Решение № 14885 от 5.12.2017 г. на ВАС по адм. д. № 8967/2016 г.

Решение № 14885 от 5.12.2017 г. на ВАС по адм. д. № 8967/2016 г., VI о., докладчик съдията Сибила Симеонова Производството е по реда на глава дванадесета от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 76а, ал. 4 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО). Образувано е по касационна жалба на ТД "ГППИМП МЕДИК БИГ" ООД, гр. С., представлявано от управителя д- р Н. П. Б., чрез повереник адв. Ж. Д. срещу решение № 74/08.06.2016 г., постановено по адм. дело № 385/2015 г. по описа на Административен съд - С.. Развиват се доводи за нищожност на оспорения административен акт, като се въвеждат и касационни основания по чл. 209, т. 3, предл. 1, 2 и 3 АПК - неправилност поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствени правила и необоснованост. Иска се отмяна на оспореното съдебно решение като неправилно и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на съда или постановяване на решение по същество на спора, с което да се обяви нищожността на писмена покана изх. № 29-05-150/23.11.2015 г. на Директора на Районна здравноосигурителна каса - гр. С.. Претендира се присъждане на съдебно - деловодни разноски. Ответната в производството страна - Директор на Районна здравноосигурителна каса (РЗОК), гр. С., в писмено становище, оспорва основателността на касационната жалба. Намира първоинстанционното решение за правилно и законосъобразно и иска оставянето му в сила. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба. Намира първоинстанционното решение за правилно и законосъобразно и счита, че следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд - шесто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14- дневен срок по чл. 211, ал. 1 от АПК от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледана по същество на основанията посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 от АПК, касационната жалба е неоснователна. С обжалвания съдебен акт, предмет на касационен контрол за законосъобразност, първоинстанционният съд отхвърля жалбата на ТД "ГППИМП МЕДИК БИГ" ООД, със седалище и адрес на управление гр. С., ул. "Х. Б." .№... кабинет 12, против Писмена покана изх. № 29-05-150/23.11.2015 г., издадена от Директора на РЗОК - С. за възстановяване на суми получени без правно основание по чл. 76а, ал. 3 от ЗЗО, като неоснователна. При постановяване на процесното решение, първоинстанционният съд приема, че оспореният индивидуален административен акт е издаден от компетентен орган и в законоустановената форма, на основание чл. 76а, ал. 3 от ЗЗО. Намира, че е мотивиран, като изрично са посочени фактическите основания за издаването му - констатираните с протокол за неоснователно получените суми превишения на регулативните стандарти. Така конкретизираните факти са отнесени към посочените правни основания за издаването на акта, а именно - чл. 76а, ал. 3 от ЗЗО, чл. 41 от индивидуалния договор № 00459/13.02.2015 г. и Правилата за реда за определяне на броя на специализираните медицински дейности и стойността на медико - диагностичните дейности за назначаване от изпълнителите на специализирана извънболнична помощ за 2015 г. Прието е, че при издаване на оспорения акт не са допуснати съществени нарушения на приложимите процесуалноправни разпоредби. Издаването на обжалваната писмена покана е предшествано от спазване на процедурата по чл. 76а от ЗЗО. В обстоятелствената част на оспорената писмена покана е отразено, че се издава на база констативен протокол от 10.11.2015 г., в който подробно са установени фактите относно възложения брой МДД и стойност СМД за второ тримесечие на 2015 г. В този протокол е посочено, че за същото тримесечие изпълнителят на СИМП е имал право да издаде направления за СМД 441 бр., но е издал заплатени от РЗОК 617 бр направления, които заедно направленията за компенсиране от 51 бр. за предходното тримесечие, формират превишение от 227 бр.. Определената стойност на направления за МДД е 3418,72 лв., но заплатени от РЗОК направления са на стойност 5674,94, която сума заедно със сума за компенсиране от предходното тримесечие 447,46 лв, прави стойността на превишението 2703,68 лв. Посочено е също така, че за изпълнителя на СИМП, назначил медицински дейности извън разрешените надвишения и задължението за компенсиране, задължението за възстановяване на сумата е възникнало на основание ИД за 2015 г. Решаващият съд отхвърля като неоснователни доводите, изложени в жалбата за неправилно прилагане на разпоредбата на чл. 76а от ЗЗО поради липса на предпоставките от фактическия й състав (неоснователно получени суми от жалбоподателя като изпълнител на ПИМП). Обоснован е извод, че материалноправното задължение за възстановяване на разходите, които НЗОК е направила извън определената финансова рамка в резултат от допуснато от изпълнителя на ПИМП нарушение на бюджетните правила, е възникнало на основание чл. 41, ал. 1 от индивидуалния договор № 20459 от 13.02.2015 г. С чл. 38, ал. 3 от договора изпълнителят се е задължил да назначава извършване на определен брой СМД и МДД в определена стойност за съответното тримесечие в съответствие с подписания протокол. Прието е, че нарушението на поетото задължение по чл. 38 от ИД за 2015 г. поражда отговорността на изпълнителя на медицинска помощ по чл. 41, ал. 1 от ИД за 2015 г. да възстанови на НЗОК заплатените средства за СМД и МДД, назначени от него извън разрешените надвишения и задължението за компенсиране. Решаващият съд извежда, че сключеният между страните договор има административноправен, а не облигационен (гражданскоправен) характер и възникналите административни правоотношения се регулират от ЗЗО, Закона за бюджета на НЗОК за 2015 г. (отм.) и НРД МД 2015 г. (отм.). Провеждането на контролното производство за спазването на регулациите по реда, предвиден от чл. 76а, ал. 1 - 3 от ЗЗО, към който препраща договорната клауза на чл. 41, ал. 2 от ИД за 2015 г., трансформира материалноправното задължение на изпълнителя на ПИМП по чл. 41, ал. 1 от ИД за 2015 г. в задължение за възстановяване на неоснователно получени от него суми. Съотнасяйки релевантната правна уредба към установената фактическа обстановка, решаващият съд намира, че оспореният административен акт е съобразен с целта на закона. Изведено е, че в решение № 2 от 22.02.2007 г. по конст. дело № 12 от 2006 г. на Конституционния съд на Р. Б., задължително за всички държавни органи, юридически лица и граждани на основание чл. 14, ал. 6 от Закона за Конституционния съд, е прието, че правата по чл. 4, чл. 5, т. 5 и 10 от Закона за здравното осигуряване са от категорията универсални социални права, което по необходимост налага държавна намеса без да се нарушават принципите по чл. 4, чл. 5, т. 5 и чл. 55, ал. 7, т. 2, 5, 6 и 7 от ЗЗО за свободен достъп на задължително здравноосигурените лица до медицинска помощ по определен вид, обхват и обем. Медицинската помощ, до която осигурените лица има право на свободен достъп при условията на равнопоставеност, не е неограничена и се определя от държавата по вид, обхват и обем. В заключение е изведено, че назначаването на медицински дейности с бланки на НЗОК над определения брой и стойност за съответния период причинява непланирани плащания над разрешените бюджетни средства за НЗОК. Оспорената писмена покана е издадена при спазване на административнопроцесуалните правила и в съответствие с материалноправната клауза на чл. 41 от ИД за 2015 г., ангажираща отговорността на изпълнителя на ПИМП за изразходваните от НЗОК средства над финансовия лимит. С горните доводи, решаващият съд отхвърля жалбата като неоснователна. Върховният административен съд - шесто отделение споделя изводите на първоинстанционния съд и намира постановеното от него решение за валидно, допустимо и правилно. Процесното решение е постановено при наличие на положителните и при липса на отрицателни процесуални предпоставки за разглеждане на жалбата, по отношение на акт, който подлежи на съдебен контрол, като произнасянето е извършено от надлежно сезиран компетентен съд. В хода на производството пред Административен съд - С. (инстанцията по същество на спора, пред която се установяват юридически и доказателствени факти от значение за законосъобразността на оспорения пред нея административен акт) са проверени констатациите на административния орган, обусловили издаването на поканата. Първоинстанционният съд събира и цени относимите за правилното решаване на спора писмени доказателства. Назначава необходимата поради нуждата от специални знания, за изясняване на възникнали по делото съществени за изхода му въпроси, съдебно - икономическа експертиза, съгласно чл. 195 от Гражданскопроцесуалния кодекс (ГПК) във вр. чл. 144 АПК. Решаващият съд надлежно и аргументирано обсъжда и анализира всички релевантни за спора факти и обстоятелства, правнозначимите доводи и възражения на страните и проверява законосъобразността на оспорения административен акт, съобразно очертаните предели на предмета на съдебната проверка в чл. 168 АПК на всички основания в чл. 146 АПК. Съдебното решение се основава на обоснованата преценка на събраните доказателства и експертни заключения, при спазване на съдопроизводственото правило по чл. 202 от ГПК във вр. чл. 144 АПК, като е постановено в съответствие с приложимите за казуса материалноправни норми. Неоснователни са доводите за нищожност на писмената покана, поради некомпетентност на издателя й, съгласно чл. 76а, ал. 3 ЗЗО - зам . директор на РЗОК - С.. В Тълкувателно решение № 4/22.04.2004 г., Върховният административен съд на Р. Б. - Общо събрание на съдиите е установено, че компетентността на всеки административен орган е нормативно определена. Изведено е, че делегирането представлява възможност, предвидена в закона, временно - за определен случай или период от време, съгласно конкретната обстановка и преценката на горестоящ административен орган, той да предостави част от правомощията си на някой от подчинените му органи. Подчиненият орган издава административни актове въз основа на това специално овластяване от органа, в чиято компетентност поначало е решаването на съответния проблем. Той не запазва за постоянно делегираното правомощие. Обикновено делегацията е продиктувана от фактическата невъзможност по-горният орган да реагира своевременно на необходимостта от издаване на множество актове на територията на по-голям район или цялата страна. Възможността за делегиране на административни правомощия се характеризира с няколко принципни ограничения: никой не може да делегира правомощия, които не притежава; не могат да бъдат делегирани правомощия, които законът определя като изрична компетентност на съответния орган; органът, на когото са делегирани правомощия, не може да ги предоставя другиму. Изследвайки въпроса за делегирането на правомощия, необходимо е да се подчертае неговото принципно различие с други, сходни институти на административното и гражданското право: упражняването на правомощия при заместване и упълномощаването. В разпоредбата на чл. 76а, ал. 3 ЗЗО не е предвидена възможност за делегиране на правомощието на директора на РЗОК да издава писмена покана. Възможността за делегиране следва да бъде изрично предвидена в нормативен акт, който урежда съответно правомощие за издаване на административен акт. Предвид това, по общо правило, писмена покана по чл. 76а, ал. 3 ЗЗО може да бъде издавана от лице, различно от директора на съответната РЗОК само при условията на заместване. Заместването се извършва в случаите, когато лицето, титуляр на правомощия, е в обективна невъзможност да ги изпълнява. В тези случаи, предвид необходимостта от непрекъснато функциониране на административния орган, по силата на изрична писмена заповед, отсъстващият титуляр нарежда заместването му от друго, подчинено нему лице. За определения период заместващият изпълнява правомощията на замествания в пълен обем, като върши това от името на замествания орган. Видно от представения болничен лист Е20141058602, издаден от Специализирана ЛКК - ДКЦ Хирургична ЛКК в периода 21.03.2015 г. до 19.04.2015 г. А. А. В. на длъжност директор на РЗОК "С." е в отпуск поради временна неработоспособност. Видно от Правлиника за устройство и дейността на НЗОК и представената длъжностна характеристика за длъжност - зам. директор на РЗОК - С. в т. 7. "Отговорности, свързани с организацията на работата, управление на персонала и ресурсите" е установено задължението заемащият длъжността заместник - директор да подпомага Директора на РЗОК - С., при осъществяване на дейността и замества същия при отсъствие. Предвид гореизложеното, настоящият касационнен състав намира за правилни и законосъобразни изводите на първоинстанционния съд относно валидността на административния акт и признатата компетентост на администартивния орган - зам. директор на РЗОК - С.. Неоснователни са възраженията на касатора относно неизвършена преценка от административния орган за за нанесена щета на бюджета на НЗОК на база годишен размер предоставени на оспорващия брой СМД и стойност на МДД. Първоинстанционният съд дава задълбочен и мотивиран отговор на релевираните от оспорващия доводи, като установява, че съгласно чл. 3, ал. 1 от Закона за бюджета на НЗОК за 2015 г. всяко тримесечие към договорите с изпълнителите на първична и специализирана медицинска помощ НЗОК определя броя на СМД и стойността на МДД. Съгласно чл. 38, ал. 2 от ИД за 2015 г. броя на СМД и стойността на МДД се определя за всяко тримесечие. В чл. 39, ал. 3 от същия договор е посочено, че определените брой на СМД и стойност на МДД може да се надвишава с 10%, което е допустимо само за текущото тримесечие и не може да бъде прехвърляно в следващите тримесечия. Съгласно чл. 39, ал. 4 от ИД за 2015 г. е допустимо и превишаване на определените РС с 15 %, което обаче следва да се компенсира в следващото тримесечие. От така уговорените задължения следва извода, кога може да се компенсира допуснато превишение и не може да се приеме, че то може да се компенсира на годишна база. Това е така защото от разпоредбите на чл. 10-15 от Правилата за реда за определяне на броя на назначаваните специализирани медицински дейности и стойността на назначаваните медико-диагностични дейности към договорите с изпълнители на първична и специализирана медицинска помощ - 2015 г., следва, че определянето, отчитането и предоставянето на допълнителни брой на СМД и стойност на МДД се извършва по тримесечия, като съгласно чл. 15 от тези правила неусвоените брой за СМД и стойност за МДД от предходно тримесечие могат да се разпределят в полза на изпълнителите на ПИМП и СИМП надвишили определените им брой СМД и стойност за МДД, с допълнителни протоколи за същото това тримесечие. Следователно в случай, че изпълнител на ПИМП е реализирал икономии и не е усвоил определените му брой СМД и стойност за МДД за съответното тримесечие, то този неусвоен РС може да се преразпредели в следващото тримесечие в полза на изпълнители, които са надвишили своите РС и то с допълнителен протокол, като не съществува възможност реализираната икономия да бъде усвоена до края на съответната година. Такава възможност би нарушила изискването за планиране, отчетност и отговорност при изпълнението на бюджета на НЗОК, в противоречие с принципите по 20 от Закона за публичните финанси. Обхватът и обемът на медицинската помощ трябва да са определени, т. е. да не са неограничени. От гореизложеното следва извода, че тримесечното определяне на броя на назначаваните от изпълнителите на медицинска помощ специализирани медицински дейности и стойността на медико - диагностичните дейности е регулаторен механизъм, който трябва да кореспондира пряко с разполагаемия бюджет на НЗОК и разпределението между регионалните здравноосигурителни каси. Стигайки до същите фактически и правни изводи, първоинстанционният съд правилно и законосъобразно приема, че оспорената писмена покана е издадена при наличие на материалноправните предпоставки, пораждащи отговорността на изпълнителя на СИМП за възстановяване на изразходваните от НЗОК средства над финансовия лимит. Неоснователни са възраженията за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Тежестта на доказване в процеса е разпределена съобразно доводите и възраженията на страните, като им е дадена възможност да ангажират доказателства в подкрепа на представените становища. Решението е постановено след обсъждане на всички доводи и възражения, направени в хода на съдебния процес, както и на събраните доказателства, като са изложени аргументи, мотивиращи изводите на съдебния състав относно приложимия закон. Относно направеното възражение за необоснованост на съдебния акт, следва да се подчертае, че необосноваността като касационно основание опорочава формирането на вътрешното убеждение на съда в насоките, които не са нормирани от закона. Такива са грешките при прилагане на правилата на логическото мислене, на опитните правила, на каузалните връзки между явленията и др. Грешки от такова естество не са били допуснати от решаващия съд. Фактическата обстановка е точно установена и подведена под вярната правна квалификация, като формираните изводи се основават на събраните доказателства. С оглед на изложеното настоящият състав намира, че обжалваното решение е правилно, като не са налице сочените касационни основания за неговата отмяна. При направената служебна проверка по реда на чл. 218, ал. 2 от АПК касационната инстанция констатира, че същото е валидно и допустимо, поради което следва да бъде оставено в сила. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1- во АПК, Върховният административен съд - шесто отделение,