Решение № 798 от 20.01.2017 г. на ВАС по адм. д. № 3068/2016 г.

Решение № 798 от 20.01.2017 г. на ВАС по адм. д. № 3068/2016 г., IV о., докладчик съдията Бисерка Цанева Производството е по реда на чл. 208 и следващите във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба от Комисия за енергийно и водно регулиране /КЕВР/ с предишно наименование Държавна комисия за енергийно и водно регулиране - ДКЕВР/ гр. С., чрез процесуалния представител юрк. Методиева против решение № 90 от 06.01.2016 г., постановено по адм. д. № 2731/2015 г. на Административен съд С. - град, с което е отменено решение № ОУ-6 от 21.07.2014 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране, и преписката е върната на КЕВР за ново произнасяне. Наведени са доводи за неправилност на обжалваното решение като постановено в нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания за отмяна по чл. 209, т. 2 и т. 3 АПК. Иска се отмяна на обжалваното решение и постановяване на друго, с което да бъде отхвърлена жалбата срещу решение № ОУ-6 от 21.07.2014 г. на ДКЕВР. В откритото съдебно заседание пред ВАС, чрез процесуалните си представители- юрк. Методиева и юрк. Райков поддържа жалбата си. Претендира и присъждане на направените по делото разноски. Ответната страна -"Енерго- про Продажби" АД, чрез процесуалния си представител адв. Иванов, и в писмен отговор, оспорва касационната жалба, излага доводи за нейната неоснователност и моли да бъде отхвърлена. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба по съображения, че обжалваното решение е постановено по допустима жалба, при наличие на правен интерес за жалбоподателя да обжалват оспореното решение на ДКЕВР и че при произнасянето му не са допуснати нарушения на материалния закон и необоснованост на изводите. Счита, че не са налице сочените касационни основания за неговата отмяна. Предлага процесното решение на съда да бъде оставено в сила Върховният административен съд като прецени данните по делото и доводите на страните, намира касационните жалби за процесуално допустими, като подадени от надлежни страни и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледани по същество съобразно чл. 218 от АПК, касационната жалба е неоснователна, по следните съображения: Производството пред първоинстанционния съд е по реда на чл. 145 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 8 от АПК и е образувано по жалба на "Енерго- про Продажби" АД против решение № ОУ- 6/21.07.2014 г. на ДКЕВР, с което, на основание чл. 21, ал. 1, т. 4, вр. чл. 98а от Закона за енергетиката /ЗЕ/ и чл. 49, ал. 2, т. 7 и чл. 130, ал. 2, т. 2 от Наредба № 3 от 21.03.2013 г. за лицензиране дейностите в енергетиката /НЛДЕ/, са одобрени "Общи условия за продажба на електрическа енергия на "Енерго- про Продажби" АД, съобразно дадените указания с Решение № ОУ-04 от 23.05.2014 г. на ДКЕВР, които стават Приложение № 5 към лицензия № Л-139-11/13.08.2004 г. за дейността " обществено снабдяване с електрическа енергия" и са дадени задължителни указания на "Енерго- про Продажби" АД в срок до 01.09.2014 г. да представи в ДКЕВР проект за Правилата за работа с потребители на енергийни услуги, като част от "Общи условия за продажба на електрическа енергия на "Енерго- про Продажби" АД. В жалбата са изложени твърдения за незаконосъобразност на решение № ОУ- 6/21.07.2014 г. на ДКЕВР -поради допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила, неспазване на установената форма, противоречие с материалния закон и несъответствие с целта на закона -отменителни основания по чл. 146, т. 2 - т. 5 АПК. Съдът счел за основателни основните доводи на жалбоподателите. Приел, че при издаване на оспореното решение от страна на административният орган липсват подробни и задълбочени мотиви, които да аргументират извършените изменения. По този начин с решение № ОУ- 6/21.07.2014 г. на ДКЕВР е накърнено правото на адресата на административния акт да се информира за съображенията на органа за одобряване на "Общи условия за продажба на електрическа енергия на "Енерго- про Продажби" АД, съобразно дадените с Решение ОУ-04 от 23.05.2014 г. на ДКЕВР указания. Като не е изложил мотиви в тази връзка, административният орган е постановил незаконосъобразен акт. На следващо място съдът е приел, че при издаване на обжалваното решение са допуснати съществени нарушения на административно- производствените правила. Констатирал е, че от представената административна преписка не може да бъде установено кой точно доклад е приет с протокол № 47 от 14.10.2013 г. От съдържанието на протокола е установено, че е приет доклад по заявление № Е-13-46-49/23.09.2013 г., който съдържа 29 корекции, като в същото време в производството от страна на КЕВР е представен единствено доклад № Е-14-524 от 22.10.2013 г., съдържащ 65 предложения за изменение на проекта, т. е налице е друг доклад, след като вече е бил изготвен и приет с протокол № 47 от 14.10.2013 г. доклад по същото заявление и е насрочено открито заседание за обсъждането му. С оглед изложеното първостепенният съд е обосновал извод за съществуваща неяснота в процедурите по приемане, обсъждане и публикуване на доклад по заявление № Е-13-46-49/23.09.2013 г. довело до съществени несъответствия в съдържанието на докладите. Констатираните пороци при съставянето и приемането на доклада са опорочили цялостната процедура по издаване на решение № ОУ-04 от 23.05.2014 г., послужило като основание за приемане на крайния административен акт- № ОУ-6 от 21.07.2014 г. на ДКЕВР. За незаконосъобразно е прието и обжалваното решение в частта в която са дадени задължителни указания да се представи в срок до 01.09.2014 г. проект за Правилата за работа с потребители на енергийни услуги, като част от "Общи условия за продажба на електрическа енергия на "Енерго- про Продажби" АД Обжалваното съдебно решение е правилно като краен резултат. Първоинстанционният съд е изяснил правилно фактическата обстановка по спора, изследвал и обсъдил релевантните за спора обстоятелства и факти и е изложил мотиви, които настоящата инстанция споделя. Не са налице сочените от касаторите отменителни основания. Атакуваното решение е постановено при правилно приложение на материалния закон и е обосновано. Правилни и законосъобразни са изводите на административният съд за неяснота в процедурите по приемането, обсъждане и публикуването на доклада по заявление № Е-13-46-49/23.09.2013 г. От приложената административна преписка се установява, че на проведеното заседание на 14.10.2013 г., обективирано в протокол № 147/14.10.2013 г., са приложени и разгледани два доклада, във връзка със заявление № Е-13-46-49/23.09.2013 г. - доклад с вх. № Е- Дк-511/10.10.2013 г. и доклад с вх. № Е- Дк-524/22.10.2013 г. В тези доклади, макар да касаят процесното заявление № Е-13-46-49/23.09.2013 г. на "Енерго- про Продажби" АД напрактика са с различно съдържание, като първия от тях съдържа предложение за 29 корекции, а вторият от 22.10.2013 г., съдържа предложение за 65 корекции. Тъй като в протокол № 147 не е посочен изрично доклада, който комисията е приела на това заседание налице е неяснота в процедурата по приемане, обсъждане и публикуване на доклад по заявление № Е-13-46-49/23.09.2013 г., водещо до несъответствия в съдържанието на докладите. Тези пороци по съставянето и приемането на доклада са довели до опорочаване на цялата процедура по издаване на решение № ОУ-4/23.05.2014 г., послужило като основание за приемане на крайния административен акт- решение ОУ-6/21.07.2014 г., предмет на настоящото производство. Тези изводи не се опровергават и от представеното към жалбата заверено ксерокскопие на протокол № 147/14.10.2013 г. на КЕВР, като тук е мястото да се посочи, че не ставя ясно за съда, как на проведено заседание на 14.10.2013 г. е представен и приет доклад, на който е посочен, че е изготвен на дата 22.10.2013 г., която е по- късна със седем дни от проведеното заседание. Както правилно е констатирал първоинстанционният съд, този доклад е с различно съдържание и съдържа различен брой забележки от представения от "Енерго- про Продажби" АД за одобрение проект за "Общи условия", а изготвянето на два доклада с различно съдържание противоречи на процесуалните правила, предвидени в Устройствения правилник на ДКЕВР. Отделно от това от приложените по делото писмени доказателства се установява, че на официалната интернет страница на ДКЕВР по отношение на подаденото заявление на "Енерго- про Продажби" АД е обявен трети, различен вариант на доклад, съдържащ 64 забележки/ предложения за корекции/ и който се различава от посочените от комисията два доклада- от 10.10.2013 г. и от 22.10.2013 г. Налице е и друго несъответствие. От съдържанието на протокол № 153/24.10.2013 г. за проведено открито заседание се установява, че на това открито заседание е разгледан доклад на дирекция "РК-Електроенергетика и Топлоенергетика" ИАРО и "Правна", относно одобряването на "Общите условия за продажба на електрическа енергия на "Е. П. продажби" АД, който е приет на закрито заседание на ДКЕВР по т. 6 от Протокол № 149/14.10.2013 г. Предвид обстоятелството, че протокол с такъв номер не е наличен по преписката, очевидно се касае за протокол № 147/14.10.2013 г., на който е приет доклад № Е- Дк-511/10.10.2013 г. по заявление № Е-13-46-49/23.09.2013 г., в който се съдържа предложение за 29 корекции. Същевременно от съдържанието на проведените обсъждания става ясно, че предмет на обсъждане е доклад, съдържащ предложение за минимум 60 корекции. Това само по себе си е нарушение на Устройствения правилник, тъй като на обсъждане е предложен алтернативен вариант на доклад, с различно съдържание и за който няма данни да е бил приет с решение на комисията. В същото време от мотивите на оспореното решение става ясно, че същото е прието в съответствие с направените предложения с доклад с вх. № Дк-524/22.10.2013 г. за който няма данни да е приет от ДКЕВР. Доколкото при приемането на обжалваното решение, комисията се е позовала на доклад на роботната група и то на неприетия от двата доклада, констатираните пороци при съставянето и приемането на доклада водят до цялостно опорочаване на процедурата по издаването на Решение ОУ-04/23.05.2014 г., послужило като основание за приемане на крайния административен акт решение ОУ-6/21.07.2014 г., с който е приключило административното производство и който е предмет на настоящото дело. Неоснователни са и доводите на касатора относно изводите на съда за нарушение на чл. 129, ал. 2 и чл. 130, ал. 2, т. 2 от НЛДЕ. Обективно административният съд е приел, че в съответствие с чл. 129, ал. 2 от Наредба № 3 КЕВР се е произнесла с решение № ОУ-04/23.05.2014 г., с което е дала задължителни указания на "Е.-П. М." АД да представи изменен и допълнен проект на ОУ, като липсват данни по делото дружеството да е изпълнило тези указания. Мотивирана от това, че дружеството не е изпълнило дадените задължителни указания, на основание чл. 130, ал. 2, т. 2 е одобрила Общите условия съгласно дадените задължителни указания на дружеството с решение № ОУ-04/23.05.2014 г. От материалноправна страна правилно административният съд е изследвал предоставената по ЗЕ и НЛДЕ компетентност на КЕВР за одобряване на общи условия за достъп и пренос до електроразпределителните мрежи на лицензираните дружества, както и наличието на определени предпоставки за издаване на решение за приемане, изменение или отказ за приемане на предложения проект за общи условия. В съответствие с чл. 21, ал. 1, т. 4 от ЗЕ ДКЕВР (сега КЕВР) одобрява общите условия на договорите, предвидени в този закон, като съгласно чл. 104а, ал. 1 от ЗЕ крайните клиенти използват електропреносната или съответната електроразпределителна мрежа, към която са присъединени, при публично известни общи условия. Съгласно чл. 60 от ЗЕ условията и редът за одобряване на общите условия на договорите по този закон, се определят с наредба, приета от комисията. Съгласно чл. 1, ал. 1, т. 5 от Наредба № 3 с нея се урежда редът и условията за одобряване и изменение на общите условия на договорите по ЗЕ. Съгласно чл. 129, ал. 2 от НЛДЕ при разглеждане на предложените проекти на общи условия комисията може да изисква от енергийните предприятия допълнителна информация и да дава задължителни указания и срок за изменение и допълнение на проектите за общи условия с оглед привеждането им в съответствие с изискванията на закона и осигуряване на равнопоставеност. Съгласно чл. 130, ал. 1 от Наредбата КЕВР се произнася с решение по искането за одобряване на ОУ в 30-дневен срок от представяне на информацията или изпълнение на указанията, като в съответствие с ал. 2, с решението комисията: 1. одобрява общите условия; 2. в случаите, когато дружеството не е изпълнило задължителните указания в определения срок и общите условия не осигуряват равнопоставеност между страните по договора, одобрява общите условия съобразно дадените указания или отказва да одобри общите условия. Въз основа на материалноправната уредба КЕВР може да постанови три вида решения - 1. да одобри предложените ОУ, 2. да одобри ОУ съобразно дадените указания по реда на чл. 129, ал. 2 от НЛДЕ и т. 3 да постанови отказ за одобрение на ОУ. В случая правилно административният съд е приел, че процесното решение № ОУ-06/21.07.2014 г. на ДКЕВР е постановено на основание чл. 130, ал. 2, т. 2 от НЛДЕ, предвид неизпълнение на дадените указания по реда на чл. 129, ал. 2 от НЛДЕ по решение № ОУ-04/23.05.2014 г. ДКЕВР. Обективно е констатирано, че за част от дадените указания по отделни разпоредби на предложения проект за ОУ не са мотивирани и не попадат в някоя от хипотезите: привеждането им в съответствие с изискванията на закона и осигуряване на равнопоставеност. В тази връзка следва да се посочи, че КЕВР е следвало да прецизира дадените указания в съответствие с допустимия по чл. 129, ал. 2 обем за изменение или допълнение. КЕВР не може да дописва правилата, а в рамките на регулаторната й компетентност, следва да даде указания в съответствие с изискванията на закона, респ. за необходимото съдържание по НЛДЕ на общите условия, с оглед гарантиране равнопоставеност на страните при предоставяне и получаване на услугите. Излизането извън обхвата на дължимото съдържание и поставяне на изисквания, които не са съответни на материалноправните изисквания, обуславят незаконосъобразност при издаване на решението по чл. 129, ал. 2, респ. на решението по чл. 130, ал. 2 от НЛДЕ. От друга страна неизпълнението на правомерно дадени указания от страна на КЕВР по реда на чл. 129, ал. 2 от НЛДЕ е предпоставка за издаване на решение в хипотезата на чл. 130, ал. 2, т. 2 от НЛДЕ. В случая правилно административният съд е приел, че част от дадените указания по реда на чл. 129, ал. 2 от НЛДЕ не са мотивирани и не попадат в обхвата на предпоставките: привеждането на условията в съответствие с изискванията на закона и осигуряване на равнопоставеност, поради и което е констатирана материална незаконосъобразност. На следващо място са неоснователни доводите на касатора относно изводите на административния съд за липсата на мотиви при издаването на оспорения администартивен акт. Обективно е установено от административния съд, че процесният административен акт е издаден на основание чл. 130, ал. 2, т. 2, пр. 1 от НЛДЕ, като от съдържанието не се установяват конкретни фактически основания за неговото постановяване, а единствено лаконично е посочено, че "Комисията счита, че общите условия следва да бъдат одобрени съобразно дадените указания, тъй като са в защита интересите на клиентите на дружеството". В тази връзка правилно съдът е приел, че мотиви към оспорения административен акт се съдържат в решение № ОУ-04/23.05.2014 г., но не могат да бъдат установи съображенията на КЕВР, мотивирали я да укаже изменение, допълване, отпадане или създаване на определени клаузи в ОУ, като по отношение на дадени указания за изменение и допълнение на отделни разпоредби от проекта на ОУ не се съдържа никаква мотивировка. Такива не се съдържат и в съпътстващите документи към административната преписка, като следва да се подчертае, че констатираното противоречие в докладите на работната група и в протоколите по отношение на разгледаното заявление за одобряване на ОУ и одобрените доклади, не могат да обезпечат дължимото мотивиране на крайния административен акт. Допуснатите нарушения в административното производство препятстват възможността за осъществяване на контрол за законосъобразност и от мотивите не може да се установи действителната воля на компетентния административен орган, поради което изводите на решаващия съд са правилни. Неоснователни са и доводите на касатора във връзка с изводите на съда в частта, в която е приел, че е допуснато нарушение, поради това, че се дават задължителни указания да се представи в срок до 01.09.2014 г. проект за Правила за работа с потребители на енергийни услуги, като смята, че непосочването или погрешното посочване на правното основание по смисъла на чл. 59, ал. 2, т. 4, предл. 2 от АПК не опорочава формата на акта. Безспорно е установено, че нито в опорочената форма и съдържание на доклада на работната група, нито в протоколите по разглеждане на заявлението на дружеството и приемането на решение, не се съдържат мотиви относно дадените задължителни указания да се представи в срок до 01.09.2014 г. проект за Правила за работа с потребители на енергийни услуги. В съответствие с чл. 11, ал. 5, т. 2 от НЛДЕ към заявлението за издаване на лицензия по чл. 9, ал. 1, т. 5, 7, 8, 14, 15 и 17 освен документите, изброени в ал. 2, се прилагат и: "правила за работа с потребителите на енергийни услуги като част от общите условия на договорите, ако ЗЕ или ЗЕВИ изисква лицензиантът да изготви такива, или като приложение към договорите". Правилно съдът е приел, че липсват мотиви относно даденото задължително указание. Административният орган е следвало да мотивира даденото указание, след като с решение № ОУ-04/23.05.2014 г. не са дадени такива указания и след като такива правила не се изискват по чл. 127 от НЛДЕ, а от друга страна тези правила се представят при подаване на заявление за издаване на лицензия на енергийното дружество и са част от общите условия на договорите. Липсата на мотиви обуславя нарушение на чл. 59, ал. 2 от АПК и правилно съдът е приел, че е налице съществено нарушение при постановяване на административния акт в тази част. С касационната жалба не са посочени други твърдения за нарушение, които да обуславят отменителни основания по чл. 209 от АПК, поради което настоящият съдебен състав приема, че правилно съдът е отменил решението на КЕВР и е дал задължителни указания по тълкуването и прилагането на закон. Предвид на изложеното обжалваното решение като правилно следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора искането на касатора за присъждане разноски по делото следва да бъде оставено без уважение. С писмен отговор по касационната жалба от страна на пълномощника на "Е.-П. П. " АД е претендирано заплащане на разноски по делото, но не са представени списък за размера и доказателства, че такива са направени, поради което следва да се остави без уважение искането за присъждане на разноски. Водим от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение