Решение № 6690 от 4.06.2020 г. на ВАС по адм. д. № 13736/2019 г.

Решение № 6690 от 4.06.2020 г. на ВАС по адм. д. № 13736/2019 г., IV о., докладчик съдията Красимир Кънчев Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба от изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие" /ДФ3/, подадена чрез упълномощения представител юрисконсулт М. Димитрова. Жалбата е срещу решение № 326 от 30.09.2019 г., постановено по адм. дело № 287/2019 г. от Административен съд – С.. С него по оспорване на "И. И." ЕООД е отменено решение № 54/3/3120544/3/01/04/01 от 01.08.2017 г. за налагане на финансова корекция на изпълнителния директор на ДФЗ в обжалваната част. С касационната жалба се твърди неправилност на обжалваното съдебно решение поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост – касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Иска се отмяната му и постановяването на друго решение по съществото на спора, с което се остави в сила оспорения административен акт. Претендират се и разноски. Ответникът – "И. И." ЕООД в писмен отговор и в представени по делото писмени бележки оспорва касационната жалба като неоснователна. Моли съда да остави в сила обжалваното съдебно решение, както и да му присъди сторените по делото разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на жалбата. Счита, че не са налице касационните отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК, поради което предлага решението като правилно и законосъобразно да бъде оставено в сила. Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК. Разгледана по същество, касационната жалба е и основателна. Производството пред Административен съд – С. е било образувано по жалба на "И. И." ЕООД с адрес на управление в с. Б., община Б., област С., срещу решение № 54/3/3120544/3/01/04/01 от 01.08.2017 г. на изпълнителния директор на ДФЗ. С него е наложена финансова корекция на "И. И." ЕООД в размер на 9377, 28 лв., представляваща 24, 06% от получената по проекта субсидия в общ размер на 38968, 31 лв. Настоящото касационно производство е второ такова. При първото разглеждане на спора с решение № 189/11.05.2018 г. по адм. дело № 10/2018 г. Административен съд – С. е изменил обжалвания акт в частта, с която като основа на финансовата корекция е определена стойността на договор № 54/3/3120544 от 07.03.2014 г., като е определил за основа на финансовата корекция допустимите разходи, финансирани само със средства от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони /ЕЗФРСР/. Със същото решение съдът е отхвърлил жалбата на "И. И." ЕООД срещу решението за налагане на финансова корекция в останалата част. Това решение е било обжалвано пред Върховния административен съд, който със свое решение № 10327 от 03.07.2019 г. по адм. дело № 9786/2018 г. е оставил в сила решението в изменителната му част. Със същото решение Върховният административен съд е отменил решение № 189/11.05.2018 г. по адм. дело № 10/2018 г. в частта му, в която жалбата на "И. И." ЕООД е отхвърлена и е върнал делото за ново разглеждане, съобразно изложените в решението мотиви. На първо място са дадени указания при новото разглеждане първоинстанционният съд да обсъди всички възражения на жалбоподателя и тогава да изгради правния си извод дали е налице нередност, неизпълнение на финансови показатели на одобрения бизнес план, както и съответствие, респ. несъответствие с целите за подпомагане по мярка 312, след което при безспорно установени в тази насока факти да прецени законосъобразността на изчисляване на финансовата корекция на основание т. 30 от Методиката за определяне на санкциите след плащане по проекти по ПРСР 2007–2013 г. /Методиката/. След връщане на делото Административен съд – С. с обжалваното в настоящото производство решение № 326 от 30.09.2019 г. по адм. дело № 287/2019 г. е отменил решението за налагане на финансова корекция. За да постанови този резултат административният съд е приел, че неправилно административният орган е счел наличие на основанията по чл. 59, ал. 1 от Наредба № 23 от 18.12.2009 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Прилагане на стратегиите за местно развитие" и по мярка "Управление на местни инициативни групи, придобиване на умения и постигане на обществена активност на съответната територия за местните инициативни групи, прилагащи стратегии за местно развитие" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г. (Наредба № 23/2009 г.), както и по т. 8. 1 от договор 54/3/3120544 от 07.03.2014 г. Съдът е приел, че в решението липсвала ясна и точна констатация какво точно неизпълнение на нормативно или договорно задължение е установено. Сред посочените в т. 4. 17-4.25.2 от договора задължения нямало такова, което да е неизпълнено и да обосновава налагане на финансова корекция. Поради това съдът е приел, че липсва съзнателно неизпълнение на договорно задължение. Съдът е счел, че никъде в оспореното решение административният орган не се позовавал на нормата на чл. 70, ал. 1, т. 7 от ЗУСЕСИФ, свързана с възможността за отмяна изцяло или частично на финансовата подкрепа със средства от ЕСИФ чрез извършване на финансова корекция при неизпълнение на одобрени индикатори. Освен това първоинстанционният съд е приел, че санкцията е определена на основание т. 30 от Методиката. Тъй като обаче Методиката била обявена за нищожна, същата не можела да породи целените правни последици. Прогласяването на нищожността на Методиката правело незаконосъобразно оспореното решение, тъй като основанията за налагане на финансова корекция, на които се е позовал административният орган, се съдържали в нея. Обжалваното решение е неправилно, тъй като е необосновано и е постановено при нарушение на материалния закон. Установява се, че на 07.03.2014 г. между ДФЗ от една страна, Местна инициативна група "В. З. Р. Б.–Д." /МИГ/ от друга страна и "И. И." ЕООД в качеството му на ползвател е сключен договор за отпускане на финансова помощ по мярка 4. 1 "Прилагане на стратегии за местно развитие" от Програма за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г. Съгласно т. 1. 2 от договора Фондът изплаща помощта при условие, че ползвателят е извършил инвестицията по одобрения проект, съобразно условията и сроковете, определени в договора, анексите към него, Наредба № 23 от 18.12.2009 г. и Наредба № 29 от 11.08.2008 г. Проектът е "Благоустройство и озеленяване на къща за гости и закупуване на транспортни средства за неземеделска дейност". Според т. 4. 17 от договора ползвателят е длъжен да извърши изцяло одобрената инвестиция в срока по този договор и в съответствие с изискванията съгласно приложение № 2 и таблицата за одобрените инвестиционни разходи. Съгласно т. 4. 25, б. "а" от договора, ползвателят е длъжен в срок от 5 години от сключване на договора да използва придобитите въз основа на одобрения проект активи по предназначение. В раздел VIII /т. 8. 1 от договора е посочено, че в случай, че ползвателя на помощта не изпълнява свои нормативни и договорни задължения след изплащане на финансовата помощ или е представил документ с невярно или подправено съдържание, Фондът може да поиска връщане на вече изплатени суми заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички договори, сключени с ползвателя. В този случай Фондът прилага санкциите, предвидени в чл. 59 и 60 от Наредба № 23. Договорът е сключен по реда на Наредба № 23 от 18.12.2009 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Прилагане на стратегиите за местно развитие" и по мярка "Управление на местни инициативни групи, придобиване на умения и постигане на обществена активност на съответната територия за местните инициативни групи, прилагащи стратегии за местно развитие" от ПРСР 2007 - 2013 г. /Наредба № 23/, за осъществяване на инвестиция по мярка 312, за която приложима е Наредба № 29 от 11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "П. за създаване и развитие на микропредприятия" от ПРСР 2007 - 2013 г. /Наредба № 29/. И двете наредби са издадени на основание § 35, ал. 3 от ПЗР на ЗИД на ЗПЗП, според § 2 от ПЗР на Наредба № 23 и § 2 от ПЗР на Наредба № 29. На следващо място следва да се посочи, че съдът не е констатирал двойния режим, използван от административния орган за налагане на финансовата корекция, като самият той в решението си твърди, че приложимата в случая е била разпоредбата на чл. 70, ал. 1, т. 7 от ЗУСЕСИФ, която обаче не била посочена като основание в акта. По аргумент от § 4, ал. 3 от ДР на ЗУСЕСИФ (както в първоначалната редакция, обн. в ДВ, бр. 101 от 22.12.2015 г.; така и в изм. в ДВ, бр. 2 от 03.01.2018 г.), ЗУСЕСИФ е неприложим, тъй като безвъзмездната финансова помощ по програмата по ал. 1, а това е Програмата за развитие на селските райони (ПРСР), се предоставя при условията и по реда на този закон (ЗУСЕСИФ), доколкото обаче друго не е предвидено в Закона за подпомагане на земеделските производители или в акт по неговото прилагане. В случая такова е предвидено в относимите Наредба № 23/2009 г. и Наредба № 29/2008 г., които и двете наредби са издадени на основание § 35, ал. 3 от ПЗР на ЗИД на ЗПЗП /според § 2 от ПЗР на Наредба № 23 и § 2 от ПЗР на Наредба № 29/, а не на основание ЗУСЕСИФ. В Наредба № 23/2008 г. и в Наредба № 29/2009 г. има предвиден специален ред за контрол и изпълнение на дейностите по проекта, с който са уредени и условията, при които ДФЗ може да иска връщане на вече изплатени суми - чл. 46 от Наредба № 29, респ. чл. 59 от Наредба № 23. Следователно в процедура по проверка на сключен договор при приложение разпоредбите на Наредба № 23/2008 г. и в изпълнение на мярка 312, за която е приложима Наредба № 29, следва да се приложи реда именно по тези наредби. Доколкото обаче в процесния административен акт са изложени фактически и правни основания и по относимите разпоредби на посочените подзаконови актове, то допуснатото процесуално нарушение следва да се счете за несъществено. Неправилно административният съд е счел, че нереализирането на заложените в бизнес-плана приходи не е нарушение, предвид следното: Съгласно § 1, т. 19 от ДР на Наредба № 29 "проект" е заявление за подпомагане, заедно с всички изискуеми документи, както и съвкупността от материални и нематериални активи и свързаните с тях разходи, заявени от кандидата и допустими за финансиране по ПРСР. Съгласно разпоредбата на чл. 16, ал. 1 от същата наредба, кандидатите представят бизнес план по образец за период не по-малък от 5 г. Според ал. 2 на същия текст бизнес планът трябва да доказва икономическа жизнеспособност и устойчива заетост за период 5 години, а в случаите на строително-монтажни работи - за 10 години, водещи до реализиране на целите по чл. 2. В § 1, т. 6 от Наредба № 29 е дадена легална дефиниция на понятието "Икономическа жизнеспособност", а именно: генериране на доходи от дейността, гарантиращи устойчивост на предприятието за периода на бизнес плана. Предвид изложеното бизнес планът е неразделна част от заявлението за подпомагане, като в него са заложени и задължения за период от 5 години. Ползвателят "И. И." ЕООД е нарушил т. 4. 25, б. "а" във вр. с т. 4. 17 и т. 8. 1 от договор 54/3/3120544 от 07.03.2014 г. В т. 8. 1 е отразена отговорността на ползвателя на помощта при неизпълнение на договорни или нормативни задължения след изплащане на финансовата помощ, като изрично е посочено, че се прилагат санкциите определени в чл. 59 и 60 от Наредба № 23. Съгласно чл. 59, ал. 1 в случай че МИГ /Местна инициативна група/ или получателите на помощта не изпълняват свои нормативни или договорни задължения след изплащане на финансовата помощ, Разплащателната агенция може да поиска връщане на вече изплатени суми заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички договори, сключени с тях. А съгласно ал. 2 в случаите по ал. 1 Разплащателната агенция определя размера на средствата, които трябва да бъдат възстановени от МИГ или получателите на помощта, като взема предвид вида, степента и продължителността на неизпълнението. Степента на неизпълнение по даден проект зависи от неговите последици за дейността като цяло. Продължителността на неизпълнението зависи от времето, през което траят последиците или възможността за отстраняване на тези последици по приемлив начин. При издаване на решението за налагане на финансова корекция административният орган се е позовал на т. 8. 1 от договора от 07.03.2014 г., както и на разпоредбите на чл. 59, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 23, и аналогичните им разпоредби на чл. 46, ал. 1 и 2 от Наредба № 29. Оттук следва изводът, че заложените в бизнес плана финансови показатели са индикатори за изпълнение на проекта и непостигането им води до отмяна изцяло или частично на финансовата помощ на посочените правни основания, предвид което следва да се приеме, че същите не са прогнозни. Само с изграждането на къщата за гости не може да се оправдае отпускането на финансово подпомагане от ПРСР, както неправилно е приел първоинстанционният съд. При проверка на изпълнението на проекта ДФЗ е изследвал цялостното изпълнение по бизнес плана, в това число и частта му за планираните приходи, поради което е достигнал до верни изводи за финансовото неизпълнение на плана за 2015 г., като с реализирането на по-ниски, а именно 0, 94% от заложените приходи от дейността, се засягат условията за изпълнение на инвестицията и тези, въз основа на които проектът на бенефициера е бил оценен като допустим за подпомагане. Предвид изложеното е установено неизпълнение на заложени финансови параметри в бизнес плана, което води до неизпълнение на целите, заложени в чл. 2 от Наредба № 23, както и до недостатъчна икономическа жизнеспособност на инвестицията и съответно непостигане на целите, заложени в чл. 2 от Наредба № 29. Изготвянето на бизнес плана и предвидените в него стойности са дело на кандидата за получаване на подпомагане, като доказаната чрез него жизнеспособност на инвестицията е била основание да бъде одобрен проектът му за субсидиране от ДФ "Земеделие". Следва да бъде посочено също, че ДФЗ има право според чл. 4. 1 от договора, чл. 58 от Наредба № 23 и чл. 45, ал. 2 от Наредба № 29 – да извършва контрол за изпълнение условията по договора. За относимата 2015 г. е минало кратко време за изпълнение на договора /поети задължения за десетгодишен срок/, поради което принципно трудно могат да се правят изводи за изпълнение целите на мярката и за жизнеспособността на проекта. Но в случая установеното неизпълнението е много голямо – под един процент от заложените приходи от дейността. Това обоснована извод, че независимо от краткия срок за изпълнение на договора, неизпълнението е толкова голямо, че обосновава извод за неизпълнение целите на мярката и за нежизнеспособност на проекта. Въз основа на гореизложеното настоящият състав намира, че са били налице условията на чл. 59, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 23 и чл. 46, ал. 1 и 2 от Наредба № 29, даващи основания за връщане на изплатените суми, в какъвто смисъл е постановеното с процесното решение. Следва да бъде съобразено, че в процесното решение за налагане на финансова корекция, изпълнителният директор на ДФЗ се е позовал и на Методиката за определяне на санкциите след плащане по проекти по Програмата за развитие на селските райони 2007 – 2013 г. (Методиката), утвърдена от Изпълнителния директор на ДФ "Земеделие". Т. М. след постановяване на обжалваното решение е обявена за нищожна с влязло в сила решение № 15652/14.12.2018 г. по адм. дело № 11440/2017 г. на ВАС, четвърто отделение, оставено в сила с решение № 8020/29.05.2019 г. по адм. дело № 1757/2019 г. на ВАС, петчленен състав. Обявяване нищожността на Методиката обаче не се отразява на процесното решение за налагане на финансова корекция. Така е, защото разпоредбите на чл. 46, ал. 1 от Наредба № 29 и чл. 59, ал. 1 от Наредба № 23 дават самостоятелно основание за налагане на финансовата корекция. Последната не е наложена само въз основа на методиката, а и на посочените подзаконови разпоредби. А критериите за определяне размера на намалението на помощта също са посочени в чл. 59, ал. 2 от Наредба № 23, съответно в чл. 46, ал. 2 от Наредба № 29 - вида, степента и продължителността на неизпълнението. Тези критерии са законово дефинирани. При установените висока степен на неизпълнението по проекта, законосъобразно е разпоредено с процесното решение връщането на съответната част от изплатените суми по предоставената финансова помощ от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР). В случая видът, степента и продължителността на неизпълнението дават основание за постановения размер за връщане на изплатените суми по предоставената финансова помощ. По изложените съображения, настоящият състав намира, че атакуваното решение на Административен съд - С. следва да бъде отменено, а първоинстанционната жалба - отхвърлена като неоснователна. При този резултат следва да бъде съобразено, че за част от процесния административен акт е налице влязло в сила съдебно решение. Така е, защото както вече се каза с решение № 189/11.05.2018 г. по адм. дело № 10/2018 г. Административен съд – С. е изменил обжалвания акт в частта, с която като основа на финансовата корекция е определена стойността на договор № 54/3/3120544 от 07.03.2014 г., като е определил за основа на финансовата корекция допустимите разходи, финансирани само със средства от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони. Това решение в тази част е оставено в сила с решение № 10327 от 03.07.2019 г. по адм. дело № 9786/2018 г. на ВАС. И. в предходния абзац и неоснователността на първоинстанционната жалба означава, че следва да бъдат възстановени само частта от изплатените средства от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони. Същите според писмо за оторизация на плащането на л. 346 от адм. дело № 10/2018 г. са 80 % от изплатеното финансиране или сумата от 31174, 65 лв. При постановено възстановяване на 24, 06 % от получената субсидия по проекта, това означава, че "И. И." ЕООД следва да възстанови 7501, 82 лв. Другите 20 % от изплатеното финансиране или сумата от 7793, 66 лв. представляват национално съфинансиране. За тях 24, 06 % от получената субсидия по проекта, или сумата от 1875, 46 лв. не следва да бъде възстановявана от "И. И." ЕООД въз основа на посоченото влязло в сила съдебно решение на Административен съд – С.. Тези указания следва да се имат предвид от административния орган при изпълнение на административния акт. Следва да се посочи, че изчислението е направено от настоящия касационен състав при запазване на съотношението между европейското и националното финансиране, тъй като постановеното възстановяване от 24, 06 % не е съвсем точно, а е малко повече – 24, 063861%. Предвид този изход на спора в полза на касатора следва да се присъдят разноски за юрисконсулт за двете съдебни инстанции по 150 лева, определени съобразно чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ във връзка с чл. 78, ал. 8 от ГПК. Или "И. И." ЕООД следва да запрати на ДФЗ общо 300 лв. разноски за юрисконсулт. Водим от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение второ, във връзка с чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,