Решение № 9754 от 20.07.2017 г. на ВАС по адм. д. № 3417/2017 г.

Решение № 9754 от 20.07.2017 г. на ВАС по адм. д. № 3417/2017 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Атанаска Дишева Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от Евгени Драгиев Михов от гр. София против решение № 31/04.01.2017 г., постановено по адм. дело № 646/2016 г. по описа на Върховния административен съд, пето отделение, с което е отхвърлена жалбата му против заповед рег. № 8121К-4916/02.12.2015 г., издадена от министъра на вътрешните работи за прекратяване на служебното правоотношение. Касаторът поддържа, че решението е неправилно като постановено при нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствени правила и необоснованост, представляващи касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Излага съображения, че служебното му правоотношение е прекратено на основание чл. 226, ал. 1, т. 4 от Закона за Министерството на вътрешните работи /ЗМВР/ - по собствено желание на държавния служител, след като подаденото заявление за прекратяване на правоотношението е било оттеглено от служителя преди компетентният орган да се е произнесъл по това заявление. Затова счита, че заповедта е издадена при липса на валидно заявление от служителя. По подробни съображения, изложени в жалбата и в писмени бележки, обосноваващи посочените касационни основания, касаторът моли решението да бъде отменено и вместо него постановено друго, с което да бъде отменена оспорената заповед на министъра на вътрешните работи. Претендира присъждане на направените разноски пред двете съдебни инстанции. Ответникът по касационната жалба - министърът на вътрешните работи, оспорва жалбата чрез пълномощника юрисконсулт Катя Райкова. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Излага съображения, че съдът правилно е приел обжалваната заповед за законосъобразна, тъй като същата е постановена след като служителят е подал заявление за прекратяване на служебното правоотношение, а подаденото по-късно заявление за оттеглянето на първото волеизявление е достигнало до адресата си - министъра на вътрешните работи, след като същият е бил получил и е взел решение за уважаване на предложението. Счита, че правилно съдът се е позовал на общите правила на гражданското право по чл. 13, ал. 2 от Закона за задълженията и договорите /ЗЗД/, във връзка с чл. 46, ал. 1 и 2 от Закона за нормативните актове /ЗНА/. Върховният административен съд, като прецени наведените в жалбата касационни основания и доказателствата по делото и извърши служебна проверка на основание чл. 218, ал. 2 АПК, приема следното: Касационната жалба е подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, спрямо която първоинстанционното решение е неблагоприятно. С обжалваното решение на Върховния административен съд, тричленен състав на пето отделение, е отхвърлена жалбата на Евгени Драгиев Михов против заповед рег. № 8121К-4916/02.12.2015 г., издадена от министъра на вътрешните работи, с която на основание чл. 226, ал. 1, т. 4 ЗМВР служебното правоотношение на същия е прекратено по собствено желание. За да постанови това решение съдът е приел, че оспорената заповед е законосъобразна като издадена от компетентен орган, в предписаната форма, при спазване на административнопроизводствените правила и при наличие на материалноправните предпоставки по чл. 226, ал. 1, т. 4 ЗМВР. От фактическа страна е приел, че служителят Евгени Михов е подал заявление за прекратяване на служебното му правоотношение на 03.11.2015 г., което е получено от органа по назначаването на 05.11.2015 г., а на 11.11.2015 г. същото е разпределено за издаване на проекто-заповед. От служителя е подадено заявление от 09.11.2015 г. за оттегляне на предходното заявление, министърът е запознат с оттеглянето на 16.11.2015 г., а заповедта за прекратяване на служебното правоотношение е издадена на 02.12.2015 г. От правна страна съдът е направил извода, че поради липсата в ЗМВР на изрична регламентация във връзка с оттеглянето, следва на основание чл. 46, ал. 2 ЗНА да се приложат общите правила на гражданското право. Изложил е, че съгласно чл. 13, ал. 2 ЗЗД, ако предложението бъде оттеглено, то няма действие, когато съобщението за оттеглянето му пристигне преди или най-късно едновременно с предложението, а според чл. 13, ал. 4 ЗЗД приемането няма сила, ако съобщението за оттеглянето му достигне у предложителя преди или най- късно едновременно с него. Според съда, тълкуването на нормата на чл. 226, ал. 1, т. 4, вр. чл. 13, ал. 2 и ал. 4 ЗЗД налага заключението, че оттеглянето на подадено заявление за прекратяване на служебното правоотношение може да бъде извършено преди или най-късно до получаването му от органа по назначаването, а ако заявлението за прекратяване на правоотношението вече е прието, оттегляне може да се извърши само със съгласие на органа по назначаването. В случая оттеглянето на волеизявлението за прекратяване служебното правоотношение е достигнало до министъра на вътрешните работи след като последният вече е получил и фактически е приел искането за прекратяване на служебното правоотношение, като е разпоредил изготвяне на заповед. Съдът е заключил, че заявлението за прекратяване е породило действие и е обвързало органа по назначаването със задължение да се произнесе. Според съда по този начин е спазена и целта на закона, тъй като е постигната сигурност в отношенията между органа по назначаването и служителя и са създадени предпоставки държавната служба в МВР да се изпълнява от служители със съответна мотивация, които действително желаят да осъществяват дейността на ведомството. Настоящият касационен състав на съда намира, че така постановеното решение е неправилно. С оспорената пред съда заповед рег. № 8121К-4916/02.12.2015 г., издадена от министъра на вътрешните работи, на основание чл. 226, ал. 1, т. 4 ЗМВР и заявление рег. № 517р-18144/03.11.2015 г., е прекратено служебното правоотношение на Евгени Драгиев Михов - временно преназначен на длъжност полицейски инспектор IV степен в група "Оперативна дежурна част" при Областна дирекция на МВР - София, по собствено желание, считано от датата на връчване на заповедта. От фактическа страна по делото е безспорно установено и правилно е отразено в мотивите на първоинстанционното решение, че от Евгени Драгиев Михов до министъра на вътрешните работи е подадено заявление вх. № 517р-18144/03.11.2015 г., с което е поискал служебното му правоотношение да бъде прекратено на основание чл. 226, ал. 1, т. 4 от ЗМВР по собствено желание, считано от 03.12.2015 г.; върху това заявление е поставена резолюция с текст: "Запозната", с дата 05.11.2015 г., последвана от подпис, за който не се спори, че е на министъра, макар да липсва изрично означение в този смисъл; върху заявлението е поставена и втора резолюция с текст: "За проектозаповед", дата 11.11.2015 г., последвана от подпис; на гърба на заявлението има отбелязване, че срещу служителя няма образувано дисциплинарно производство, както и че няма постъпили данни срещу служителя да се провежда дисциплинарно производство, образувано по чл. 207, ал. 1 ЗМВР, вписванията са от дата 10.11.2015 г. и са подписани от лица на длъжност, съответно "ВПД началник на с-р ЧР" и "Началник на отдел "ДДП". От Евгени Михов е подадено заявление вх. № 517р-18580/09.11.2015 г., с което същият е заявил, че оттегля заявление вх. № 517р-18144/03.11.2015 г. за прекратяване на служебното му правоотношение на основание чл. 226, ал. 1, т. 4 ЗМВР по собствено желание. Върху това заявление има поставена резолюция с текст: "Запозната" от дата 16.11.2015 г., както и втора резолюция от дата 17.11.2015 г. с текст: "За запознаване и доклад има ли издадена заповед за прекратяване на служебното правоотношение със служителя". Заповедта за прекратяване на служебното правоотношение с Евгени Михов е издадена на 02.12.2015 г. и му е връчена на 08.12.2015 г., като на последната дата е подписан и акт за сдаване на длъжност. Предвид установените релевантни фактически обстоятелства, правните изводи на първоинстанционния съд са неправилни. В нормата на чл. 226, ал. 1, т. 4 ЗМВР, посочена като правно основание за издаване на оспорената пред съда заповед, е предвидено, че служебното правоотношение с държавния служител в МВР се прекратява по собствено желание. За да възникне основание за прекратяване на служебното правоотношение по собствено желание е необходимо държавният служител да е направил изрично и ясно волеизявление в този смисъл, адресирано до органа по назначаването, който в случая е министърът на вътрешните работи, съгласно чл. 158 ЗМВР. Съгласието на органа по назначаването не е предвидено като елемент от фактическия състав по чл. 226, ал. 1, т. 4 ЗМВР. С подаването на молба за прекратяване на правоотношението по собствено желание служителят упражнява предоставено му от закона субективно право /в този смисъл е и чл. 8, ал. 1 от Наредба № 8121з-311 от 17.07.2014 г. за реда за прекратяване на служебното правоотношение на държавните служители в Министерството на вътрешните работи, приета на основание чл. 26, ал. 6 ЗМВР/. Органът по назначаването няма право на преценка дали да прекрати служебното правоотношение, ако има подадено заявление от служителя, стига да не е налице ограничението за прекратяване на служебното правоотношение, предвидено в чл. 226, ал. 7 ЗМВР - образувано дисциплинарно производство срещу служителя по чл. 207, ал. 1 от същия закон. Служебното правоотношение се прекратява с издаването на заповед на органа по назначаването, съгласно чл. 227 ЗМВР /в този смисъл и чл. 2 от цитираната по-горе наредба/, тоест заповедта има конститутивно действие. За материалната законосъобразност на тази заповед е необходимо фактическият състав предвиден в нормата на чл. 226, ал. 1, т. 4 ЗМВР да е осъществен към датата на издаването й. За конкретния случай това означава, че към датата на издаването на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение, държавният служител в МВР следва да е имал воля /"собствено желание", според използвания в закона израз/ за прекратяване на служебното му правоотношение. Заявлението за прекратяване на служебното правоотношение по собствено желание от служителя в МВР представлява едностранно волеизявление, адресирано до административен орган, с което законът свързва настъпването на определени правни последици. Това заявление е оттегляемо, докато не е прието от адресата си. В закона не е предвидена специална правно изразена форма /начин/ за приемане на заявлението, разглеждано като изразяване на воля на страна по служебно правоотношение. Поради това и предвид естеството на това волеизявление от една страна, а от друга - целените правни последици на това волеизявление, изразяващи се в прекратяване на служебното правоотношение, за което съгласно чл. 227 ЗМВР и чл. 2 от наредбата следва да бъде издадена заповед на органа по назначаването, то следва волеизявлението на служителя за прекратяване на служебното му правоотношение по собствено желание да е валидно към датата на издаване на тази заповед. Именно с издаването на заповед за прекратяване на правоотношението по чл. 226, ал. 1, т. 4 ЗМВР органът по назначаването /в случая министърът на вътрешните работи/ приема по обвързващ начин адресираното до него волеизявление на държавния служител за прекратяване на служебното правоотношение по собствено желание. Или, изразено с други думи, волеизявлението на държавния служител за прекратяване на правоотношението му по собствено желание следва да е валидно към датата на прекратяване на правоотношението. Оттегленото волеизявление не е валидно волеизявление, тъй като то не обвързва автора си след датата на оттеглянето. В конкретния случай оттеглянето на заявлението е направено на 09.11.2015 г., органът по назначението е уведомен за това оттегляне на 16.11.2015 г., а заповедта за прекратяване на служебното правоотношение е издадена на 02.12.2015 г. Несъмнено е, че министърът на вътрешните работи е узнал за оттеглянето на заявлението за прекратяване на служебното правоотношение по собствено желание на служителя преди датата на издаване на заповедта за прекратяване, като по този въпрос не съществува и спор по делото. Спорът всъщност е свързан с отговора на въпроса до кой момент служителят може да оттегли заявлението си, така че да не е обвързан от него. Първоинстанционният съд е приел, че заявлението може да бъде оттеглено преди или най-късно до получаването му от органа, като се е позовал на аналогия на закона от чл. 13, ал. 2 и 4 ЗЗД. Този извод на съда е неправилен. Фактическото получаване на заявлението и запознаването на органа по назначаването с подаденото от служителя заявление не е равнозначно на приемане на волеизявлението. Както вече се обоснова по-горе, приемането на волеизявлението за прекратяване на служебното правоотношение по чл. 226, ал. 1, т. 4 ЗМВР от страна на органа по назначаването се изразява и съответно - обективира в издаването на заповед по чл. 227 ЗМВР за прекратяване на служебното правоотношение. След издаването на тази заповед държавният служител не може валидно да оттегли волеизявлението си /искането, желанието си/ за прекратяване на служебното правоотношение по чл. 226, ал. 1, т. 4 ЗМВР. Да се приеме, че фактическото получаване на заявлението от органа по назначаването е равнозначно на приемане на това волеизявление означава да се приеме, че служебното правоотношение може да бъде прекратено с мълчаливо съгласие на органа, тоест без да е необходимо издаването на нарочна заповед. Такъв извод обаче не може да бъде направен, тъй като противоречи на закона - според цитираните по-горе разпоредби на чл. 227 ЗМВР, както и следващите разпоредби в същата глава десета от закона - "Прекратяване на служебното правоотношение", както и чл. 2 от наредбата, служебното правоотношение се прекратява с нарочна заповед на органа по назначаването. В конкретния случай Евгени Михов е оттеглил заявление вх. № 517р-18144/03.11.2015 г. със заявление вх. № 517р-18580/09.11.2015 г., тоест преди издаването на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение с рег. № 8121К-4916/02.12.2015 г., поради което към датата на издаването на тази заповед не е налице валидно изявление за прекратяване на служебното правоотношение от държавния служител по негово /собствено/ желание. Неправилно първоинстанционният съд е разрешил правния спор чрез прилагане на закона по аналогия. В чл. 46, ал. 2 ЗНА е предвидена възможност, когато нормативният акт е непълен, за неуредените от него случаи да се прилагат разпоредбите, които се отнасят до подобни случаи, ако това отговаря на целта на акта. Разпоредбите на чл. 13, ал. 2 и 4 от Закона за задълженията и договорите, на които се е позовал съдът, регламентират сключването на граждански договор и по конкретно - отношенията свързани с валидността, приемането и оттеглянето на предложението за сключване на договор, съответно - оттеглянето на приемането, тоест касае се до отношения между равнопоставени правни субекти, чиито действия са насочени към възникване на облигационна връзка между тях. Служебното правоотношение по ЗМВР не е гражданско правно отношение между равнопоставени правни субекти, а освен това в случая не става въпрос за сключване на договор, а за прекратяване. Затова, разпоредбите на чл. 13 ЗЗД, на които се е позовал съдът, не "се отнасят до подобни случаи" по смисъла на чл. 46, ал. 2 ЗНА и аналогията изобщо не е приложима. Прилагането по аналогия не съответства и на целта на нормативния акт, доколкото в единия случай /уреденият случай по чл. 13 ЗЗД/ се касае до правна регламентация на сключване на договор чрез приемане на предложение, а в другия случай /неуреденият случай по оттегляне на волеизявлението на държавния служител за прекратяване на служебното правоотношение по собствено желание/ - до прекратяване на служебно правоотношение. Независимо от това, дори и да се приеме, че аналогията на закона е допустима, то в случая оттеглянето на волеизявлението за прекратяване по собствено желание е направено от служителя и е достигнало до адресата си - министърът на вътрешните работи, преди последният да е приел волеизявлението за прекратяване чрез обективиране в писмен акт на волята му за прекратяване на служебното правоотношение, съгласно чл. 227 ЗМВР. По изложените съображения, обжалваното решение е постановено при неправилно тълкуване и приложение на материалния закон, представляващо касационно основание по чл. 209, т. 3, предложение първо АПК. Съдебното решение следва да бъде отменено и поради това че спорът е изяснен от фактическа страна следва да основание чл. 222, ал. 1 АПК да бъде постановено решение по същество, с което да бъде отменена оспорената заповед за прекратяване на служебното правоотношение. При този изход на спора, искането на касационния жалбоподател за присъждане на направените разноски за производствата пред двете съдебни инстанции е основателно. От представените по делото доказателства се установяват направени разноски в размер общо на 415 лв., от които 15 лв. за държавни такси пред двете съдебни инстанции /10 лв. за първата и 5 лв. за втората/ и 400 лв. за изплатено адвокатско възнаграждение по договор за правна защита, сключен между жалбоподателя и адв. Николай Ст. Цанов от Софийска адвокатска колегия, като плащането е удостоверено с изрично изявление в самия договор, приложен на л. 5 от първоинстанционното дело. Предвид това, следва в полза на касационния жалбоподател да бъдат присъдени разноски общо в размер на 415 лв. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 и чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав