Решение № 5078 от 16.04.2009 г. на ВАС по адм. д. № 12208/2008 г.

Решение № 5078 от 16.04.2009 г. на ВАС по адм. д. № 12208/2008 г., III о., докладчик съдията Тодор Петков Производството е по реда на чл. 208 от АПК и е образувано по касационна жалба на Държавно предприятие "Транспортно строителство и възстановяване" гр. София против Решение № 406/20.05.2008 г. по адм. дело № 4451/2007 г. на Административен съд София-град. Релевирано е оплакване за неправилност поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Моли за отмяната му и решаване на спора по същество чрез отхвърляне на предявения против касационния жалбоподател иск по чл. 1 от ЗОДОВ. Ответниците по касационната жалба - Снежана Петрова Кръстева, Йорданка Донева Младенова и Петър Павлов Младенов, чрез процесуален представител - адв. Бойкинова от САК и в писмено становище оспорват същата с доводи за нейната неоснователност. Ответника по касационната жалба - Столична община в писмено становище оспорва същата с доводи за нейната неоснователност. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211 от АПК от надлежна страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, поради което е допустима за разглеждане по същество. Разгледана по същество е основателна. Производството пред Административен съд София-град е било образувано по искова молба на Снежана Петрова Кръстева, Йорданка Донева Младенова и Петър Павлов Младенов, подадена против Столична община (СО) и ДП "Транспортно строителство и възстановяване" (ДП "ТСВ"). Изложените фактически основания са били за наличие на влезли в сила отчуждителни заповеди по чл. 98 и чл. 100 ЗТСУ, издадени от втория ответник (СО), по силата на които от ищците била отчуждена собствената им двуетажна къща в гр. София и им били определени имотни обезщетения - апартаменти в гр. София, които следвало да бъдат построени през 1991 г. от първия ответник - ДП ДТСВ". Жилищата не били построени и съответно предадени, не било определено и друго обезщетение. Твърденията са, че в резултат на бездействието на СО, която не определила друго имотно или парично обезщетение, както и на бездействието на ДП ДТСВ", който в продължение на 15 години не построил и не предал жилищата, определени като обезщетение, ищците претърпели имуществени и неимуществени вреди. Имуществените вреди се изразявали в лишаване от правото им на владение, ползване и разпореждане с дадените в обезщетение имоти в размер на средния пазарен наем за период от пет години преди завеждане на иска - 3.10.2002 г. до 3.10.2007 г. Претърпените неимуществени вреди се изразявали в лишения, неудобства, негативни преживявания, в тревоги и безпокойства предвид неполучаването на жилищата, на които имали право. Претенцията била основана на чл. 1 ЗОДОВ - за солидарно осъждане на двамата ответници за заплащане на обезщетения за имуществени вреди, както следва: на Снежана Кръстева и Петър Младенов - в размер по 51000 лв; на Йорданка Младенова - 48000 лв и за неимуществени вреди - по 2000 лв за всеки от ищците. С обжалваното решение съдът е приел, че са налице всички предпоставки по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ за ангажиране отговорността на ДП "ТСВ". Приел е, че обезщетяването за отчужден имот е административна дейност, както и че ДП "ТСВ" е носител на административни правомощия по смисъла на § 1, т. 1 ДР АПК, овластен въз основа на закон - ЗТСУ. Исковете на ищците са уважени изцяло. По отношение на другия ответник - СО, съдът е приел, че същият няма задължение да предоставя обезщетение за отчуждения имот и е отхвърлил исковете спрямо него. Решението е неправилно, поради нарушение на материалния закон и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Отговорността на държавата за вредите, причинени от незаконосъобразните актове, действия и бездействия, при или по повод изпълнение на административна дейност може да бъде ангажирана при безспорната установеност на елементите от фактическия състав на нормата на чл. 1 от ЗОДОВ, съгласно която Държавата и общините отговарят за вредите, причинени на граждани от незаконосъобразни актове, действия и бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност. Отговорността възниква при наличие на няколко кумулативни предпоставки - неимуществена и/или имуществена вреда (причинена загуба или пропусната полза); незаконосъобразен акт, действие или бездействие на орган или длъжностно лице на държавата (или общината); вредата да е настъпила при или по повод изпълнение на административна дейност, както и пряка и непосредствена причинна връзка между незаконосъобразния акт, действие или бездействие и настъпилата вреда. Отговорността е гаранционно обезпечителна, не се изисква наличие на вина. Понастоящем наведените фактически основания на исковете са за бездействие на длъжностни лица при ДП "ТСВ" като административен орган, при изпълнение на административна дейност. В доказателствена тежест на ищците е било установяване наличието на всички от гореизброените предпоставки като по отношение на твърдяното бездействие следва да се установи и съществувалото задължение за действие на органа, упражняващ административна дейност. В случая не са били налице предпоставките - наличие на незаконосъобразно бездействие на орган или длъжностно лице на държавата (респ. Общината) и настъпване на вреда при или по повод изпълнение на административна дейност. В приложение на принципа за диспозитивното начало съдът е ограничен и обвързан от наведените фактически основания на предявените искове, поради което предмет на спора и на делото е само фактическото установяване и правната преценка налице ли е незаконосъобразно бездействие на ответниците. Не са били наведени твърдения за незаконосъобразни техни актове или действия. При решаване на спора административният съд не е допуснал процесуални нарушения като е събрал всички относими за спора доказателства. При правилно и пълно изяснена фактическа обстановка обаче съдът е направил незаконосъобразни правни изводи. Терминът "действие" е употребен както в чл. 7 и чл. 120, ал. 1 от Конституцията на Република България, така и в чл. 203 АПК и чл. 1 ЗОДОВ. Легално определение на термина "действие", респ. "бездействие", липсва в посочените нормативни актове, но под "действие (бездействие" следва да се разбира всяко такова, извършено) неизвършено от държавен орган или длъжностно лице, което не е юридически акт, а тяхна физическа изява, но не произволна, а в изпълнение или съответно неизпълнение на определена нормативна разпоредба. Ограничен е и кръгът на отговорните лица по реда на чл. 203 АПК вр. с чл. 1 ЗОДОВ - до органите на държавна или общинска власт, т. е. тези, които по един или друг начин са придобили по силата на закон властническо правомощие, както и до длъжностни лица, осъществяващи определена служебна функция и задължение. Тези функции следва да са свързани с държавните органи и с осъществяваната от тях административна дейност, като се прави разграничение с лица, на които е възложена работа или са натоварени в изпълнение на трудов договор, поръчка, изработка и др. Разграничението следва да се прави въз основа на това дали лицето изпълнява административна дейност - т. е. има ли властнически характер дейността, дали се извършва в изпълнение на оправомощаване по силата на закона, налице ли е отношение на власт и подчинение. В случая не е било налице бездействие при или по повод извършване на административна дейност от страна на касатора ДП "ТСВ". Безспорно е правото на лицата, чийто имот е отчужден, да получат имотно обезщетение във вида, определен със заповедта по чл. 100 ЗТСУ. Собствената на ищците сграда е била отчуждена в полза на държавата, за обществени нужди - "жилищни блокове на войски на Министерство на транспорта". По силата на заповедта инвеститор се явява Министерство на транспорта. По силата на действащите законови разпоредби към момента на отчуждаването - ЗТСУ (отм.) и ППЗТСУ (отм.) вр. с § 9, ал. 1 ДР ЗУТ, при обезщетяване с имоти, които не са още построени, както е било в процесния случай, се прехвърля правото на собственост върху отстъпения като обезщетение имот, макар и той все още да не съществува. В настоящия случай ищците имат придобити права върху жилищата и гаражите, които са им отстъпени като обезщетение за отчуждения им жилищен имот. Установено е, че отредените им като обезщетения жилища и гаражи не са построени, не са предадени, т. е. е налице "бездействие" като физическа изява с противоположен знак на дължимо действие по построяване и предаване на обекти. Релевантният за спора въпрос е имат ли право ищците да искат построяване на отредените им жилища и съответно предаването им, от кого следва да го искат и при липсата на изпълнение, т. е. при наличието на бездействие от страна на инвеститора, последното представлява ли такова настъпило при или по повод извършване на административна дейност. Както се отбеляза по-горе дали е налице или не административна дейност се определя от една страна от наличието на отношения на власт и подчинение, и от друга страна - от това дали субекта, осъществяващ бездействието е административен орган - орган на държавата или община, или длъжностно лице при тях. В случая дейността по построяване и предаване на недвижими имоти, върху които ответниците по касационната жалба имат права по силата на заповед, издадена по реда на чл. 100 ЗТСУ, не е административна. Предоставянето на обезщетение не е задължение на инвеститора, а на органа по отчуждаването, който издава съответния административен акт. За инвеститора възниква правото да построи сградата върху имота, който му е предоставен. Тази дейност не е административна, защото не е в изпълнение на законово уредено задължение. Фактическото реализиране на обекта, предназначен за обезщетяване не създава правомощия от административен характер, т. е. отношения на власт и подчинение. Инвеститорът има задължение да предаде обектите в сградата, след изграждането им, което задължение обаче е гражданско-правно, кореспондира с правото на собствениците на тези имоти да упражнят правомощията си по владение, управление и разпореждане. Не е налице и друга от кумулативно необходимите предпоставки за ангажиране отговорността на касатора по реда на ЗОДОВ - ДП "ТСВ" не е орган на държавата или общината, не е административен орган по смисъла на § 1, т. 1 ДР АПК. Безспорно предприятието като ЮЛ е самостоятелен субект на търговското право и не принадлежи към системата на изпълнителната власт. Същият не е и носител на административни правомощия, овластен въз основа на закон - ЗТСУ (отм.) и ЗС, както незаконосъобразно е приел административният съд. Не е било спорно, че ДП "Транспортно строителство и възстановяване" е законен правоприемник на Войските на Министерството на транспорта по силата на Закон за преобразуване на строителните войски, Войските на Министерството на транспорта и Войските на Комитета по пощи и далекосъобщения в държавни предприятия обн. ДВ бр. 57 от 2000 г. ДП "ТСВ" е универсален правоприемник на правата и задълженията на Войските на Министерството на транспорта и като такъв отговаря за задълженията на праводателя, вкл. и като инвеститор на строителството. Това правоприемство обаче не обосновава извода за наличие на предоставени административни правомощия и овластяване по силата на закона. Както се посочи по-горе такива правомощия не е имал праводателят - войски на Министерството на транспорта, съответно такива няма и правоприемника. В процедурата по обезщетяване за отчужден имот инвеститорът няма административни правомощия, които да произтичат от закона. Същият не издава административни актове, не извършва административни действия по отношение на собствениците, чиито имоти са отчуждени. Реализирането на сградите и предаването на обектите на собствениците им не е и не може да бъде израз на властническо правомощие, тъй като законът не предвижда това. Отделно от горното следва да се отбележи, че липсва и пряка причинна връзка между бездействието на инвеститора да построи и предаде сградата, в която за ответниците по касационната жалба са отредени обекти, и вредата, изразяваща се в лишаване от ползване на тези жилища. Касационният съд съобразява представените и приети нови писмени доказателства в касационното производство, видно от които е, че по молба на ответниците по касационната жалба, със заповед от 25.11.1993 г. кметът на СО е отменил отчуждаването на дворното място, върху което е следвало да бъде извършено строителството на сградата, в която са отредени имотите на ищците и последните са възстановили собствеността си върху земята. Поради възстановяване на собствеността върху терена инвеститорът - войски на министерство на транспорта не е имал право да осъществи строителство на жилищния блок върху терена и строителството е спряно. Към момента, за който се претендира обезщетение в предявената пред АС София-град искова молба - 3.10.02 г. - 3.10.07 г. е била налице обективна невъзможност за осъществяване на строителството, т. е. липсва незаконосъобразно бездействие. Предвид изложеното касационният съд приема, че по отношение на ДП "ТСВ" - касатор в настоящото производство и ответник по предявените искове по реда на чл. 1 ЗОДОВ вр. с чл. 203 АПК, не са налице кумулативно необходимите предпоставки за ангажиране на отговорността му по този ред. Същият не е пасивно материално легитимирано лице, поради което предявените осъдителни искове срещу него - за заплащане на обезщетения за имуществени и неимуществени вреди са били неоснователни и са подлежали на отхвърляне. Като е направил обратния извод административният съд е постановил решение, в което неправилно е приложил материалния закон. Обжалваното решение следва да се отмени в частта, в която са уважени исковете срещу касатора и е осъден да заплати държавна такса като вместо него да се постанови друго по съществото на спора, с което да се отхвърлят предявените искове изцяло, като неоснователни. Решението на административния съд е оспорено изцяло с касационната жалба, включително и по отношение на частта, в която са отхвърлени исковете, предявени по реда на чл. 1 ЗОДОВ срещу ответника Столична община. Въпреки, че в тази част няма подадена касационна жалба от ищците, съдът приема, че предмет на разглеждане пред касационния съд е решението на АС София- град и в тази му отхвърлителна част, тъй като е налице интерес у жалбоподателя, при наличие на търсена солидарна отговорност, решението спрямо другия ответник, да не е отхвърлително. Административният съд е приел, че исковете, предявени спрямо СО са неоснователни, тъй като СО не е задължена за предоставяне на обезщетения за отчуждения имот като Кметът на СО има само процедурни задължения. Наведените в исковата молба и уточненията към нея фактически основания на иска срещу този ответник са, че е бездействал като не е определил друго обезщетение - парично или имотно. В случая не е налице незаконосъобразно бездействие, тъй като бездействието е липса на физическа изява на действие, което следва да се извърши по силата на нормативен акт. Определянето на друго обезщетение не се осъществява чрез фактически действия, а чрез издаване на административни актове - съответно като се постанови отмяна на отчуждаване или се изготви нова оценка, или се постанови отказ, било то изричен или мълчалив. Тези административни актове, ако са незаконосъобразни, подлежат на оспорване и едва при евентуалната им отмяна, възниква правото на обезщетение по реда на чл. 1 ЗОДОВ. Определянето на друго парично или имотно обезщетение представлява административна дейност, тъй като се касае за административна процедура, уредена в специални закони - ЗТСУ (отм.), ЗУТ и актовете по прилагането им, както и ЗС. Безспорно СО носител на властнически правомощия в производството по отчуждаване на имоти и съответно по предоставяне на обезщетение за тях, т. е. безспорно е орган, оторизиран с такива правомощия и съответно длъжностните лица при СО, на които са възложени дейностите във връзка с тези процедури, са носители на властнически правомощия. Особеното в случая обаче е, че тези процедури са строго регламентирани започват с подаване на молби по надлежен ред и приключват с издаване или неиздаване на административен акт. В случая са налице молби за промяна на обезщетението в друг вид имотно такова, както и молба от 11.12.2002 г., подадена до СО за промяна на обезщетението в парично като няма данни дали по тези молби са издадени административни актове. Собствениците не са получили отредените им като обезщетения имоти в 3-годишен срок като с оглед разчистването на терена и събарянето на отчуждената сграда единствената възможност е била да се извърши нова оценка от СО като орган, издал заповедта по чл. 100 ЗТСУ - чл. 270 ППЗТСУ, чл. 109, ал. 4 ЗТСУ (отм. 1990 г.), заменена от чл. 102, ал. 9 ЗС (отм.) вр. § 9, т. 1 ДР ЗУТ и чл. 31 ЗОбС. В обобщение на изложеното дотук съдът приема, че СО не може да формира бездействие като фактическо такова във връзка с правомощията си по отмяна на отчуждаването или определяне на друг вид обезщетяване, а би могла да издава или да не издава административни актове в тази връзка. Последните подлежат на оспорване по законосъобразност като само отмяната им е предпоставка за ангажиране на отговорност по реда на ЗОДОВ. В случая не са и били наведени фактически основания за незаконосъобразно издадени административни актове. Предвид гореизложеното касационният съд намира за правилен крайният извод на АС София-град, че предявените искове срещу СО подлежат на отхвърляне като неоснователни, поради липса на всички предпоставки, предвидени в чл. 1 ЗОДОВ за възникване и ангажиране отговорността на този ответник. Решението в тази си част е допустимо, материално законосъобразно, постановено при спазване на съдопроизводствените правила, поради което следва да се остави в сила. В настоящата инстанция са претендирани разноски от касатора, които съобразно изхода на делото и на основание чл. 10 ал. 2 ЗОДОВ Снежана Петрова Кръстева, Йорданка Донева Младенова и Петър Павлов Младенов ще следва да бъде осъдени солидарно да заплатят на Държавно предприятие "Транспортно строителство и възстановяване" гр. София разноски за юрисконсултско възнаграждение, в размер на 150 лв., определени на основание чл. 8, във връзка с чл. 7, ал. 1, т. 4 от Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, изм. и доп., обн. в ДВ, бр. 2 от 9.01.2009 г. По изложените съображения и на основание чл. 222, ал. 1 във връзка с чл. 221, ал. 2 АПК настоящият състав на Върховният административен съд, трето отделение