Решение № 2298 от 4.03.2015 г. на ВАС по адм. д. № 5704/2013 г.

Решение № 2298 от 4.03.2015 г. на ВАС по адм. д. № 5704/2013 г., VII о., докладчик председателят Ваня Анчева Производството е образувано по жалба на ЗД "Бул Инс" АД, със седалище и адрес на управление в гр. София, район Триадица, ул. "Лавале" № 19, представлявано от изпълнителния директор Стоян Станимиров Проданов, срещу заповед № 27 от 25.01.2013 г. на Заместник-председателя на Комисията за финансов надзор (КФН/Комисията), ръководещ управление "Застрахователен надзор". Поддържат се оплаквания за незаконосъобразност на атакувания административен акт поради съществено нарушение на административнопроизводствените правила, изразяващо се в немотивираност на поставения резултат, противоречие с материалноправните разпоредби на Закона за Комисията за финансов надзор (ЗКФН), Кодекса за застраховането (КЗ) и Наредба № 27 от 29.03.2006 г. за реда и методиката за образуване на техническите резерви от застрахователите и презастрахователите (Наредба № 27/Наредбата) и несъответствие с целта на закона. Твърди се, че размерът на непредявените претенции към 31.12.2012 г. е неправилно изчислен, като използваната от Комисията методика не отчита структурата на портфейла на отделния застраховател, както и че при произнасянето си органът не е съобразил всички обстоятелства от значение за определяне пазарния дял на дружеството в общия за пазара очакван размер на непредявените претенции. Иска се отмяна на оспорената заповед и присъждане на разноските по делото. Ответникът - Заместник-председателят на КФН, ръководещ управление "Застрахователен надзор", чрез процесуалния си представител, оспорва жалбата и моли за отхвърлянето й като неоснователна. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Заинтересованата страна ЗК "Лев Инс" АД в становище от 07.08.2014 г. заявява, че дружеството е съобразило разпореденото в обжалваната заповед. Останалите заинтересовани страни - "Групама застраховане" ЕАД, "Дженерали застраховане" АД, "ДЗИ-Общо застраховане" ЕАД, ЗАД "Алианц България" АД, ЗАД "Виктория" АД, ЗАД "Армеец" АД, ЗАД "Булстрад Виена Иншурънс Груп" АД, ЗАД "ОЗК-Застраховане" АД, ЗД "Евро инс" АД, ЗД "Уника" АД, ЗПАД "Енергия", "Интерамерикан България" ЗЕАД, "ХДИ Застраховане" АД не вземат отношение по оспорването. Жалбата е процесуално допустима като подадена в срок в хипотезата на чл. 140 АПК, от активно легитимирана страна и срещу подлежащ на съдебен контрол констативен административен акт. Въпросът за допустимостта й е разрешен с окончателно определение № 2689/25.02.2014 г. по адм. дело № 114/2014 г. на петчленен състав на Върховния административен съд, което по силата на чл. 224, във връзка с чл. 236 АПК е задължително за настоящия тричленен състав. За да се произнесе по съществото й, съдът съобрази следното. По делото няма спор за факти. Жалбоподателят ЗД "Бул Инс" АД е дружество, получило разрешение да предлага застраховка "Гражданска отговорност", свързана с притежаването и използването на МПС, съгласно Протокол № 13 на Националния съвет по застраховане от 16.07.1998 г. С процесната заповед № 27/25.01.2013 г. на Зам.-председателя на КФН, ръководещ управление "Застрахователен надзор", на основание чл. 16, ал. 1, т. 17 и т. 24 ЗКФН, чл. 9, ал. 5, т. 2 от Наредба № 27 е наредено при представяне на основание чл. 9, ал. 5 от Наредбата на мотивирано искане за одобрение на метода за образуване на резерва за възникнали, но непредявени претенции по застраховка "Гражданска отговорност" на автомобилистите, тестът за адекватност на размера на образувания по застраховка "Гражданска отговорност" на автомобилистите резерв на възникнали, но непредявени претенции по чл. 9, ал. 5, т. 2 от Наредба № 27 да се извърши при общ за пазара очакван размер към 31.12.2012 г. на непредявените претенции от 347 516 261 лева. Според мотивите за издаване на акта, достатъчността на размера се доказва чрез сравнение с пазарно определен бенчмарк или стойност, като резултатът за размер на резерва, определен по избрания от застрахователя метод, не може да бъде по-нисък от пазарния дял на застрахователя в общия за пазара очакван размер на непредявените претенции, изчислен от регулатора на база пазарни данни за период от най-малко 10 години, в случая: 01.01.2002 г. - 31.12.2012 г. Органът е обосновал определения в заповедта общ за пазара размер на непредявените претенции към 31.12.2012 г. с предоставените от застрахователите агрегирани данни, публикувани на Интернет страницата на КФН. В акта е указано, че изчисленията са извършени при използване на верижно-стълбов метод и коефициенти на развитие, получени като среднопретеглени стойности за целия период на изчисление. Формиран е извод тестът за адекватност да се извърши при общ за пазара очакван размер на възникналите, но непредявени претенции към 31.12.2012 г., определен на база данни за: стойността на изплатените претенции - 497 395 219 лв., с тежест от 30 % и стойността на предявените претенции - 283 282 422 лв., с тежест 70 %, като са изложени съображения за избора на относителната тежест на включените стойности. Видно от доказателствата по делото, заповедта е публикувана на Интернет-страницата на КФН на 28.01.2013 г. (л. 20). С писмо изх. № РГ-10-04-17 от 29.01.2013 г. на Заместник-председателя на КФН и ръководител на управление "Застрахователен надзор", жалбоподателят е уведомен за размера на пазарния му дял в общия за пазара очакван размер на непредявените претенции. В уведомлението е инкорпорирано и постановеното в заповедта волеизявление на регулатора относно общия за пазара очакван размер на възникналите, но непредявени претенции към 31.12.2012 г. Съдът, като обсъди доказателствата по делото и доводите на страните, след извършена съгласно чл. 168 АПК служебна проверка, намира жалбата за неоснователна. Общият за пазара очакван размер на непредявените претенции към края на годината се определя със заповед на Заместник-председателя на Комисията - чл. 9, ал. 5 от приложимата Наредба № 27/2006 г. Следователно, процесната заповед е издадена от компетентен орган в рамките на нормативно предоставените му регулаторно-надзорни правомощия - чл. 7 КЗ и чл. 16, ал. 1, т. 17 и т. 24 ЗКФН, упражнени в условията на оперативна самостоятелност. Противно на твърденията на жалбоподателя, същата е в съответствие с изискванията за форма и за мотивировка на административния акт. За да се приеме, че актът е мотивиран, е необходимо от изложената обосновка ясно да личи какви са били съображенията на органа при постановяването му. В случая съдържанието на акта сочи, че регулаторът е обосновал размера на определената от него сума, посочил е начина на изчисление, използвания метод, коефициент и относителна тежест, при които е формирана общата стойност на очаквания за пазара резерв за непредявените претенции по процесната застраховка за съответната година. Изложените в заповедта подробни съображения за поставения в нея резултат, опровергават оплакването за липса на мотиви. Следва да се има предвид и, че конкретни данни за размера и броя на предявените и изплатени претенции, на база на които са извършени изчисленията, са били публикувани и на Интернет страницата на КФН, раздел "статистика", подраздел "застрахователен пазар", "общо застраховане", "2012", към които в мотивите за издаване на заповедта се съдържа изрична препратка. Обжалваният административен акт е постановен при спазване на административнопроизводствените правила. Анализът на релевантната нормативна уредба води на извод, че определянето на размера на резерва по чл. 7, ал. 2, т. 2 Наредбата се характеризира като динамичен фактически състав, който обхваща редица последователно осъществими етапа, всеки завършващ с отделен акт, разрешаващ конкретния спорен въпрос и явяващ се предпоставка за издаване на следващия акт, до изчерпване на производството по одобрение метода на изчисление на резерва. Такъв акт със самостоятелно обвързващо застрахователите правно значение, чиито последици са елемент от фактическото основание за постановяване на последващо волеизявление, е атакуваната заповед, т. к. утвърдената със същата стойност на общия за пазара очакван размер на възникналите, но непредявени претенции за съответната година, предопределя размера на пазарния дял на застрахователя, чрез него - теста за адекватност и съответно метода за образуване на резерва. Видно от чл. 9, ал. 5 Наредба № 27, методът за образуване на резерва за предстоящи плащания по възникнали, но непредявени претенции по смисъла на чл. 7, ал. 2, т. 2 към края на финансовата година по застраховките по раздел II, буква "А", т. 10.1 от Приложение № 1 КЗ, подлежи на предварително одобрение от Заместник-председателя на КФН, поради което всеки застраховател ежегодно до 31 януари следващата година представя мотивирано искане с минимално установено съдържание. Следователно, стойността на общия за пазара очакван размер на непредявените претенции, органът определя на база на предоставената от самите застрахователи информация. Доколкото секторната правна рамка не регламентира други специални процедурни изисквания за провеждане на административното производство по издаване на акта, приложение в случая намират общите правила на АПК. От значение за определяне на дължимите производствени действия, подготвящи вземането на решение от органа, е видът на крайния акт. Съобразявайки правната природа, последици и ефект на атакуваната заповед, с която ежегодно надзорният орган задава обща стойност на определена величина, относима към определяне на индивидуалния пазарен дял на всеки застраховател и към извършването на теста за адекватност на образувания резерв за предстоящи плащания, респ. - от значение за одобрение на предложения от всеки застраховател метод за образуване на резерва, настоящият състав намира, че същата има белезите на общ административен акт по смисъла на чл. 65 АПК - ползва се с еднократно правно действие и чрез констатирания в него юридически факт непосредствено засяга права, свободи или законни интереси на неопределен (но определяем) брой лица - застрахователите и презастрахователите, предлагащи застраховка "Гражданска отговорност" на автомобилистите. Предвид характера на заповедта и с оглед осигуряване правото на защита на всички засегнати от нея дружества, съдът е конституирал в настоящото производство като заинтересовани страни всички участвали в процедурата по издаване на заповедта застрахователи, за които същата произвежда пряко и непосредствено действие и които се явяват нейни адресати. По този начин е гарантирана ефективна съдебна защита на всички заинтересовани лица. Проверката за изпълнение на процедурата сочи на липса на допуснати съществени процесуални нарушения. В административното производство са участвали всички застрахователи, до които заповедта се отнася. Формираната крайна обща сума е резултат от подадените от опериращите на пазара дружества данни за 2012 г. Формата на участие на заинтересованите лица е уредена в специалния закон и е съответна на спецификата на предмета на издавания акт. Задължението им за генериране на данни и предаването им на органа в определен срок за целите на производството по издаване на процесната заповед произтича пряко от правна норма. В този контекст, не се констатират отклонения от изискването на чл. 69 и чл. 71 АПК - налице е безспорно осигурено и реално упражнено участие на засегнатите дружества, включително на жалбоподателя, в процедурата по издаване на заповедта, както и произнасяне на органа при изяснени факти и обстоятелства от значение за случая. Спазени са правилата, подготвящи и обезпечаващи издаването на законосъобразен административен акт. Заповедта е публично оповестена на Интернет-страницата на КФН. Отделно от това, в нарочно писмо до застрахователя относно определяне размера на резерва на възникналите, но непредявени претенции по застраховка "Гражданска отговорност" на автомобилистите към 31.12.2012 г. и пазарния му дял, изрично е възпроизведен нейния диспозитив. Съдържанието, което подлежи на оповестяване, се отъждествява с разпоредителната част на издадения административен акт. В случая това е сторено, видно от писмо изх. № РГ-10-04-17 от 29.01.2013 г. на Заместник-председателя на КФН и ръководител на управление "Застрахователен надзор" до ЗД "Бул Инс" АД. Следователно изискването на чл. 72 АПК по същество е изпълнено - съдържанието на акта е доведено до знанието на адресатите чрез публично оповестяване и чрез инкорпорирането му в индивидуални писма във връзка с дяла на всеки от тях в общия пазар. Следва да се посочи и изявлението на един от адресатите на акта, че е изпълнил разпореденото в него. Всъщност, фактът на съобщаването на заповедта и довеждането на съдържанието й до знанието на застрахователя не се оспорва, но макар да не се въвежда като оплакване в жалбата, по силата на чл. 168 АПК съдът е длъжен да извърши служебна проверка. Разпоредбите на АПК регламентират способите за съобщаването на административните актове на заинтересованите лица, чието изпълнение съставлява доказателство за редовното им уведомяване за неговото постановяване. Връчването на копие от акта е само един от способите за уведомяване на адресата, поради което провеждането му не е условие за законосъобразност на съобщаването. Поради това фактът, че "Бул Инс" АД не е получил препис от заповедта няма правно значение, след като безспорно е уведомен за съдържанието й с писмото от 29.01.2013 г. Според административноправната теория и съдебната практика "нарушението на административнопроизводствените правила е съществено, когато е повлияло или е могло да повлияе върху съдържанието на акта, когато - ако не беше допуснато - би могло да се стигне и до друго решение на поставения пред административния орган въпрос". Дори хипотетично да се приеме, че е налице процесуален пропуск поради липса на отделно, самостоятелно, индивидуално и изрично уведомяване на всеки един от застрахователите за постановената заповед, то същият не може да се счете за съществен порок, т. к. не се отразява на постановения с акта резултат по същество, отнапред е ясно, че няма как да доведе до промяна във формираната воля, т. е. не засяга материалната законосъобразност на волеизявлението. Отсъствието на персонално съобщаване в хипотезата на чл. 72, ал. 2 АПК в случая не би могло да съставлява годно основание за отмяна, т. к. независимо дали е изпълнено или не, не би се стигнало до друго съдържание на заповедта, от една страна, а от друга - правото на защита на дружествата не е нарушено, включително предвид възможността да охранят правата си в настоящото съдебно производство. Следва да се посочи, че в акта изрично е разпоредено да се доведе до знанието на застрахователите за сведение и изпълнение. В тази връзка, ако се допусне, че процесната заповед съдържа отделни властнически волеизявления по отношение на всеки застраховател, инкорпорирани общо в един акт, т. е. обективира сбор от индивидуални административни актове, то в този случай въпросът за съобщаването на акта е неотносим към проверката на законосъобразността му. Оспорената заповед е и материално законосъобразна. Оплакванията на жалбоподателя по същество касаят оценката на доказателствата и приложението на материалния закон. Разпоредбата на чл. 63, т. 2 КЗ предписва, че за да се гарантира възможност за точно изпълнение на задълженията по сключени застрахователни договори, застрахователят е длъжен по всяко време да образува достатъчни по вид и по размер технически резерви, съгласно изискванията на закона. Видовете технически резерви са посочени в чл. 68 КЗ, сред които е резервът за предстоящи плащания, а общите правила за тяхното образуване - в чл. 69 КЗ. По силата на чл. 68, ал. 5 КЗ редът и методиката за образуване на техническите резерви се определят в подзаконов нормативен акт - Наредба № 27/2006 г. Според нормата на чл. 3, ал. 1 от Наредбата дружеството образува техническите резерви по методите, определени с наредбата, или по други методи, които са предписани или одобрени от заместник-председателя на КФН, ръководещ управление "Застрахователен надзор". Възприетият метод по ал. 1 може да бъде променен след предварително одобрение от Заместник-председателя - чл. 3, ал. 2 от Наредбата. Резултатът за размер на резерва за възникнали, но непредявени претенции към края на годината, определен по избрания от застрахователя метод, не може да бъде по-нисък от пазарния дял на застрахователя в общия за пазара очакван размер на непредявените претенции. Общият за пазара очакван размер на непредявените претенции към края на годината се определя със заповед на Заместник-председателя на база пазарни данни за период от най-малко 10 години. Пазарният дял на застрахователя се определя на база броя на застрахованите МПС, претеглен с относителния дял на размера на общия за пазара очакван размер на непредявените претенции за съответната година на събитие - чл. 9, ал. 5, т. 2 Наредба № 27. Използваният в случая верижно-стълбов метод е един от предвидените в наредбата методи за определяне размера на резерва, изрично регламентиран в нея - чл. 9, ал. 5 и Приложение № 6. Нормативната уредба не поставя изискване за задължително прилагане на конкретен метод, коефициент и тежест, като изборът на начина на изчисляване на размера е въпрос на оперативна самостоятелност, предоставена на оправомощения за това орган и правомерно упражнена при условията на чл. 6, ал. 4 АПК. Изчислените от КФН стойности се потвърждават от заключението на назначената по делото съдебно - икономическа експертиза (СИЕ), неоспорено от страните. Съобразявайки агрегираните пазарни данни вещото лице е констатирало, че при определянето на общия за пазара резерв за възникнали, но непредявени претенции за релевантния период в размер на 347 516 261 лв. КФН е приложила верижно-стълбов метод, при използване на коефициенти на развитие, получени като среднопретеглени стойности за целия период на изчисление и прилагане на 30% тежест на резерва, определен на база платени претенции и 70% тежест на резерва, определен на база предявени претенции. Установено е, че всички общозастрахователни дружества, адресати на акта, включително жалбоподателят, са подали в КФН необходимите данни за стойността на предявените и изплатени претенции към края на 2012 г. за целите на изчисляване на общата сума в процесната заповед. Такива ЗД "Бул инс" АД е представило с вх. № РГ-10-04-17/11.01.2013 г. Експертизата е представила в табличен вид възможните стойности на размера на общия за пазара резерв към 31.12.2012 г., които варират в зависимост от избора на вида коефициент на развитие и на съответна тежест. Видно от получените възможни резултати, определеният от Комисията общ размер на резерва по избрания от нея среднопретеглен коефициент за всички години се явява средна величина между най-високите и най-ниските стойности за платените и за предявените суми, получени при използване на другите видове коефициенти (среднопретеглени за последните 3 години и средноаритметични за всички години). Следователно приложеният от органа начин на формиране на общата сума с оглед получения балансиран резултат сочи на надлежно упражняване на правомощията му съобразно принципите на законност, съразмерност и истинност (чл. 4, чл. 6 и чл. 7 АПК). Въз основа на направените изчисления и заложените нормативни изисквания, както и предвид липсата на задължение за прилагане на точно определени коефициенти на развитие и конкретна тежест, вещото лице е извело заключение, че сумата от 347 516 261 лв., определена в атакуваната заповед, съставляваща общ за пазара очакван размер на възникналите, но непредявени претенции към 31.12.2012 г., е изчислена математически правилно и по съответен на приложимата наредба метод. Съобразно регламентираното в чл. 170, ал. 1 АПК разпределение на тежестта на доказване в процеса, административният орган е установил съществуването на фактическите основания, посочени в акта и изпълнението на законовите изисквания при издаването му. Не са налице доказателства, опровергаващи или разколебаващи правилността на определената от него стойност на общия за пазара очакван размер на непредявените претенции към 31.12.2012 г. Напротив, събрания по делото доказателствен материал потвърждава безпротиворечиво направените от органа изчисления и тяхната законосъобразност. Видно от инвокираните в жалбата доводи, оспорващият по същество не възразява срещу предписанията на заповед № 27/25.01.2013 г., недоволството му не е свързано с общия за пазара очакван размер на непредявените претенции, а е насочено срещу определения му пазарен дял, който не е предмет на заповедта. Тезата му за незаконосъобразност на оспорения акт е изградена на претенции досежно определения му пазарен дял и непризнаването от органа на определени специфики в портфейла на ЗД "Бул Инс" АД, които счита, че влияят на пазарния му дял. Тези въпроси обаче не се третират от процесната заповед, а са предмет на писмо изх. № РГ-10-04-17 от 29.01.2013 г. на Заместник-председателя на КФН, управление "Застрахователен надзор" и съответно на наложената на дружеството с решение № 185-ОЗ от 14.03.2013 г. на същия издател принудителна административна мярка. Поради това оплакванията му в тази насока се явяват неотносими към спорното правоотношение и не могат да обусловят извод за незаконосъобразност на атакувания акт. Несъстоятелно е и оплакването за противоречие на заповедта с целта на закона. Постановеният с нея резултат с оглед приложения метод, коефициент и относителна тежест, кореспондира на заложените в чл. 2 КЗ цели и способства за осигуряване защита на интересите на потребителите на застрахователни услуги и създаване на условия за развитието на стабилен, прозрачен и ефективен застрахователен пазар. Възприемането на тезата на жалбоподателя би довело до нарушаване на принципите за съразмерност (чл. 6, ал. 2 АПК), равенство (чл. 8, ал. 2 АПК), истинност (чл. 7 АПК), последователност и предвидимост (чл. 13 АПК) в административния процес, т. к. вместо поставената в закона цел за стабилен застрахователен надзор и гарантиране интересите на потребителите на застрахователни услуги, ще се обслужва преследваният от дружеството финансов резултат и частен интерес относно съответен размер на свободни собствени средства. По изложените съображения съдът намира оспорената заповед за законосъобразна. Жалбата се явява неоснователна, поради липса на отменителни основания по чл. 146 АПК и като такава следва да се отхвърли. С оглед изхода на спора, претенцията на ответника за присъждане на възнаграждение за юрисконсултска защита за настоящата съдебна инстанция е основателна и следва да бъде уважена, като на основание чл. 143, ал. 3 и ал. 4 от АПК, вр. с чл. 7, ал. 1, т. 4 и § 1 от Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, жалбоподателят ЗД "Бул Инс" АД бъде осъден да заплати в полза на КФН сумата от 300 (триста) лева - юрисконсултско възнаграждение. Репариране на други разноски за извършени деловодни разходи от страна на КФН не се претендират, поради което не се и присъждат такива. Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2, предл. последно, АПК, Върховният административен съд, седмо отделение