Решение № 5044 от 28.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 9075/2019 г.

Решение № 5044 от 28.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 9075/2019 г., V о., докладчик съдията Емил Димитров Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Изпълнителен директор на Държавен фонд "Земеделие"/ДФ3/, чрез процесуален представител, срещу решение № 575 от 22.04.2019 г., по адм. д. № 445/2018 г. на Административен съд София-област/АСС0/, с което е отменено негово Решение № 23/4/1/0.0.1366/3/01/04/02, изх. № 01-6500/6548 от 21.12.2017 г., и преписката е върната на ИД на ДФЗ за ново произнасяне при съобразяване мотивите на съдебния акт. Касаторът иска отмяна на съдебното решение като неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост- отменително основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Подробни съображения в подкрепа на касационното основание излага в касационната жалба и в писмено становище. Претендира разноски. Ответникът – П. Костадинова, чрез процесуален представител оспорва касационната жалба. Съображения излага в писмени бележки. Претендира разноски. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Настоящият състав на Върховния административен съд, пето отделение приема, че касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, поради което е допустима. Разгледана по същество, касационната жалба е основателна. Производството пред АССО е образувано по жалба на П. Костадинова срещу Решение № 23/4/1/0.0.1366/3/01/04/02, изх. № 01-6500/6548 от 21.12.2017 г., на ИД на ДФЗ, с което на осн. чл. 43, ал. 3 от Наредба № 9 от 21.03.2015 г. по подмярка 4. 1. "Инвестиции в земеделски стопанства" от мярка 4 "Инвестиции в материални активи" от програмата за развитие на селските райони за периода 2014 г. -2020 г., чл. 9, ал. 2, т. 3 от договор № 23/04/1/0.0.1366 от 11.03.2016 г., сключен с ДФЗ, чл. 70, ал. 1, т. 10 във връзка с чл. 72, ал. 1 и ал. 2 и чл. 73, ал. 1 и ал. 3 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни инвестиционни фондове/ЗУСЕСИФ/ и вр. чл. 60 на регламент(ЕС) № 1306/2013 г., е отказано пълното изплащане на финансова помощ, представляваща плащане по Договор № 23/04/1/0.0.1366 от 11.03.2016 г., заявка за плащане № 23/04/1/0.0.1366/3/01, за следните дейности и активи: "Активна фреза Massano RSL 165"-1 бр., "Платформа за прибиране на мрежа Aedes PE2000"-3 бр., "Мотокарна уредба Aedes NP 1500"- 3 бр., "Вентилаторна пръскачка Zupan ZM 600 VCRA-0"- 2 бр., "Косачка Salf TP 90/200-390" -2 бр., "Ремарке Bernardi B 63-1 бр., "Машина с отклоняваща секция Calderoni FPS 80" -2 бр., "Товароразпръскващо ремарке за оборска тор Terrmacch- 2 бр., "Комбайн за бране на плодове Frumaco Tecmofruit CF 105", "Шредер Tehnos MU 200 LW"- 2 бр., "трактор с кабина Antonio Carraro Mach 4"- 2 бр., "електрическа ножица за резитба Zanon Tiger ZT 40"- 5 бр., "Бизнес план". За да достигне до този резултат съдът е приел, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, при спазване изискванията за форма, но при допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила и в нарушение на материалния закон. Съдът е счел, че административния орган е допуснал съществено нарушение на административнопроизводствените правила, като е смесил процедурата по верификация на разходите и процедурата по налагане на финансова корекция, тъй като в процесния случай отказът за верификация се основава на финансова корекция, която няма данни да е определена с нарочен писмен акт по основание и размер и да е влязла в сила. Приел е, че съдът не може да извършва проверка за законосъобразност на акта, с който органът е определил финансова корекция в производството по проверка законосъобразността на отказа за верификация. По отношение прилагането на материалния закон съдът е достигнал до извод, че в хода на производството административния орган не е представил индивидуален административен акт, с който са определени лимити за интензивно насаждение от биологични вишни, а от заключението на комплексната експертиза се установява наличието на вишнева градина, отглеждана при пълно съответствие с критериите на биологично интензивно насаждение, както и че предвидените по технологична карта и одобрени разходи на засаждане и машинно-тракторни услуги съответстват на средните пазарни сцени за този вид активи и дейности. АССО е приел, че от събраните по делото доказателства не може да се обоснове извод за кандидатстване за субсидиране с цел нанасяне на вреда на бюджета на ЕС, респ. получаване на облага, и в този смисъл не е осъществен и фактическият състав на нередност по смисъл на приложимите регламенти от правото на ЕС и Наредба № 9/21.03.2015 г. Съдът е извел заключение, че в конкретния случай не се доказват нито се твърдят в оспореното решение елементи от понятието нередност-нанесена финансова вреда или опасност, възможност за такава върху бюджета на ЕС, намиращи се в пряка и непосредствена причинно-следствена връзка с нарушение на правото на ЕС или националното право, съответно ответника не е доказал неизпълнение на клаузите на чл. 9, ал. 2, т. 3 от договора за финансово подпомагане, при наличието на изкуствено създадени условия. Решението е валидно и допустимо, но неправилно. Видно от доказателствата по делото, вкл. непълната административна преписка, П. Костадинова е ползвател по Договор № 23/04/1/0.0.1366 от 11.03.2016 г. за отпускане на безвъзмездна финансова помощ по подмярка 4. 1. "Инвестиции в земеделски стопанства" от мярка 4 "Инвестиции в материални активи" от програмата за развитие на селските райони за периода 2014 г. -2020 г., съфинансирана от ЕЗФРСР, сключен с ДФЗ на основание чл. 43, ал. 3 от Наредба № 9 от 21.03.2015 г. за прилагане на подмярка 4. 1. "Инвестиции в земеделски стопанства" от мярка 4 "Инвестиции в материални активи" от програмата за развитие на селските райони за периода 2014 г. -2020 г. /Наредба № 9/21.03.2015 г. /. Съгласно този договор на лицето е предоставена безвъзмездна финансова помощ в размер на 1 415 479. 68 лв., представляваща 70% от одобрените и реално извършени от ползвателя разходи за изпълнението на одобрен проект № 23/04/1/0.0.1366: "Създаване на биологична вишнева градина и закупуване на техника и транспортни средства за отглеждането й". На 20.04.2016 г. бенефициерът Костадинова е подала заявка за междинно плащане с № 23/04/1/0.0.1366/2/01. Обработката на заявката е спряна със Заповед от 28.09.2016 г. на ИД ДФЗ. При извършените проверки от РА за съответствие с критериите за финансиране предвид разпоредбите на Регламент(ЕС) № 966/2012 г. на ЕП и на Съвета от 25 октомври 2012 г., са установени обстоятелства, според които определения лимит на пределни разходи за интензивна биологична вишнева градина е значително завишен. В хода на разглеждане на приложените към заявката документи са извършени допълнителни проверки/ вкл. административни/ от ДФЗ, и са установени допълнителни факти и обстоятелства: идентичен адрес на офиса на заявителя с този на ЗП Ц. Цеков, който е одобрен доставчик на посадъчен материал по договор № 23/04/1.0.1366 за позиция "Създаване на трайно насаждение Вишни 400 дка."; по кредита на сметката на Костадинова постъпват парични суми за усвояване на кредит № 000 LD-S000809, съгл. Договор за банков кредит от 4.09.2015 г, сключен между ПИБ АД и ЗП П. Костадинова на стойност 2 193 300 лв, а по банкова сметка на бенефициера Костадинова е постъпила сума в размер на 12000 лв. от ЗП Ц. Цеков; банковият кредит на Костадинова е обезпечен с банков кредит, договор № 000 CL-S-000025/06.07.2009 г., отпуснат на Ц. Цеков; установен е паричен превод между Цеков и Костадинова преди последната да извършва плащания по различни доставки на активи и услуги, което представлява индикатор за наличие на свързаност между двамата земеделски производители; ЗП Цеков е бенефициер по договор с ДФЗ по мярка 121, и е сключил договор с предмет "Изграждане и оборудване на склад за съхранение на плодове" с. Радотина, общ. Ботевград, а обектът на инвестиция на Костадинова е в същата община в с. Новачене- показател за установена етапност в изграждането на един затворен производствен цикъл, който не би могъл да бъде осъществен със средства от ПРСР само от ЗП Ц. Цеков, но поради лимит на общата допустима за финансиране субсидия, което е основание за използването на ЗП Костадинова като бенефициер на ДФЗ; съдружие на ЗП Костадинова и ЗП Цветанов в "Яблена Натура и партнърс" ООД; данни, че служители на ЗП Костадинова са и служители на ЗП Цеков. Направен е извод за установени изкуствени условия от П. Костадинова и наличие на обективен фактор, от който може да се счете, че е констатирана форма на умишлена координация между бенефициерите Костадинова и Цеков и съгласувани действия за постигане на цел несъответна на целите на финансиране. Посочено е, че привидното неразкриване на връзките между тях дава възможност всеки едни о тях да получи близка до максималната помощ, чрез разделяне на общ проект на отделни проекти. Този факт, съчетан със завишените разходи по създаване на биологична вишнева градина би довел до неправомерно усвояване на европейски средства от бенефициера П. Костадинова. На 14.02.2017 г. бенефициерът Костадинова е подал заявка за окончателно плащане с № 23/04/1/0.0.1366/3/01. Обработката на заявката е спряна със Заповед от 5.07.2017 г. на ИД ДФЗ. Тази заповед е обжалвана от Костадинова пред АССГ на 25.07.2017 г. При извършена проверка на място по заявката е установено, че в стопанството й са намерени и други машини и е присъствало лице, видяно и при проверка на бенефициера Цеков, като не сата ясно чия собственост са активите и причината да са в стопанството. Установено е назначаване на работа от бенефициера на лица, работили при ЗП Цеков. На 31.05.2017 г. П. Костадинова е подала жалба чрез до АССГ порив мълчалив отказ на ИД на РА при ДФЗ за плащане по цитираната заявка. Предвид данните в докладна записка от зам. ИД на ДФЗ от 20.09.2019 г. със Заповед № 03-РД/1717#5/21.09.2017 г. на ИД ДФД е отменена Заповед от 5.07.2017 г. на ИД ДФЗ за спиране обработката на заявката за окончателно плащане на Костадинова и обработката е възстановена. С писмо с изх. № 01-6500/6548 от 5.10.2017 г. бенефициера е уведомен, че на основание чл. 73, ал. 2 от ЗУСЕСИФ срещу него се открива производство по налагане на финансова корекция поради неспазването на разпоредбите на чл. 9, ал. 2, т. 3 от договора, както и на чл. 43, ал. 3 от Наредба № 9/21.03.2015 г., като финансовата корекция следва да бъде определена в размер на 542 579. 68 лв. дадена е възможност на бенефициера за възражения в 14-невен срок. Това уведомително писмо е оспорено пред АССО от П. Костадинова с жалба вх. № в ДФЗ от 23.10.2017 г. На 21.12.2017 г е издадено Решение № 23/4/1/0.0.1366/3/01/04/02, изх. № 01-6500/65489 на ИД на ДФЗ, с което от административния орган е прието, че са налице от обективна и субективна страна изкуствено създадени условия за финансиране на инвестицията, които предвид установените данни за бенефициерите Костадинова и Цеков са в противоречи с условията на подмярка 4. 1. от ПРСР 2014-2020 г., вследствие на което общият размер на финансовата корекция е 542 579. 68 лв., а пълното изплащане на финансовата помощ по процесния договор е отказано. В акта е посочено, че това е първа писмена оценка за установяване на нередност по см. на чл. 14, ал. 3 от Наредба за администриране на нередности по Европейските структурни и инвестиционни фондове. При тези факти настоящата инстанция приема, че съображенията на АССО както относно допуснато процесуално нарушение от административния орган, така и по отношение възприетото от съда нарушение на материалния закон, са изведени при изцяло неизяснена фактическа обстановка по делото и в несъответствие с приложимите материално правни норми. Съгласно § 4, ал. 3 от ДР ЗУСЕСИФ предоставянето на безвъзмездна финансова помощ, както и плащанията, верифицирането или сертифицирането на разходите по програмата по ал. 1 се извършват при условията и по реда на този закон, доколкото друго не е предвидено в Регламент (ЕС) № 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета (ОВ, L 347/487 от 20 декември 2013 г.) и Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета (ОВ, L 347/549 от 20 декември 2013 г.), в Закона за подпомагане на земеделските производители или в акт по неговото прилагане. В случая реда за предоставяне на процесната БФП е предвиден в Наредба № 9 от 21.03.2015 г. за прилагане на подмярка 4. 1 "Инвестиции в земеделски стопанства" от мярка 4 "Инвестиции в материални активи" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014– 2020 г., която е издадена на основание чл. 9а ЗПЗП, а не на основание ЗУСЕСИФ. В тази наредба са предвидени условията за отпускане на финансова помощ/Обхват на дейностите, Допустими кандидати, Финансови условия, Изисквания към проектите, Допустими разходи/ Реда за кандидатстване, Изплащане на финансовата помощ и контрола върху изпълнението на проектите, процедурата за разглеждане на заявления за подпомагане и условията за изплащане или отказа на финансовата помощ. При възприетото от органа правно основание по чл. 43, ал. 3 от Наредба № 9/21.03.2015 г. съдът е трябвало да изследва приложимите разпоредби на този подзаконов акт, като относими към процедурата по проверка на изпълнението на договорните и нормативни задължения на бенефициера. В случая исканията за междинно и окончателно плащане са спрени с изрични актове, които са оспорени и по тях на налични висящи производства, а междинни и окончателни плащания не са извършвани, поради което разсъжденията на съда за липса на верификация са неотносими към решението за отказ за изплащане пълната финансова помощ по заявката за окончателно плащане. При липсата на цялата административна преписка по издаване на оспорения акт, настоящата инстанция не може да извърши проверка дали при смесване от органа на процедурата по ЗУСЕСИФ и Наредба № 9/21.03.2015 г. органа е допуснал нарушение на административнопроизводствените правила от категорията на съществените, при идентитет между претендираното плащане по заявката за окончателно плащане, което е отказано в пълен размер, и отразеният в мотивите на оспорения акт общ размер на наложената финансова корекция от 542 579. 68 лв. На следващо място АССО въпреки указанията относно разпределената доказателствена тежест между страните с определение от 28.05.2018 г. и с определение № 1072/13.08.2018 г., не е проверил съдържанието на представената по делото част от административната преписка по издаване на акта, не е констатирал липсата на документи, свързани с процедурата по чл. 36 и сл. от Наредба № 9/21.03.2015 г. в т. ч. и заявление за подпомагане с № 23/04/1/0801366 от 14.05.2015 г. иницииращо производството пред АО по чл. 36, ал. 1 от цитираната наредба, при което е решил делото без да е попълнил същото с относимите доказателства за изясняване спора от фактическа страна. Съдът е събирал доказателства за неотносими към спора факти, а същевременно не е уважил доказателствени искания на ответната в производството страна, които са били допустими и относими към изясняване релевантните факти по делото. Съдът е допуснал безкритично трима свидетели при режим на довеждане на жалбоподателя без яснота какви факти ще се установят с разпита им и дали същите изобщо са относими към предмета на делото. Допуснал е тройна комплексна агротехническа, геодезическа и оценителна експертиза с 14 въпроса към вещите лица, от които единствено въпрос № 1 е бил частично относим към установяване на факти свързани с основанията за издаване на оспорения акт. Същевременно с писмено становище вх. № 270/18.01.2019 г., ИД на ДФЗ е представил писмени доказателства, включително липсващата част от административната преписка, като изрично е поискал те да бъдат приети по делото, и е направил доказателствени искания за допускане по делото на съдебно-икономическа експертиза. Страната е направила искане и за спиране производството по делото на осн. чл. 229, ал. 1, т. 4 АПК, вр. чл. 144 АПК, предвид висящо производство пред АССО по оспорване на РФК № 23/04/1/0.0.1366/2/01/04/02 изх. № 01-6500/6538 от 22.12.2017 г., с което е постановен отказ от финансиране на заявката за междинно плащане, предмет на разглеждане по адм. д. № 453/2018 г. на АССО. В последвалото ОСЗ на 25.03.2019 г. /с даден ход по същество/, съдът необосновано не е уважил доказателствените искания на страната, въпреки че със същите ще се установят факти, изцяло относими към мотивите за отказ в оспорения акт, за установяването на които се изискват специални знания, а част от представените от ответника доказателства са липсващите документи от административната преписка. Липсва адекватен мотив за оставяне без уважение искането за спиране производството по делото, предвид предмета на адм. д. № 453/2018 г. на АССО, като междувпрочем за характера и хода на това производство доказателства от решаващия състав не са събирани, предвид и непълната административна преписка по поредицата жалби до АССГ и АССО, направени в хода на производството по заявките за междинно и окончателно плащане. Практически административния съд не е извършил никаква проверка налице ли са условията по Наредба № 9/21.03.2015 г. за отказ за изплащане на ползвателя на помощта, в. т. ч. установява ли се от доказателствата по делото, че са създадени изкуствено условията, необходими за получаване на помощта, с цел осъществяване на предимство в противоречие с целите на подмярката, както и относно изпълнение на договорните задължения от П. Костадинова по посочените в решението на административния орган клаузи по Договор № 23/04/1/0.0.1366 от 11.03.2016 г. От изложените изключително кратки мотиви от АССО не може да се установи въз основа на кои факти и доказателства по делото са формирани правните изводи на съда, а самите изводи са в противоречие с оскъдно установената фактическа обстановка по делото и с приложимите материалноправни разпоредби. Тези мотиви не отговарят на изискването на чл. 172а, ал. 2 АПК да съдържат обсъждане на твърденията на страните, преценка на доказателствата, фактически констатации и правни изводи относно релевантните факти, което съставлява съществено процесуално нарушение, тъй като предвид изложеното по-горе е пречка за осъществяване на касационната преценка. Обжалваното решение следва да се отмени и делото се върне на първата инстанция за разглеждане от друг състав, който с оглед установяване релевантните факти следва да събере всички допустими и относими доказателства, като: изиска цялата административна преписка по издаване на оспорения акт; изиска всички доказателства, свързани с инициираните съдебни производства от бенефициера по оспорване актове на ДФЗ, издадени в хода на административното производство относно предмет характер, висящност и относимост, включително такива относно предмета, характера и висящността на адм. д. № 453/2018 г. на АССО, с оглед преценката за неговата относимост към предмета на адм. д. № 445/2018 г. на АССО; евентуално да назначи съответна съдебна експертиза, за установяване или отхвърляне изложените в оспорения акт обстоятелства за наличие от обективна и субективна страна на изкуствено създадени условия касателно изложените от органа видове обвързаности между ЗП Ц. Цеков и ЗП П. Костадинова. След установяване на релевантните факти и след съвкупна преценка на всички относими събрани по делото доказателства, съдът следва да извърши проверка на оспорения акт по чл. 168, ал. 1 АПК и изложи мотиви за всяко от основанията за оспорване по чл. 146 АПК, като съобрази основанията за отказа за изплащане на финансова помощ с правните основания възприети от АО, а именно чл. 43, ал. 3 от Наредба № 9/21.03.2015 година, и даде отговор на спорния въпрос доказано ли е наличие на злоупотреба от страна на бенефициера, и в тази връзка осъществени ли са обективните обстоятелства, при които може да се приеме, че въпреки формалното спазване на предвидените в правната норма условия, целта, преследвана с тази правна уредба, не е постигната, както и наличен ли е субективен елемент, изразяващ се в намерението да се получи предимство като изкуствено се създават условия за получаване, при съобразяване от решаващия състав с приетите от СЕС в решение по дело С-434/2012 принципни аргументи за релевантното тълкуване на понятието за изкуствено създаване на условията, необходими за получаване на плащане и облага в противоречие с целта на подпомагането. При новото разглеждане на делото съдът следва да изпълни в пълнота задължението си за извършване на преценка, на която подлежат всички факти и доводи от значение за случая в съответствие с принципа за истинност съгласно чл. 7, ал. 2 от АПК. С оглед изхода на спора не се възлагат разноски за производството пред настоящата инстанция. Възлагането им следва да бъде осъществено съгласно чл. 226, ал. 3 АПК при новото разглеждане на делото. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предложение последно вр. чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК, състав на Пето отделение