Решение № 7242 от 30.6.2023 г. на ВАС, IV о.

Производството е по реда на чл.185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на Н. Баташки от гр.София, срещу чл.11, ал.4, изречение първо от Наредба за реда за извършване и снемане на полицейска регистрация (НРИСПР, Наредбата), приета с ПМС 336 от 24.10.2014г., обн. ДВ бр.90 от 31.10.2014г., в сила от 17.11.2014г., изм. и доп. бр.57 от 28.07.2015г., в сила от 28.07.2015г. /според уточнението на оспорващия с молба от 18.01.2021г. л.116 от делото/. Твърди се, че оспорената норма е незаконосъобразна, противоконституционна и в нарушение на посочени разпоредби от европейско законодателство. Претендира се отмяната й. С молба от 11.05.2021г. л.317 от делото, Н. Баташки е навел доводи и за нищожност на оспорваната част от Наредбата.

С определение от 31.01.2023г. на основание чл.189, ал.2 от АПК като оспорващ по делото е конституиран П. Запрянов. С молбата му за конституиране и с представени писмени бележки П. Запрянов счита, че оспорваната част от Наредбата е нищожна и незаконосъобразна поради наличие на отменителни основания по чл.146, т.1, 3, 4 и 5 от АПК. Претендира нейното обезсилване или отмяна.

Ответникът - Министерски съвет на Република България, чрез процесуалния си представител В. Ангелов лице по чл.32, т.3, пр.2 от Гражданския процесуален кодекс /ГПК/, в съдебно заседание и в представени писмени бележки, изразява становище за неоснователност на оспорванията. Моли същата да бъде отхвърлена.

Заинтересованата страна - Министерство на вътрешните работи, чрез процесуалния си представител юриск.П. Стаменова, в съдебно заседание и с представени в него писмени бележки, изразява становище за неоснователност на жалбите. Моли те са бъдат отхвърлени.

Представителят на Върховната административна прокуратура в съдебно заседание дава подробно мотивирано заключение за основателност на оспорванията. Счита, че оспорваната част от Наредбата противоречи на Директива (ЕС) 2016/680, поради което жалбата по изложените в нея оплаквания, следва да бъде уважена като основателна и чл.11, ал.4 изречение първо от НРИСПР да бъде отменен.

Върховният административен съд, състав на четвърто отделение, като обсъди събраните по делото доказателства и доводите на страните, намира за установено следното:

По допустимостта на оспорването:

Според чл.125, ал.2 от Конституцията на Република България, Върховният административен съд се произнася по спорове за законността на актовете на Министерския съвет и на министрите, както и на други актове, посочени в закона. Тези административни актове имат нормативен характер - съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие. Съгласно чл.187, ал.1 АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето, а разпоредбата на чл.186 АПК предоставя правото на оспорване на гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи и законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от акта или за които той поражда задължения.

В случая оспорената от Н. Баташки и П. Запрянов част от НРИСПР касае издаване на разрешение за принудителното извършване на полицейската регистрация относно дактилоскопиране, фотографиране и изземване на образци за ДНК профил. От представените по производството писмени доказателства разпореждане от 01.12.2020г. на л.334-335 за Н. Баташки и определение от 05.05.2017г. на л.364 за П. Запрянов, е видно, че и за двамата оспорващи има издадени разрешения за принудително извършване на дактилоскопиране, фотографиране и изземване на образци за ДНК профил. Затова оспорената част от НРИСПР засяга техните права, поради което и двамата жалбоподатели имат правен интерес от оспорване.

По съществото на спора:

Оспорената част от НРИСПР е част от подзаконов административен акт по смисъла на чл.75, ал.1 АПК, тази част е административноправна норма, отнася се за неопределен и неограничен брой адресати и има многократно правно действие. НРИСПР е издадена по прилагане на Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР) и е с наименование, което сочи вида и автора на акта, и главния му предмет.

Наредбата, респ. оспорената част от нея, е издадена от компетентен административен орган - Министерски съвет на Република България, който според изискването на чл.76, ал.1 АПК, е изрично овластено за издаването й с разпоредбата на чл.68, ал.7 ЗМВР.

Спазено е изискването за писмената форма като условие за действителност. Текстът на наредбата е удостоверен по реда на чл.78, ал.1, т.1 АПК от министър-председателя и наредбата е обнародвана според изискването на чл.5, ал.5 от Конституцията на РБ и чл.78, ал.2 АПК вр. чл.37, ал.1 ЗНА - ДВ бр.90 от 31.10.2014г. Същото се отнася и за допълнението в чл.11, ал.4, изречение първо от Наредбата ДВ бр.57 от 2015г.

При приемане на оспорваната разпоредба не са допуснати и съществени нарушения на административнопроизводствени правила предвид следното:

В случая приложимата разпоредба относно реда за издаване на наредбата е чл.77 АПК. Това е установеният и приложим ред за издаване на процесната наредба, спрямо който се дължи преценката на съда за законосъобразност относно спазването на административнопроизводствените правила при изготвяне на проекта и издаване на наредбата. Преценка следва да се извърши и за съответствие с процедурните изисквания на Указ 883 за прилагане на ЗНА (УПЗНА). От събраните по делото доказателства /приложените административни преписки за приемане на Наредбата л.15-л.98 и за допълнението към нея с ДВ бр.57 от 2015г. л.129 л.254/ се установява, че този процесуален ред е спазен.

В молбата на П. Запрянов за конституирането му в производството на л.361 от делото е наведено твърдение за допуснато съществено нарушение на административнопроизводствени правила, изразяващо се в нарушение на чл.26 и чл.28 от ЗНА. Това твърдение е неоснователно.

Според чл.26, ал.1 от ЗНА (изм.) - в редакцията му приемане и допълнение на оспорваната норма (преди изменението с ДВ бр.34 от 2016г.), изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Нормата на чл.26, ал.2 от ЗНА (изм.) разписва, че преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Няма данни или наведени твърдения за нарушение на принципите на обоснованост и стабилност, като тяхното зачитане е обосновано при приемането на Наредбата с доклада на министъра на вътрешните работи л.46-48 от делото и финансовата обосновка на л.68 от делото, а допълнението към нея с доклада на министъра на вътрешните работи л.146/гръб/-148 от делото и финансовата обосновка на л.154 от делото. А спазването на принципите на откритост и съгласуваност, респ. спазването на реда по чл.26, ал.2 от ЗНА (изм.) е обезпечено с проведените съгласувателни процедури и данните за проведени обществени консултации при приемането на Наредбата л.98 от делото, и при нейното допълнение л.174 от делото.

А разпоредбата на чл.28 от ЗНА (изм.) урежда изисквания за мотивите към подзаконовите административни актове. Нормата разписва, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите, съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Нормата на чл.28, ал.3 от ЗНА (изм.) разписва, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, според посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния орган. В случая мотивите за приемането на Наредбата се съдържат в доклада на министъра на вътрешните работи л.46-48 от делото и финансовата обосновка на л.68 от делото, който съдържат всички реквизити по чл.28, ал.2 от ЗНА. А допълнението с ДВ бр.57 от 2015г. в Наредбата се съдържат в доклада на министъра на вътрешните работи л.146/гръб/-148 от делото и финансовата обосновка на л.154 от делото, който също съдържат всички реквизити по чл.28, ал.2 от ЗНА.

Оспорваната разпоредба не противоречи и на материалноправни разпоредби.

Оспорената разпоредба на чл.11, ал.4, изречение първо от Наредбата разписва, че при отказ на лицeто за дактилоскопиране, фотографиране и изземване на образци за ДНК профил полицейският орган изготвя мотивирано искане до съответния първоинстанционен съд, на който е подсъдно престъплението от общ характер, за което е привлечено като обвиняем, за издаване на разрешение за принудителното им извършване. Така разписаното е в пълно съответствие с чл.68, ал.3, т.2 и 3 и ал.5, изр.2 от ЗМВР. Според чл.68, ал.3, т.2 и 3 от ЗМВР за целите на полицейската регистрация полицейските органи дактилоскопират и фотографират лицата и изземват образци за ДНК профил на лицата. А съгласно чл.68, ал.5, изр.2 от ЗМВР при отказ на лицето действията по дактилоскопиране, фотографиране и изземване на образци за ДНК профил се извършват принудително с разрешение на съдия от съответния първоинстанционен съд, на който е подсъдно престъплението от общ характер, за което е привлечено като обвиняем. Единственото различие между коментираните разпоредби от ЗМВР и оспорваната чл.11, ал.4, изр.1 от Наредбата е, че в последната разпоредба е описано от кого и как става подаването на искането за издаване на разрешение за принудителното извършване на действията по чл.68, ал.3, т.2 и 3 от ЗМВР посочено е, че това става от полицейският орган, който изготвя мотивирано искане. Но тази конкретизация е въз основа на законовата делегация в чл.68, ал.7 от ЗМВР, според който редът за извършване и снемане на полицейската регистрация се определя с наредба на Министерския съвет, която е именно издадената на това основание НРИСПР, част от която е оспорената разпоредба.

Съгласно чл.44 от УПЗНА актът по прилагане на закон урежда изчерпателно материята, до която се отнася. Той може да възпроизвежда разпоредби на закона по изключение. В случая, противно на доводите на оспорващия Н. Баташки, няма нарушение на тази разпоредба. От една страна с коментираната конкретизация в чл.11, ал.4, изр.1 от Наредбата се урежда изчерпателно материята за полицейската регистрация по чл.68, ал.3, т.2 и 3 и ал.5, изр.2 от ЗМВР. От друга страна чл.11, ал.4, изр.1 от Наредбата не е дословен препис на чл.68, ал.3, т.2 и 3 и ал.5, изр.2 от ЗМВР, а съдържа доуреждане на материята за полицейската регистрация от ЗМВР, поради което и няма нарушение на второто изречение от чл.44 от УПЗНА. Въпреки че самото второ изречение от чл.44 от УПЗНА допуска възпроизвеждане на разпоредби на закона, макар и по изключение, в случая няма възпроизвеждане на разпоредбите на чл.68, ал.3, т.2 и 3 и ал.5, изр.2 от ЗМВР. Затова са неоснователни доводите на оспорващия Н. Баташки за нарушение на чл.44 от УПЗНА.

Оспорената разпоредба на чл.11, ал.4, изр.1 от Наредбата не е в противоречие и с Конституцията на Република България (Конституцията, КРБ). Доводите на оспорващите са за противоречие с чл.4, чл.6, чл.56 и чл.120 от Конституцията. Установяване на противоречие в оспорваната подзаконова разпоредба минава през противоречие с Конституцията на чл.68, ал.1 и ал.5, изр.2 от ЗМВР, въз основа на която е уредбата в оспорената разпоредба. Съдът обаче не може да установява противоречие с Конституцията на законова норма. Затова по настоящото производство съдът с определение от 09.07.2021г. внесе в Конституционния съд на Република България (КС) въпроса налице ли е несъответствие на разпоредбите на чл.68, ал.1 и ал.5, изр.2 от Закона за Министерството на вътрешните работи с разпоредите на чл.4, ал.1, изр.1, ал.2, пр.2 и 3; чл.6, ал.1; чл.56 и чл.120 от Конституцията на Република България. Конституционният съд обаче, след като прие искането за допустимо и образува конст. дело 15/2021г., с определение 2 24.02.2022г. по същото дело, отклони искането на състава на ВАС и прекрати производството. В определението на КС практически няма мотиви за този резултат, тъй като единственият довод за непредставяне от сезиращия съд на допълнителни съображения за правото на европейския съюз, е явно несъстоятелен, доколкото сезиращият съд не е имал такова задължение. Както и защото този мотив не може да се използва при образувано производство и направен при това извод за допустимост на сезирането на КС. При липса на установяване от КС, че чл.68, ал.1 и ал.5, изр.2 от ЗМВР противоречат на КРБ, настоящият съдебен състав не би могъл сам да установи такова противоречие. Същевременно чл.11, ал.4, изр.1 от Наредбата не е и в ясно противоречие с Конституцията, за да бъде приложена Конституцията пряко, тъй като в чл.4, чл.6, чл.56 и чл.120 от Конституцията няма уредба за материята, предмет на оспорения чл.11, ал.4, изр.1 от Наредбата.

Оспорената разпоредба на чл.11, ал.4, изр.1 от Наредбата не е в противоречие и с европейското законодателство. Доводите на оспорващите са за противоречие с чл.53 и чл.54 от Директива (ЕС) 2016/680 на Европейския парламент и на Съвета от 27 април 2016 година относно защитата на физическите лица във връзка с обработването на лични данни от компетентните органи за целите на предотвратяването, разследването, разкриването или наказателното преследване на престъпления или изпълнението на наказания и относно свободното движение на такива данни, и за отмяна на Рамково решение 2008/977/ПВР на Съвета (Директива 2016/680). В първата разпоредба на чл.53 е регламентирано правото на ефективна съдебна защита срещу надзорен орган, а в чл.54 право на ефективна съдебна защита срещу администратор или обработващ лични данни. В случая с оспорваната разпоредба на чл.11, ал.4, изр.1 от Наредбата не са регламентирани действия или актове на надзорен орган, администратор или обработващ лични данни, който да се отразяват на правната сфера на лицата и за които да следва да е регламентирано правото на ефективна съдебна защита. А е регламентирано принудителната полицейска регистрация да става след разрешение на съд. По този начин актът, който засяга права, е актът на самия съд, е не на надзорен орган, администратор или обработващ лични данни. Последният само подава искане за това, което не засяга права.

От значение за настоящото производство е решението на Съда на европейския съюз (СЕС) по дело C-205/21, образувано по отправено от Специализирания наказателен съд (СНС) преюдициално запитване по посочени четири въпроса. Във връзка с преюдициалността на това производство производството по настоящото дело беше спряно с определение от 17.03.2022г. до приключване на дело C-205/21 на Съда на европейския съюз. С постановеното от СЕС решение 26 януари 2023г. е решено следното:

1. Член 10 от Директива (ЕС) 2016/680 на Европейския парламент и на Съвета от 27 април 2016 година относно защитата на физическите лица във връзка с обработването на лични данни от компетентните органи за целите на предотвратяването, разследването, разкриването или наказателното преследване на престъпления или изпълнението на наказания и относно свободното движение на такива данни, и за отмяна на Рамково решение 2008/977/ПВР на Съвета във връзка с член 52 от Харта на основните права на Европейския съюз, трябва да се тълкува в смисъл, че обработването на биометрични и генетични данни от полицейските органи във връзка тяхната информационна дейност за целите на борбата с престъпността и поддържането на обществения ред е разрешено съгласно правото на държава членка по смисъла на член 10, буква а) от тази директива, когато правото на тази държава членка съдържа достатъчно ясно и точно правно основание за разрешаване на посоченото обработване. Обстоятелството, че освен това националният законодателен акт, в който се съдържа такова правно основание, се позовава на Регламент (ЕС) 2016/679 на Европейския парламент и на Съвета от 27 април 2016 година относно защитата на физическите лица във връзка с обработването на лични данни и относно свободното движение на такива данни и за отмяна на Директива 95/46/EО (Общ регламент относно защитата на данните), а не на Директива 2016/680, само по себе си не може да постави под въпрос наличието на такова разрешаване, щом от тълкуването на всички приложими разпоредби на националното право достатъчно ясно, точно и недвусмислено следва, че разглежданото обработване на биометрични и генетични данни попада в приложното поле на Директивата, а не на Регламента.

1. Член 6, буква а) от Директива 2016/680 и членове 47 и 48 от Харта на основните права на Европейския съюз трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национално законодателство, което предвижда, че ако обвинено за извършено умишлено престъпление от общ характер лице откаже доброволно да съдейства за събирането на отнасящи се до него биометрични и генетични данни за целите на регистрацията им, компетентният наказателен съд е длъжен да разреши принудителното събиране на тези данни, без да може да прецени дали има сериозни основания да се счита, че лицето е извършило престъплението, в което е обвинено, при условие че националното право гарантира ефективен последващ съдебен контрол върху условията за посоченото обвинение, което дава основание за разрешаване на събирането на тези данни.

1. Член 10 във връзка с член 4, параграф 1, букви а) в) и с член 8, параграфи 1 и 2 от Директива 2016/680 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национално законодателство, което предвижда системно събиране за целите на регистрацията им на биометрични и генетични данни от всяко лице, привлечено като обвиняем за умишлено престъпление от общ характер, без да предвижда задължение за компетентния орган да провери и докаже, от една страна, че събирането на тези данни е абсолютно необходимо за постигането на конкретните преследвани цели и от друга страна, че тези цели не могат да бъдат постигнати чрез мерки, които засягат в по-малка степен правата и свободите на съответното лице.

С оглед съдържанието на оспорваната разпоредба на чл.11, ал.4, изр.1 от Наредбата от значение за настоящото производство е т.2 от решението на СЕС. Според него посочените разпоредби от европейското право допускат национално законодателство, което предвижда, че ако обвинено за извършено умишлено престъпление от общ характер лице откаже доброволно да съдейства за събирането на отнасящи се до него биометрични и генетични данни за целите на регистрацията им, компетентният наказателен съд е длъжен да разреши принудителното събиране на тези данни, без да може да прецени дали има сериозни основания да се счита, че лицето е извършило престъплението, в което е обвинено, при условие че националното право гарантира ефективен последващ съдебен контрол върху условията за посоченото обвинение, което дава основание за разрешаване на събирането на тези данни. При това разрешение оспорваната разпоредба на чл.11, ал.4, изр.1 от Наредбата не е в противоречие с разпоредбите от европейското право. Нарушение може да има само ако националното право не гарантира ефективен последващ съдебен контрол върху условията за обвинението, което е дало основание за разрешаване на събирането на данните. В случая не се твърди, а и няма основание да се приеме, че Наказателно-процесуалния кодекс (НПК) не гарантира такъв последващ съдебен контрол върху условията за обвинението, въз основа на което е разрешено събирането на личните данни. Затова оспорваната разпоредба на чл.11, ал.4, изр.1 от Наредбата не противоречи на посочените разпоредби от европейското право според тяхното тълкуване, дадено от СЕС.

Доводите на оспорващите са насочени към т.3 от решението на СЕС. Според него посочените разпоредби от европейското право действително не допуска национално законодателство, което предвижда системно събиране за целите на регистрацията им на биометрични и генетични данни от всяко лице, привлечено като обвиняем за умишлено престъпление от общ характер, без да предвижда задължение за компетентния орган да провери и докаже, от една страна, че събирането на тези данни е абсолютно необходимо за постигането на конкретните преследвани цели и от друга страна, че тези цели не могат да бъдат постигнати чрез мерки, които засягат в по-малка степен правата и свободите на съответното лице. Това означава, че при събиране на личните данни компетентния орган е длъжен да провери и докаже, че събирането на тези данни е абсолютно необходимо за постигането на конкретните преследвани цели, както и че тези цели не могат да бъдат постигнати чрез мерки, които засягат в по-малка степен правата и свободите на съответното лице. Даденото тълкуване в т.3 от решението на СЕС обаче не засяга съдържанието на оспорваната разпоредба на чл.11, ал.4, изр.1 от Наредбата, в която не е предвидено ограничение към компетентния орган да извърши посочените в т.3 от решението на СЕС действия. Тези действия следва да бъдат законово регламентирани в Наредбата от нейния издател, което обаче не касае настоящото производство, респ. оспорваната разпоредба на чл.11, ал.4, изр.1 от Наредбата. Това е свързано с регламентиране съдържанието на мотивираното искане на полицейският орган, което съдържание обаче не е уредено в чл.11, ал.4, изр.1 от Наредбата, поради което издателят на Наредбата следва да съобрази решението по т.3 на СЕС и да уреди в подзаконовия нормативен акт изискванията на европейското право според тълкуванието, дадено в решението на СЕС. А докато това стане полицейският орган следва да прилага европейското право според тълкуването, дадено в т.3 от решението на СЕС.

Ако бъде отменена изцяло оспорваната разпоредба на чл.11, ал.4, изр.1 от Наредбата (каквото е искането на оспорващите), означава да бъде отменена изцяло задължителната полицейска регистрация, която обаче според т.2 от решението на СЕС е допустима.

Противно на доводите на оспорващите няма и нарушение на чл.6, ал.1 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи. Според тази разпоредба всяко лице при определянето на неговите граждански права и задължения или при наличието на каквото и да е наказателно обвинение срещу него има право на справедливо и публично гледане на неговото дело в разумен срок от независим и безпристрастен съд, създаден в съответствие със закона. Съдебното решение се обявява публично, но пресата и публиката могат да бъдат отстранявани по време на целия или на част от съдебния процес в интерес на нравствеността, обществената и националната сигурност в едно демократично общество, когато това се изисква от интересите на непълнолетните лица или за защита на личния живот на страните по делото или ако съдът счете това за извънредно необходимо в случаите, в които поради специални обстоятелства публичността би нанесла вреда на интересите на правосъдието. В случая защитата срещу даване на разрешение за принудителната полицейска регистрация следва да стане при условията на т.2 от решението на СЕС с предвидения в НПК ефективен последващ съдебен контрол върху условията за обвинението, което е дало основание за разрешаване на събирането на данните. Както и при съблюдаване на т.3 от решението на СЕС с предвиждане задължения на полицейския орган да провери и докаже, че събирането на данните е абсолютно необходимо за постигането на конкретните преследвани цели, както и че тези цели не могат да бъдат постигнати чрез мерки, които засягат в по-малка степен правата и свободите на съответното лице.

С оглед на изложеното, настоящият състав счете за неоснователни оспорванията, поради което жалбите следва да бъдат отхвърлени.

При този изход на спора и съдържанието на разпоредбата на чл.143, ал.1 от АПК исканията на жалбоподателите за присъждане на сторените по делото разноски като неоснователни следва да бъдат оставени без уважение.

Искането за присъждане на разноски, направено от процесуалните представители на ответника на основание чл.143, ал.4 АПК, следва да бъде уважено. Затова Н. Баташки и П. Запрянов следва поотделно да заплатят по 200 лв. на Министерски съвет на Република България разноски за юрисконсултско възнаграждение. Този размер е определен на основание чл.24 от Наредбата за заплащането на правната помощ във вр. с чл.37, ал.1 от Закона за правната помощ, към които препраща чл.78, ал.8 от ГПК.

По изложените съображения и на основание чл.193, ал.1, пр.5 АПК Върховният административен съд, четвърто отделение,