.10.1984 г. /л. 241 от комисия на основание пар. 105, б. "а" от Правилника за капитално строителство. Проектът на основната сграда с 72709.51.206. 1 е одобрен на 11.08.1959 г. от ГНС-Варна като в обяснителната записка освен останалите технологични помещения е вписан и склад за брашно /СТЕ-л. 237/. Сграда № 72709.51.206. 9 е построена за обект гараж. Всички сгради са нанесени в кадастралната карта с данни от КРНИ, като предназначението на сграда с идент. 72709.51.206. 1 е "сграда със специално предназначение", а сграда с идент. № 72709.51.206. 9 за "хангар, депо, гараж". По делото не е спорен и не са събирани доказателства за момента на промяна на предназначението на гаража в гараж, хангар и депо.

Изискването за ползване на завършени сгради само след тяхното приемане и след издаване на съответно писмено разрешение за ползване от ДИТСК или съответната общинска администрация е въведено за първи път с чл. 2 от Наредба № 6/15.03.1993 г. за държавно приемане и разрешаване ползването на строежите в РБ, обн. ДВ бр. 28/1993 г. и влиза в сила на 9.03.1993 г. Впоследствие и на основание пар. 6 от ПЗР на Наредба № 2/2003 г. за въвеждане в експлоатация на строежите в РБ и минималните гаранционни срокове за изпълнени строителни монтажни работи, съоръжения и строителни обекти, изискванията не се прилагат за заварени строежи, завършени до 31 март 2001 г., които не са били приети по установения ред до 31.03.2001 г. Предвид и пар. 21 от ЗР на ЗУТ строежът е заварен. Поради това правилно съдът приема, че сградите са законни, като дори е изследвал въпроса, че са и допустим строеж.

Изследване на въпроса за законността на сградите принципно има значение в производството за издаване на удостоверение № 2/8.12.2017 г. с оглед спазване на чл. 262 от ЗВМД при регистрация на обект по чл. 259, ал. 1 и ал. 2 от ЗВМД. Но дори в производството по чл. 262 от ЗВМД не могат да се изискват документи за въвеждането в експлоатация на обекти по реда на ЗУТ, след като за тях са приложими предходни нормативни актове, които не предвиждат такова изискване. Идеята на закона е в производството по регистрация на обекти по чл. 259 от ЗВМД да бъдат представени официални писмени документи, които да доказват пред административния орган, който разглежда заявлението за регистрация, че обектът е законно построен и е въведен в експлоатация в съответствие с нормативните изисквания, действащи към съответния момент.

Регистрацията на обект по чл. 259 от ЗВМД се заличава и удостоверението се обезсилва само при наличие на императивни и изчерпателно посочени основания, като по чл. 267, ал. 1, т. 3, предл. 1 от ЗВМД това е наличието на груби нарушения на нормативните изисквания.

Правният проблем по делото е дали администрацията, която е регистрирала обекта, може да осъществи последващ самоконтрол на вече извършената от нея регистрация и да заличи същата, ако констатира впоследствие, че е допуснала грешка в преценката на законовите изисквания за регистрация.

Принципно законодателят в чл. 99 и сл. от АПК е уредил процедура за възобновяване на административно производство по издаване на административен акт, в рамките на което по-горестоящият административен орган, а когато няма такъв и издателя на административния акт, може да отмени вече издаден административен акт и да възстанови висящността на административното производство. Основанията и процедурата за разписани в закона, тъй като влезлият в сила административен акт, трябва да се ползва със стабилитет. В случая издателят на административния акт е подвел липсата на документ по реда на ЗУТ като условие за регистриране на обект по чл. 262 от ЗВМД под хипотезата на чл. 267, ал. 1, т. 3 от ЗВМД уреждаща основание за заличаване на обект и обезсилване на издаденото удостоверение.

ЗВМД не урежда процедура, която да е аналогична на възобновяване на производство по издаване на административни актове по реда на чл. 99 и сл. от АПК. ЗВМД влиза в сила на 1.01.2006 г. и е изменян при действието на Регламент № 1069/2009 г. на ЕП и на Съвета от 21 октомври 2009 г. Съгласно чл. 44 от Регламент 1069/2009 компетентният орган одобрява обекти или предприятия само в случаите, когато преди започване на всяка дейност посещение на място е доказало, че отговарят на съответните изисквания, установени в съответствие с чл. 27 от Регламента, изчерпателно изброени. Националният закон също има изискване в чл. 262, ал. 2 от ЗВМД за извършване на проверка от комисия на обекта за съответствие с представената документация и с ветеринарно-медицинските изисквания. Към делото е приложено заключение на комисия с протокол № 2/5.12.2017 г. - л. 138, съставен при извършена проверка в производството по регистрация на обекта на основание чл. 262, ал. 2 от ЗВМД. Комисията посочва, че екарисажът разполага със закрити помещения за съхранение на месокостно брашно, със средства за защита срещу вредители като насекоми, гризачи и птици, произведеното се опакова в чували, пакетира се и се етикетира, като има въведена система за камоконтрол. Крайният продукт се съхранява до предаването му за унищожаване или обезвреждане, капацитетът на предприятието е 200 тона. Именно това заключение е основанието за издаване на удостоверение № 2/5.12.2017 г.

След издаване на одобрението компетентният орган осъществява официален контрол и надзор на равни интервали от време, предвид чл. 45 от Регламента като могат да бъдат предвидени подробни правила за прилагане на посочения член. Основания за спиране, оттегляне на одобрение и забрана на дейностите са разписани в чл. 46 от Регламента. Ако официалният контрол и надзорът, осъществен от компетентния орган покажат неизпълнение на едно или повече изисквания на Регламента, компетентният орган предприема съответните действия. С чл. 46, пар. 1, б. "б" от Регламента е предвидено "оттегляне" на одобрения на обекти и предприятия, ако условията за одобряването или експлоатирането на обекта или предприятието вече не се изпълняват и от оператора не може да се очаква да отстрани недостатъците в разумен срок: поради причини свързани с инфраструктурата, с личния капацитет на оператора и служителите му, поради сериозни рискове за обществено здраве и здравето на животните, изискващи сериозни промени в експлоатацията на обекта, преди да може операторът да подаде заявление за последващо одобрение.

В националното законодателство е уреден правният институт на "заличаване" на вече извършена регистрация на обект по чл. 259 от ЗВМД и "обезсилване на удостоверението", което е идентично с оттеглянето на одобрение на обект и предприятие по Регламента. Освен това законодателят е дал легално определение на "груби нарушения на нормативните изисквания" в пар. 1, т. 15 от ДР на ЗВМД. Това са нарушения на изискванията на ЗВМД или нормативни актове по прилагането му довели до непосредствена опасност за здравето на хора, животни, замърсяване на околната среда или до значителни икономически загуби. Тълкуването на разпоредбата в съответствие с нормативната уредба на Регламент № 1069/2009 г. налага следния правен извод:

1. Липсата на документ по реда на ЗУТ за въвеждане в експлоатация по смисъла на чл. 262, ал. 1, т. 2 от ЗВМД не представлява основание за заличаване на регистрация по чл. 267, ал. 1, т. 3, предл. 3 от ЗВМД.

1. Основание за заличаване на регистрация на обекти по чл. 259 от ЗВМД са само нови обстоятелства, които са настъпили след регистрацията на обекта по чл. 259 от ЗВМД и могат да бъдат определени като нарушение на нормативния акт, който регулира обществените отношения по осъществяването, управлението и контрола на ветеринарномедицинската дейност по смисъла на чл. 2 от ЗВМД. В този смисъл е националната правна уредба и Регламент 1069/2009. Заличаването на регистрация на обект и обезсилването на удостоверение заради непредставен документ за законност на строителство, който се изисква при регистрацията на обекта, сочи за неправилно прилагане на материалния закон и превратно упражняване на власт от страна на административен орган. Липсата на такъв документ може да е основание за отказ за регистриране на обект за съхранение на СЖП по чл. 262, ал. 4 от ЗВМД, но не и за заличаване на вече регистриран обект по чл. 267, ал. 1, т. 3 от ЗВМД.

1. Под "груби" нарушенията на закона по смисъла на пар. 1, т. 15 от ДР на ЗВМД трябва да се разбират онези нарушения, които имат за резултат непосредствена опасност за здравето на хора и животни, замърсяване на околна среда и икономически загуби. Не попадат в това определение "съмненията" на административния орган в законността на постройките, и "съмнението" в безопасността на дейността, която се извършва в обекта.

По делото е представен доклад от м. април 2018 г. на оторизирано лице- л. 108, за обследване на Екарисаж-Варна по чл. 2 от Наредба № 5/2006 г. за техническите паспорти на строежите, част "Пожарна безопасност", в който е посочено, че обектът отговаря на противопожарните строителни норми. Приложено е ветеринарномедицинско разрешително от 7.02.2006 г. /л. 109/, на Регионална ветеринарномедицинска служба-Варна, с което е разрешено "преработка и съхранение на СЖП от категория 1, 2, 3, тъй като обектът съответствал на Наредба № 50/17.11.2004 г., както и комплексно разрешително № 234-Н0/2008 г. - л. 114 на Изпълнителна агенция по околна среда, актуализирано с решение № 234-НО-И0-А2/2013 г. На л. 140 е писмо на МЗ, издадено въз основа на чл. 4 от Наредба 7/1992 г., с което е установено, че обектът отстои на необходимите разстояния от обекти, подлежащи на здравна защита.

По делото има приложени доказателства за извършена проверка от комисия при ОДБХ -Варна на 19.02.2018 г., т. е. след издаване на удостоверението, изготвен е констативен протокол от 21.02.2018 г. /л. 143 като са дадени предписания за отстраняване на нарушения относно уплътняване на врати и липсващи стъкла, корекции върху етикетите на чували с месокостно брашно, корекции в НАССР план. Същите са изпълнени предвид протокол № 1/24.02.2018 г., протокол № 2/8.03.2018 г. и протокол № 3/10.04.2018 г. - л. 147-149 от делото. Нито се сочат, нито са доказани от административния орган груби нарушения на ЗВМД от страна на жалбоподателя преди и след издаване на удостоверение регистрация № 2/08.12.2017 г.

Като е отхвърлил жалбата с мотиви, че не са спазени изисквания за издаване на разрешение за строеж и въвеждане в експлоатация на преустроен с променено предназначение обект, без дори да посочи кой е момента на промяната на преназначението, за да се изискват съответните документи по ЗУТ, съдът е постановил неправилно решение. Същото не съответства на предмета на спора, на доказателствата по делото и на материалния закон. Поради това следва да бъде отменено, като по същество заповедта на директора на БАБХ-Варна следва да бъде отменена по чл. 146, т. 4 от АПК като материално незаконосъобразна.

Предвид изхода на спора е основателно искането на касационния жалбоподател за присъждане на направените на две съдебни инстанции съдебни разноски. Адвокатското възнаграждение за първа инстанция е в размер на 5760 лв. /л. 265 и предвид липсата на възражение за прекомерност се дължи изцяло. За касационната инстанция е платено адвокатско възнаграждение в размер на 2400 лв. /л. 35/, като ответникът не е направил възражение за прекомерност. Внесените държавни такси за двете съдебни инстанции са 420 лв., за съдебни експертизи общо 750 лв. /л. 211, л. 251, 252 и л. 274/, за свидетели 100 лв. /л. 210/. Общо ответникът следва да заплати разноски за две съдебни инстанции в размер на 9430 лв.

Предвид изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение