Решение № 8038 от 21.7.2025 г. на ВАС по адм. д. № 2148/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Министерството на здравеопазването срещу Решение 25901 от 04.12.2024 г. по адм. дело 9195/2024 г. на Административен съд София-град, с което е отхвърлена жалбата на министерството срещу Решение РД-02-14-1534/26.08.2024 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Региони в растеж (УО на ОПРР) 2014 2020 за определяне на финансова корекция. Касационният жалбоподател навежда доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Излага подробно фактите по делото, като оспорва изводите на съда като неправилни. Счита, че не е допусната нередност и не е налице основание за определяне на финансова корекция. Моли за отмяна на решението и вместо него постановяване на друго по същество на спора, с което да се отмени обжалваният административен акт. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Ответникът ръководителят на УО на ОПРР, чрез процесуалния си представител представя писмен отговор за неоснователност на касационната жалба. Моли решението да бъде оставено в сила. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Прави възражение за прекомерност на разноските на касатора, ако е поискал юрисконсултско/адвокатско възнаграждение, в случай че същото не съответства на фактическата и правна сложност на спора. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, като се запозна със събраните по делото доказателства, обсъди становищата на страните, наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 от АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е подадена от надлежна страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, при спазване на срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и срещу решение, което подлежи на обжалване, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, касационната жалба е основателна. Предмет на обжалване пред първоинстанционния съд е Решение РД-02-14-1534/26.08.2024 г. на ръководителя на УО на ОПРР 2014 2020 за определяне на финансова корекция на Министерството на здравеопазването в размер на 25 % от безвъзмездната финансова помощ по договор BG16RFOP001-4.001-0001-C01-S-006/РД-11-81 от 09.02.2021 г. и допълнително споразумение РД-11-749/21.12.2023 г. с Булплан инвест ООД. От фактическа страна съдът е установил, че с допълнително споразумение РД-11-749/21.12.2023 г. към договор BG16RFOP001-4.001-0001-C01-S-006/РД-11-81 от 09.02.2021 г. за възлагане на обществена поръчка с предмет Извършване на строително-монтажни работи за нуждите на ФСМП-Кюстендил, ФСМП-Перник възложителят и изпълнителят Булплан инвест ООД се съгласяват цената на договора за извършване на СМР за обект Кюстендил да бъде увеличена (индексирана) в размер на 72,96 %. Административният орган е приел, че не е доказана необходимост от увеличението на цената и на основание чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕФСУ с процесния административен акт е определил финансова корекция в размер на 25 % от допустимите разходи по договора и допълнителното споразумение. Конкретните съображения на административния орган са, че СМР за обект Кюстендил са изпълнени в периода 10.05.2021 г. - 23.12.2022 г., когато е подписан акт обр. 15 по Наредба 3 от 31.07.2013 г. за съставяне на актове и протоколи по време на строителството. Изменението е инициирано от изпълнителя с писмо от 26.06.2023 г., т. е. шест месеца след като обектът е напълно завършен и въведен в експлоатация. Според възложителя причините за изменението се изразяват в настъпили непредвидими форсмажорни обстоятелства пандемията от Ковид-19 и военните действия в черноморския басейн. Според административния орган тези събития безспорно провокират инфлационни процеси, но не е посочено в какво се изразява влиянието им върху изпълнението на договора. Липсва съпътстваща документация относно увеличена цена на материалите към момента на извършване на дейността, необходими за изпълнение на обекта. С оспорения акт е посочено още, че съгласно чл. 13 от договора изпълнителят е длъжен да предупреждава своевременно възложителя и консултанта за възникването на проблеми, които могат да се отразят неблагоприятно на работата, увеличаване стойността на договора или забавяне времето за изпълнение, като такова уведомление не е налице, респ. липсва индикация за невъзможност или затруднено изпълнение поради драстично покачване на цените на основните необходими материали. Всички уговорени СМР, описани в приложенията, представляващи неразделна част от договора, са изпълнени в съответствие с одобрения инвестиционен проект и техническа спецификация. Изготвени, подписани, приети и неоспорени са протоколи за установяване извършени и подлежащи на заплащане СМР (вкл. акт обр. 19 за извършени СМР от 23.12.2022 г.), видно от които работата е приета без забележки, като към момента на изготвяне на акт обр. 15 не са съставени/приети актове за индексация цените на протоколите. По горните съображения административният орган е приел, че липсват данни за одобрени по проекта разходи, съпоставени с действително извършените такива, които да подлежат на възстановяване, т. е. не се доказва използван по-голям ресурс от договорения. В подкрепа на този извод органът се е позовал и на чл. 4 от допълнителното споразумение, съгласно който споразумението влиза в сила под условие ако възложителят осигури финансиране на индексираната стойност от проекта или националния бюджет (ал. 1) и до размера на осигуреното финансиране (ал. 2). На следващо място е посочено, че липсата на текуща комуникация с възложителя за финансов дефицит също води до извод, че към момента на изпълнението е налице равнопоставеност на престациите. Чл. 116 ЗОП регламентира лимитативно възможностите за изменение, т. е. договорът следва да се изпълнява в максимално близка степен спрямо условията на неговото възлагане, а изменението му е изключение. Относно представените към анекса копия на фактури административният орган е приел, че не следва да бъдат кредитирани, доколкото същите целят да установят промяна в стойността на определени материали, но липсва информация във връзка с изпълнението на кой договор са закупувани фактурираните материали и стойността на разходите, за които се отнасят. Видно от техническото предложение за изпълнение на поръчката и приложения линеен график в първия месец от технологичното изпълнение се осъществяват единствено изкопни дейности и доставка на материали, съоръжения и механизация. Предвидено е част конструкции (груб строеж, покриви, бордове и обшивки) да приключи в първите три месеца. Изпълнението на СМР съвпада с линейния график, което според административния орган се потвърждава при съпоставка с приложените актове обр. 7 и 12 и бетонов дневник. Видно от тези документи част Конструкции на сградата е изпълнена през 2021 г. Това означава, че към този етап са използвани почти изцяло и основно претендираните от изпълнителя материали арматура, дървен материал, цимент. По отношение представените фактури с оглед променената цена на артикул тухла същите са на обща стойност 9 558,96 лв., което е незначително спрямо общата цена на СМР и не се отразява на възможността за изпълнение дори и при двойно увеличение на цената. Същият извод е формиран и по отношение на топлоизолационните плочи, т. е. независимо от повишаване цената им в рамките на изпълнение на дейностите, това не може да обоснове 50 % от цената на СМР на обекта. Според административния орган изложените обстоятелства не обосновават невъзможност за изпълнение на СМР на оферираната цена, респ. не са налице предпоставките на чл. 116, ал. 1, т. 3 ЗОП. В резултат от нарушението на чл. 116, ал. 1, т. 3 ЗОП са допуснати ползи за изпълнителя, които не са били известни на останалите участници в процедурата. Нарушението е квалифицирано като нередност по т. 23, б. а от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕФСУ (Наредбата за посочване на нередности), за която е предвиден процентен показател 25 %. В заключение и чрез референция към Решение на СЕС по дело С-406/14 и С-465/10 е посочено, че обстоятелство дали нарушението е възпрепятствало необосновано участието на други лица в процедурата, както и финансовото отражение, което е задължително при определяне на ФК се презюмира и не подлежи на отделно доказване. Невъзможността да бъде дадено точно количествено отражение на финансовите последици от нарушението обосновава неговата определяемост по пропорционалния метод. За да отхвърли жалбата, първоинстанционният съд е приел, че актът е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма и при спазване на процедурата по издаването му. Относно приложението на материалния закон съдът е приел, че нарушението е извършено, правилно е квалифицирано като нередност, поради което е налице основание за определяне на финансова корекция в процесния размер. Решението е валидно и допустимо, но неправилно поради нарушение на материалния закон. Неправилен е изводът на съда, че е спазено изискването на чл. 73, ал. 3 ЗУСЕФСУ за мотивираност на административния акт. В хода на административното производство бенефициерът се е възползвал от възможността да подаде възражения по реда на по чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ. Възраженията му не са обсъдени, а единствено са възпроизведени в административния акт. Възраженията са, че съгласно Методиката за изменение на цената на договор за обществена поръчка в резултат на инфлация, приета с ПМС 290 от 27 септември 2022 г., на индексация подлежат цените на СМР, извършени след 30.06.2021 г. Разглежданият договор е с подписан акт обр. 15 за обект ЦСМП - Кюстендил с дата 23.12.2022 г., като според бенефициера за определяне на процента индексация следва да се изчака публикуването на официалната информация от страна на НСИ за ръста на цените за съответното тримесечие, в което са приети дейностите. В тази връзка бенефициерът твърди, че е практически невъзможно отправяне на искане за индексация от страна на изпълнителя непосредствено след подписването на акт обр. 15. По отношение на констатацията, че съгласно линейния график за изпълнение на обект ЦСМП Кюстендил е предвидено част конструкции (груб строеж, покриви, бордове и обшивки) да приключи в рамките на първите 3 месеца, бенефициерът уточнява, че откриването на строителната площадка е извършено с подписване на акт обр. 2 от 10.05.2021 г., като в рамките на първите три месеца е извършена доставка на материали и извършване на груб строеж. Следва да се има предвид, че офертата на участника е подадена на 21.01.2020 г., като е изготвена преди тази дата, а документацията е утвърдена с решение от декември 2019 г. Твърди се, че непосредствено след подаване на офертата, в хода на провеждането на обществената поръчка, е възникнала пандемията от коронавирусна инфекция, което е доведело до дефицит на материали и стоки, включително и строителни, както и до повишаване на цените в световен мащаб. Твърди се, че това е бил период на първоначалната инфлация, която допълнително е нараснала с началото на войната в Украйна през 2022 г. При прилагане на Методиката за изменение на цената на договор за обществена поръчка в резултат на инфлация, дори само за разглеждания период от 31.12.2020 г. до 26.07.2021 г., процентът на индексация би бил над 10 %. Бенефициерът поддържа становище, че прилагането на методиката реално изключва инфлационните процеси, които са се реализирали през цялата 2020 г., тъй като за базова година при изчисляване на индексацията може да се приеме като най-ранна дата последното тримесечие на 2020 г., а офертата на участника е подадена на 21.01.2020 г. Изложени са също така аргументи, че редът и процедурата, по които се извършва индексацията на сключените договори и отчетените дейности и разходи, не предвижда етапност на индексирането на цените спрямо тримесечията, в които са завършени съответните дейности, поради което Министерството на здравеопазването не би могло да приложи различни коефициенти за отделните дейности. В допълнение се подчертава, че следва да се имат предвид и условията за индексация, които са определени в Методиката за изменение на цената на договор за обществена поръчка в резултат на инфлация, приета с ПМС 290 от 27 септември 2022 г. Тези условия предвиждат определянето на конкретния процент индексация само на база началната дата (датата на подаване на оферта) и крайната дата (датата на подписване на акт обр. 15). Твърди че, Министерството на здравеопазването няма нормативно основание за прилагане на друг ред, тъй като това би довело до нарушение на условията, определени с посочената методика. Към възраженията са приложени доказателства във връзка повишаването на цените, които са представени от изпълнителя. Така изложените подробни възражения и представените с тях доказателства не са обсъдени от административния орган, поради което издаденият от него административен акт е в съществено нарушение на чл. 73, ал. 3 ЗУСЕФСУ. Относно възраженията на бенефициера органът посочва единствено следното: УО не приема доводите на бенефициента за липса на извършени нарушения. В становището не са представени нови факти и обстоятелства, които не са били известни при формулиране на първоначалната констатация. В допълнение бенефициентът потвърждава, че в рамките на първите три месеца от сключване на договора с изпълнител е извършена доставка на материали и извършване на груб строеж. Това е изцяло в подкрепа твърдението на УО, че още към този начален етап са използвани почти изцяло и основно претендираните от изпълнителя за увеличение на цената основни материали - арматура, дървен материал, цимент, т.е. искането е самоцелно и необосновано. Ето защо, УО поддържа, в тяхната цялост мотивите за нарушение с финансово влияние, съдържащи се в сигнала за нередност. Първите две изречения от така изложените мотиви са изцяло бланкетни. А останалите не кореспондират на подадените възражения. Бенефициерът посочва, че доставката на материалите е извършена в тримесечен срок от съставянето на акт обр. 2, който в случая е съставен на 10.05.2021 г., а не както органът посочва, че бенефициерът потвърждава, че доставката е извършена в тримесечен срок от сключване на договора - датата на сключване на договора е 09.02.2021 г. В обстоятелствената част на административния акт органът също така смесва съставянето на акт обр. 15 от 23.12.2022 г. с издаването на разрешение за ползване на обекта, което в случая е издадено една година по-късно Разрешение ДК-07-КН-56/21.12.2023 г. Не е извършен и анализ на правната уредба за изменение на цената на договор за обществена поръчка в резултат на инфлация, в частност на Методиката за изменение на цената на договор за обществена поръчка в резултат на инфлация, приета с ПМС 290 от 27 септември 2022 г. Неизясняването на правнорелевантните факти и приложимата нормативна уредба не може да бъде санирано в съдебното производство. В тежест на органа е да изложи фактическите и правните основания за издаване на административния акт (чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК), а на съда да ги провери, а не да ги допълва. По изложените съображения административният акт е незаконосъобразен. Касационната инстанция следва да реши спора по същество, като отмени обжалваното съдебно решение и вместо него постанови друго за отмяна на административния акт. Съобразно изхода на делото в полза на Министерството на здравеопазването следва да бъде присъдено юрисконсултско възнаграждение в размер на 100 лв.