Решение № 1606 от 9.02.2021 г. на ВАС по адм. д. № 9189/2020 г.

Решение № 1606 от 9.02.2021 г. на ВАС по адм. д. № 9189/2020 г., IV о., докладчик съдията Светослав Славов Производството пред тричленен състав на Върховния административен съд (ВАС) е по реда на чл. 208 - 228 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от Изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" гр. София, бул. "Цар Борис III" № 136, чрез процесуалния му представител юрк. Т. Ламбев, срещу решение № 242/15.07.2020 г. постановено по адм. дело № 750/2019 г. на Административен съд Враца, с което е отменено решение за налагане на финансова корекция № 06/311/00853/3/01/04/02, с изх. № 01-6500/4143 от 20.02.2019 г., издадено от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие". В касационната жалба са изложени доводи, че обжалваният съдебен акт е постановен при допуснати нарушение на материалния закон и е необоснован – касационни отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3, предложение първо и трето от АПК. При подробно изложени съображения прави искане решението да бъде отменено и да се постанови ново, с което да се потвърди административния акт като правилен и законосъобразен и да се отхвърли изцяло оспорването срещу него, ведно с всички законни последици. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Ответникът – ЕТ "З. Цветков", със седалище и адрес на управление: [населено място], община Борован, област Враца, представлявано от З. Цветков не изразява становище по касационната жалба. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, в настоящия съдебен състав от Четвърто отделение намира, че касационната жалба е допустима, като подадена от легитимирано лице в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, а разгледана по същество - основателна, по следните съображения: Производството пред Административен съд Враца /АС Враца/ е образувано по жалбата на ЕТ "З. Цветков", представлявано от управителя З. Цветков, против решение № 06/311/00853/3/01/04/02, с изх. № 01-6500/4143 от 20.02.2019 г., издадено от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" за налагане на финансова корекция. От фактическа страна съдът е установил, че на 08.10.2014 г. между ДФ "Земеделие" и ЕТ "З. Цветков", (наричан за краткост "ползвател"), е сключен договор № 06/311/00853 за отпускане на финансова помощ по мярка 311 "Разнообразяване към неземеделски дейности" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г. /ПРСР/, за изпълнение на дейностите по проект № 06/311/00853 от 14.05.2013 г. Съобразно уговореното с договора, първоначално одобрената безвъзмездна финансова помощ е в размер на 364 877, 13 лева, съгласно Таблица за одобрените инвестиционни разходи, и съставлява 70 % от одобрените и реално извършени от ползвателя разходи, свързани с осъществяването на проекта. В т. 1. 2 от договора изрично е уговорено, че фондът изплаща помощта при условие, че ползвателят е извършил инвестицията съобразно одобрения проект, условията и сроковете, определени в договора, анексите към него и действащите в съответната област нормативни актове. Съобразно разписаното в т. 4. 12 от същия договор, ползвателят е задължен да извърши изцяло одобрената инвестиция в срока по договора и в съответствие с одобрения проект и Таблицата за одобрените инвестиционни разходи. Съгласно т. 4. 18 от договора, ползвателят е длъжен да спазва одобрения проект за срок от 5 години от сключване на договора. С писмо изх. № 01-6500/4143 от 16.11.2018 г. (л. 33-35) ДФ "Земеделие" е уведомил ЕТ "З. Цветков", че на основание чл. 73, ал. 2 от ЗУСЕСИФ се открива производство за налагане на финансови корекции. В писмото се сочи, че при извършена проверка в периода 10.05.2017 г. – 17.05.2017 г. за финансовата 2016 г. е констатирано неизпълнение на задължения съгласно одобрения бизнес план към договор № 06/311/00853 от 06.10.2014 г. Установено е неспазване на разпоредбите на т. 4. 12 и т. 4. 18 от договора, респ. чл. 46, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 30 от 11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Разнообразяване към неземеделски дейности" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 – 2013 г. Прието е, че за финансовата 2016 г. реализираните приходи от подпомаганата дейност спрямо предвидените в одобрения бизнес план са в размер на 0, 69 %. В тази връзка с писмо изх. № 01-6500/4143 от 06.07.2017 г. ДФ "Земеделие" е открил производство по налагане на финансова корекция. От ползвателя е представен документ от Община Борован, от който е видно, че през периода 18.12.2015 г. – 03.10.2016 г. временно е ограничен достъпа до [населено място], вследствие на извършване на ремонт на общинската пътна инфраструктура, както и обяснение, че това е възпрепятствало изпълнението на заложените в бизнес плана прогнозни стойности на приходите. Представен е план с мерки и действия, които ще бъдат предприети за достигане на приходи над 50 % от заложените в бизнес плана. ДФ "Земеделие" е отчел наличие на форсмажорни обстоятелства и със Заповед № 03-РД/2550 от 04.08.2017 г. е прекратено производството по издаване на РФК. Съгласно "Методика за определяне на санкциите след плащане по проекти по ПРСР 2007-2013 г." проектът е включен в извадката за последващ контрол за следващата година. При извършена проверка на място в периода 25.07.2018 г. – 13.08.2018 г. за финансовата 2017 г. са установени реализирани приходи в размер на 6, 90 % от заложените в одобрения бизнес план, т. е. не са достигнати приходи над 50 %, както е заложено в предоставения план с мерки. Посочено е, че съгласно чл. 46, ал. 2 от Наредба № 30 от 11.08.2008 г. и т. 30 от "Методика за определяне на санкциите след плащане по проекти по ПРСР 2007-2013 г.", при установено неизпълнение с времетраене една пълна финансова година, санкцията, която следва да се наложи, е 5 % от предоставената финансова помощ плюс установения процент на неизпълнение под 20 % спрямо заложените в бизнес плана приходи за съответната година, когато ползвателят представи план с мерки, които ще предприеме за достигане на приходи над 50 % от предвидените съгласно одобрения бизнес план за финансовата година, следваща годината на констатирането на неизпълнението. За конкретното неизпълнение следвало да бъде наложена финансова корекция в размер на 66 025, 73 лв. - 18, 10 % от предоставената финансова помощ. При извършената проверка е установено несъответствие в количествата и характеристиките на закупените активи в разрез с разпоредбите на т. 4. 12 и т. 4. 17, б. "а" от договора. Сумата, изплатена за липсващите активи, в размер на 1 380, 02 лв. е определена за възстановяване. Срещу откриването на производството в срок е подадено възражение от жалбоподателя с вх. № 01-6500/4143 от 10.12.2018 г. С Решение № 06/311/00853/3/01/04/02 с изх. № 01-6500/4143/20.02.2019 г., на основание чл. 20а, ал. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители и чл. 46, ал. 1, ал. 2 във връзка с чл. 16, ал. 2 от Наредба № 30 от 11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка 311 "Разнообразяване към неземеделски дейности" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г., т. 8. 1 във връзка с т. 4. 12 и т. 4. 18 от договор № 06/311/00853 от 06.10.2014 г. и чл. 70, ал. 1, т. 3, от ЗУСЕСИФ във вр. с чл. 4, § 8 от Регламент (ЕС) 1303/2013, както и чл. 70, т. 4, т. 7 и т. 10, във връзка с чл. 72, ал. 1 и ал, 2, чл. 73, ал. 1 и ал. 2, и § 4, ал. З от Допълнителните разпоредби от ЗУСЕСИФ, на ЕТ "З. Ц." е определена финансова корекция в размер на 66 565, 75 лева, съставляваща 18, 10 % от изплатената по договора финансова помощ в съответствие с разписаното в т. 30 от Методиката за определяне на санкциите след плащане по проекти по ПРСР 2007-2013 г. Въз основа събраните доказателства Административен съд - Враца е счел, че административния акт е издаден от компетентен орган, при спазване изискванията за форма, както и че в хода на административното производство не са допуснати съществени нарушения на процесуалните правила, които да водят до незаконосъобразност. За неоснователно е прието възражението за незаконосъобразност на оспореното решение поради издаването му след предвидения срок съобразно чл. 73, ал. 3 от ЗУСЕСИФ, поради инструктивния му характер. На следващо място първоинстанционния съд е приел, че е допуснато нарушение на материалния закон. За да достигне до този извод съдът е приел, че съгласно чл. 46, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 30 от 11.08.2008r. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка 311 "Разнообразяване към неземеделски дейности" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г., на които текстове е извършено позоваване в обжалваното решение, в случай че ползвателят на помощта не изпълнява свои нормативни или договорни задължения след изплащане на финансовата помощ, Разплащателната агенция може да поиска връщане на вече изплатени суми заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички договори, сключени с ползвателя на помощта. В случаите по ал. 1 на чл. 46 от Наредбата Разплащателната агенция определя размера на средствата, които трябва да бъдат възстановени от ползвателя на помощта, като взема предвид вида, степента и продължителността на неизпълнението. Нормата е диспозитивна и дава възможност на административния орган да приложи финансови корекции, както и не сочи случаите, в които могат да се приложат такива. Те са посочени в чл. 46, ал. 3 от Наредбата, съгласно който Разплащателната агенция може да поиска връщане на вече платени суми заедно със законната лихва върху тях, когато: 1. ползвателят на помощта е представил декларация с невярно съдържание и/или документ с невярно съдържание, неистински или преправен документ и/или изкуствено е създал условия за изпълнение на изискванията за получаване на финансова помощ, за да извлече облага в противоречие с целите на тази наредба; 2. ползвателят на помощта е получил допълнителна публична финансова помощ за дейностите, финансирани по реда на тази наредба; 3. ползвателят на помощта е променил предмета на подпомаганата дейност; 4. ползвателят на помощта не използва придобитите на основа на одобрения проект активи по предназначение. Според съда, в случая нито едно от основанията, посочени в чл. 46, ал. 3 от Наредбата не е налице по отношение на жалбоподателя. На следващо място е прието от съда, че съгласно чл. 16, ал. 2 от цитираната Наредба № 30, бизнес планът трябва да доказва икономическа жизнеспособност и устойчива заетост за период не по-малък от пет години. Понятието "икономическа жизнеспособност" е законово установено в т. 6 от § 1 от ДР на Наредба № 30 – "генериране на доходи от дейността, гарантиращи устойчивост на предприятието за периода на бизнес плана". Заложените в бизнес плана приходи са извън предвидените нормативни изисквания за изпълнение. Съдът е счел, че приходът е икономически прогнозна стойност от функционирането на дейността и реализирането на по-нисък размер приходи не води до причиняване на вреда за бюджета на ЕС. В този смисъл неизпълнението на бизнес плана не би могло да се определи като нередност по смисъла на чл. 2, т. 36 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 г. – "нередност означава всяко нарушение на правото на Съюза или на националното право, свързано с прилагането на тази разпоредба, произтичащо от действие или бездействие на икономически оператор, участващ в прилагането на европейските структурни и инвестиционни фондове, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на бюджета на Съюза чрез начисляване на неправомерен разход в бюджета на Съюза. На последно място е отчетено от първоинстанционния съд, че с Решение № 15652/14.12.2018 г. по адм. д. 11440/2017 г. Върховен административен съд е прогласил нищожността на Методиката за определяне на санкциите след плащане по проекти по Програмата за развитие на селските райони 2007-2013 г., съобразно т. 30 от която е определен размерът на наложената финансова корекция. Така постановеният съдебен акт е оставен в сила с Решение № 8020/29.05.2019 г. по адм. д. № 1757/2019 г. на ВАС – Петчленен състав, което е окончателно. В разпоредбите на Раздел ІІІ "Оспорване на подзаконови нормативни актове" от Глава десета в Дял трети на АПК липсва изрична уредба относно действието на съдебното решение, с което подзаконовият нормативен акт е обявен за нищожен, но с оглед правната същност на нищожността, както и предвид субсидиарното приложение на разпоредбите за оспорване на индивидуалните административни актове, съгласно чл. 196 от АПК, както в правната доктрина, така и в съдебната практика непротиворечиво се приема, че обявената нищожност на нормативния акт има действие от момента на издаването му. Следователно, прогласената за нищожна Методика от момента на приемането й не е могла да породи валидни правни последици. Въз основа на установеното първоинстанционния съд е достигнал до крайния извод, че не са налице материалноправните предпоставки за налагане на финансова корекция, липсват приетите от ответника фактически основания за издаване на оспореното решение и като последица от неговата материална незаконосъобразност, същият е отменен. Постановеното решение е неправилно по см. на чл. 209, т. 3 АПК. Неправилно административният съд е счел, че неизпълнението на показателите, заложени в изготвения от дружеството бизнес-план за постигане на определени приходи не обосновава извършеното от дружеството нарушение и с него не е нанесена вреда на бюджета на Съюза, предвид следното: Съгласно § 1, т. 19 от Допълнителната разпоредба на Наредба № 30/2008 г. "проект" е заявление за подпомагане, заедно с всички изискуеми документи, както и съвкупността от материални и нематериални активи и свързаните с тях разходи, заявени и допустими за финансиране по ПРСР. Според чл. 26, ал. 1 от Наредба № 30 кандидатите за финансово подпомагане подават в областната дирекция на фонда заявление за подпомагане по образец приложение № 5 и прилагат документите, указани в същото приложение. Съгласно разпоредбата на чл. 16 от Наредба № 30 един от задължителните реквизити към заявлението е изготвен от кандидатите бизнес план, който трябва да доказва икономическата жизнеспособност и устойчива заетост, водещи до реализиране на целите по чл. 2 от Наредба № 30/2008. В § 1, т. 6 от ДР на Наредба № 30 е дадена легална дефиниция на понятията "икономическа жизнеспособност", а именно: генериране на доходи от дейността, гарантиращи устойчивост на предприятието за периода на бизнес. Съгласно разпоредбата на чл. 27, ал. 3 от Наредба № 30 решението за одобряване на заявлението за подпомагане се взима въз основа на съответствието на заявлението с: 1. целите, дейностите и изискванията, определени с наредбата и 2. критериите за оценка, посочени в приложение № 6. Тоест оценката не е само на база критериите в приложението. Изготвянето на бизнес плана и предвидените в него стойности на планираните приходи са дело на кандидата за получаване на подпомагане, като доказаната чрез него жизнеспособност на инвестицията е основание да бъде одобрен проектът му за финансиране. В този смисъл бизнес планът и заявените в него стойности са относими за постигане на целите на мярка 311, тъй като по този начин се доказва икономическата жизнеспособност на проекта за съответния период. В случая е налице нарушение на посочените в административния акт т. 4. 12 и т. 4. 17, б. "А" от договор № 06/311/00853 от 08.10.2014 г., съгласно които ползвателят е длъжен да извърши изцяло одобрената инвестиция в срока по договора и в съответствие с одобрения бизнес план и таблицата за одобрените инвестиционни разходи, като за срок от пет години от сключване на договора да използва придобитите въз основа на одобрения проект активи по предназначение. Между страните няма спор, че кандидатът е следвало да извърши строително-монтажни работи /СМР/ пристройка, надстройка и реконструкция на съществуваща жилищна сграда в къща за гости, в УПИ 1189, кв. 34, по плана на [населено място], община Борован, за което му е отпусната финансовата помощ. Но със сключването на договора дружеството се е задължило и да използва активите по предназначение и за постигане на целите, които са му отредени с одобрения проект. Целите по мярка 311 за отпускане на финансова помощ са посочени в чл. 2 от Наредба № 30, а именно: 1. насърчаване на разнообразяването към неземеделски дейности; 2. насърчаване на създаването на възможности за заетост и повишаване на доходите в селските райони; 3. насърчаване на развитието на интегриран туризъм в селските райони. Само с изграждането на къща за гости не може да се оправдае отпускането на финансово подпомагане от ПРСР, както неправилно е приел първоинстанционният съд. С получената финансова подкрепа "ЕТ "З. Цветков" е изградил къща за гости в [населено място], община Борован, но при непостигане на приходи от извършената инвестиция за проверявания период, не може да бъде постигната нормативно заложената цел за повишаване на доходите в селските райони, разнообразие на възможностите за заетост в селските райони и развитието на интегриран туризъм в селските райони. Видно от данните по делото при проверка по изпълнението на проекта е установено от служителите на ДФЗ, че за проверяваната 2017 г. са изпълнени 6, 90 % от заложените в бизнес-плана приходи. Оттук следва и извода, че осъществената с финансовата помощ на Фонда инвестиция не демонстрира икономически растеж в селския район, не генерира приходи, т. е. не се използва по предназначение. Също така административния орган е констатирал от извършената проверка несъответствие с договорените и платени по проекта дейности и реализираните такива обстоятелствено посочени в административния акт. Съгласно чл. 46, ал. 1 от Наредба № 30, в случай че ползвателят на помощта не изпълнява свои нормативни или договорни задължения след изплащане на финансовата помощ, РА може да поиска връщане на вече изплатени суми заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички договори, сключени с ползвателя на помощта. А съгласно ал. 2 РА определя размера на средствата, които трябва да бъдат възстановени от ползвателя на помощта, като взема предвид вида, степента и продължителността на неизпълнението. Степента на неизпълнение по даден проект зависи от неговите последици за дейността като цяло. Продължителността на неизпълнението зависи от времето, през което траят последиците, или възможността за отстраняване на тези последици по приемлив начин. Административният орган се е позовал на разпоредбата на чл. 46, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 30, в които са разписани неизпълнения на задълженията, при които РА може да поиска връщане на изплатени суми. Също така административният съд неправилно е приел, че реализирането на по-нисък размер приходи от дейността в сравнение с предвидените в бизнес- плана, не води до нанасяне на вреда в бюджета на Съюза поради начислен неправомерен разход. На следващо място, следва да бъде посочено, че при определяне размера на финансовата корекция – 18. 10%, ДФЗ се е позовал на Методика за определяне на санкции след плащане по проекти от ПРСР 2007-2013 г., утвърдена от изпълнителния директор на ДФЗ. Същата, обаче, е обявена за нищожна с решение № 15652/14.12.2018 г. по адм. дело № 11440/2017 г. на ВАС, четвърто отделение, оставено в сила с окончателно решение № 8020/29.05.2019 г. по адм. дело № 1757/2019 г. на ВАС, петчленен състав. В изпълнение на разпоредбата на чл. 194 АПК, решението е обнародвано в Държавен вестник, бр. 47/14.06.2019 г. и е влязло в сила от деня на обнародването. Съгласно чл. 193, ал. 2, във вр. с ал. 1 АПК, съдебното решение, с което е обявена нищожност на оспорения подзаконов нормативен акт или същия е отменен, има действие по отношение на всички. Според разпоредбата на чл. 195, ал. 1 АПК, подзаконовият нормативен акт се смята за отменен от деня на влизането в сила на съдебното решение. В конкретния случай Методиката е обявена за нищожна, поради което и административният орган е задължен да уреди служебно правните последици, възникнали от обявения за нищожен акт, в определения от закона срок /чл. 195, ал. 2 АПК/. Нищожността е най-тежкият порок на административните актове, независимо дали по своя правен характер те са индивидуални, общи или подзаконови нормативни актове / в този смисъл, решение № 15501 от 14.12.2020 по адм. дело № 6316/2020 г. на ВАС, четвърто отделение, решение № 7308 от 11.06.2020 г. по адм. дело № 5884/2018 година на ВАС, четвърто отделение, решение № 8661 от 01.07.2020 г. по адм. дело № 9469/2018 година на ВАС, четвърто отделение и др. / Предвид установеното, следва да се приеме, че определянето на размера на наложената финансова корекция, станало въз основа на нищожен акт, лишава от основание процесното решение за налагане на финансова корекция № 06/311/00853/3/01/04/02, с изх. № 01-6500/4143, но само в частта, в която е определен размерът на последната. В останалата част, с която е установено неизпълнение на поети задължения, административният акт е законосъобразен и жалбата в тази част е неоснователна и решението следва да бъде оставено в сила. В останалата му част – относно размера на наложената финансова корекция, решението за налагане на финансова корекция също следва да бъде отменено, поради определяне на размера на финансовата корекция, въз основа методика, прогласена за нищожна с влязло в сила съдебно решение. По изложените съображения, настоящият състав намира, че в случая е установено извършено нарушение от страна на ЕТ "З. Цветков", изразяващо се в неизпълнение на заложените в бизнес плана показатели, с което не е гарантирана икономическата жизнеспособност на стопанството му, както и установеното неспазване на разпоредбите на т. 4. 17, буква "а" от договора. В тази част решението за налагане на финансова корекция е мотивирано, тъй като обективира както фактически, така и правни основания за издаването му. Поради това обжалваното решение на Административен съд - Враца, като неправилно следва да бъде отменено. Предвид това и правилото на чл. 195, ал. 2 АПК, следва делото да се върне като преписка на административния орган за ново произнасяне, съобразно дадените с настоящото решение задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. Предвид изхода на спора разноските остават така, както са направени от страните. Водим от изложеното и на основание чл. 222, ал. 1, във вр. чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение