Решение № 8235 от 18.06.2018 г. на ВАС по адм. д. № 6870/2017 г.

Решение № 8235 от 18.06.2018 г. на ВАС по адм. д. № 6870/2017 г., VI о., докладчик съдията Сибила Симеонова Производството е по реда на чл. 208 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 76, ал. 3 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО). Образувано е по касационна жалба на директора на Районна здравноосигурителна каса - Б. (РЗОК - Б.) срещу решение № 710/20.04.2017 г., постановено по адм. дело № 2351/2016 г. по описа на Административен съд - гр. Б., с което е отменена заповед за налагане на санкции № РД-25-1382/25.11.2016 г., издадена от директора на Районна здравноосигурителна каса-гр. Б., с която на "Многопрофилна болница за активно лечение - д-р Маджуров" ООД, за четиринадесет нарушения на условията и реда за оказване на медицинска помощ и за едно нарушение на установените изисквания за работа с медицинска документация са наложени общо петнадесет санкции "финансова неустойка" по чл. 263, ал. 3 и чл. 265, ал. 3 от Решение № РД-НС-04-24-1/29.03.2016 г. на Надзорния съвет на Националната здравноосигурителна каса в размер от по 200 лева всяка. Посочените в жалбата пороци въвеждат касационни основания по чл. 209, т. 3, предл. 1, 2 и 3 АПК - неправилност поради нарушение на материалния закон досежно приложението на чл. 75, ал. 1 ЗЗО, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост. Иска се отмяна на процесното съдебно решение и постановяване на друго по същество на спора, с което да се отхвърли жалбата срещу заповед за налагане на санкции № РД-25-1382/25.11.2016 г., издадена от директора на Районна здравноосигурителна каса - Б.. Ответникът - Многопрофилна болница за активно лечение "Д-р Маджуров" ООД, гр. Б. не ангажира становище по касационната жалба. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и основателност на касационната жалба. Намира за незаконосъобразен извода на първоинстанционния съд относно допуснато от административния орган нарушение на процедурата по чл. 74, ал. 4 ЗЗО във вр. чл. 75 ЗЗО. Счита, че доколкото констатираните нарушения по чл. 55, ал. 2, т. 2 ЗЗО не са обсъдени по същество, то съдебният акт следва да бъде отменен, а делото да бъде върнато за ново разглеждане от друг състав. Върховният административен съд, тричленен състав на шесто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 АПК от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледана по същество на основанията посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 от АПК, касационната жалба е основателна. От фактическа страна, решаващият съд установява, че МБАЛ "Д-р Маджуров" ООД, гр. Б. е лечебно заведение по смисъла на чл. 9, ал. 1 от Закона за лечебните заведения и в това си качество е сключил с Националната здравноосигурителна каса (НЗОК) договор № 021158/19.02.2015 г. за оказване на болнична помощ по клинични пътеки. Договорът е с правно основание чл. 59, ал. 1 от ЗЗО и в съответствие с Националния рамков договор за медицинските дейности, сключен между НЗОК и Български лекарски съюз за 2015 г. (НРД за МД за 2015 г.). На 19.05.2016 г. между страни е подписано допълнително споразумение № 33/19.05.2016 г. към договор № 021158/19.02.2015 г. за оказване на болнична помощ по клинични пътеки. Със заповед № РД-25-1183/18.10.2016 г. на директора на РЗОК - Б., на основание на основание чл. 72, ал. 2 от ЗЗО, във връзка с Инструкция № РД-16-31/23.06.2016 г. за условията и реда за осъществяване на контрол по чл. 72, ал. 2-8 от ЗЗО, глава четиринадесета и петнадесета на Решение № РД-НС-04-24-1/29.03.2016 г. на НС на НЗОС и заповед № РД-25-334/13.10.2016 г. на подуправителя на НЗОК е разпоредено извършването на проверка на "МБАЛ - Д-р Маджуров" ООД със срок на проверката до 20.11.2016 г., вид и обхват на проверката - тематична, със следните задачи: 1) изпълнение на договорения пакет болнична помощ в лечебното заведение в съответствие с общите и специални условия на НРД за медицински дейности за 2015 г. и Решение № РД-НС-04-24-1/29.03.2016 г. на НС на НЗОК; 2) контрол на медицинската документацията на пациентите по време на хоспиталоизация в лечебното заведение. На 18.10.2016 г. определените със заповедта контрольори и главни експерти при РЗОК са извършили разпоредената проверка, резултатите от която са обективирани в протокол № 1417/27.10.2016 г. При извършената проверка са констатирани общо 15 нарушения, описани в точки от 1 до 14 и в т. 16 от цитирания констативен протокол. Проверяващият екип е приел, че деянията, описани в точки от 1 до 14 съставляват нарушения на чл. 55, ал. 2, т. 2 и т. 3 от ЗЗО, чл. 151, ал. 1, т. 1 и чл. 154 от Решение № РД-НС-04-24-1/29.03.2016 г. на НС на НЗОК, извършени за първи път. Описаното в точка 16 от протокола деяние е квалифицирано като нарушение на чл. 55, ал. 2, т. 5 от ЗЗО, чл. 231 и чл. 238 от Решение № РД-НС-04-24-1/29.03.2016 г. на НС на НЗОК. С констативния протокол са дадени препоръки за спазване изискванията за поставяне на окончателна диагноза и индикациите за хоспитализация по КП № 68, КП № 74 и КП № 199. Посочено е, че във връзка с установените нарушения по точки от 1 до 14, на основание чл. 76б, ал. 1 от ЗЗО и чл. 260, ал. 1 от Решение № РД-НС-04-24-1/29.03.2016 г. на НС на НЗОК е съставен протокол за неоснователно получени суми с № 1418/27.10.2016 г. Като неразделна част от протокол № 1417/27.10.2016 г. са вписани ИЗ № 2032, 2033, 2075, 2080, 2096, 2048, 2232, 2239, 2045, 2157, 2170, 2205, 2210, 2221, 2527 и 2113. С констатациите, обективирани в протокол № 1417/27.10.2016 г. е запознат представляващият "МБАЛ - Д-р Маджуров" ООД, като протоколът му е връчен на 27.10.2016 г. Издаденият протокол за неоснователно получени суми № 1418/27.10.2016 г. също е връчен на представляващия "МБАЛ - Д-р Маджуров" ООД на 27.10.2016 г. На 03.11.2016 г. в РЗОК-гр. Б. е постъпило възражение регистрирано с вх. № 29-02-894/03.11.2016 г. от "МБАЛ - Д-р Маджуров" ООД, в което като правно основание за подаването му е посочена разпоредбата на чл. 74, ал. 4 от ЗЗО. В него са релевирани доводи, че липсват фактически и правни основания за констатациите, обективирани в протокол № 1418/27.10.2016 г., тъй като не са налице установените при проверката нарушения на чл. 55, ал. 2, т. 2 и т. 3 от ЗЗО, спазено е изискването на т. II от алгоритъма на клинични пътеки с номера 68, 74 и 199, и са изпълнени указанията за попълване на направление за хоспитализация с ИЗ № 2157. Въз основа на протокол № 1417/27.10.2016 г., възприемайки изцяло съдържащите се в същия констатации за установени нарушения, директорът на РЗОК - Б. издава оспорената в първоинстанционното съдебно производство заповед за налагане на санкции № РД-25-1382/25.11.2016 г., с която на дружеството жалбоподател, на основание чл. 76, ал. 2 от ЗЗО и чл. 270, ал. 1 от Решение № РД-НС-04-24-1/29.03.2016 г. на НС на НЗОК, са наложени общо петнадесет санкции "финансова неустойка" по чл. 263, ал. 3 и чл. 265, ал. 3 от Решение № РД-НС-04-24-1/29.03.2016 г. на НС на НЗОК в размер от по 200 лева всяка за четиринадесет нарушения на чл. 55, ал. 2, т. 2 и т. 3 от ЗЗО, чл. 151, ал. 1, т. 1 и чл. 154 от Решение № РД-НС-04-24-1/29.03.2016 г., и за едно нарушение на чл. 55, ал. 2, т. 5 от ЗЗО, чл. 231 и чл. 238 от Решение № РД-НС-04-24-1/29.03.2016 г. След анализ на съвкупния доказателствен материал, първоинстанционният съд приема, че в подаденото от "МБАЛ - Д-р Маджуров" ООД възражение до директора на РЗОК-гр. Б. с вх. № 29-02-894/03.11.2016 г. е посочено, че не са налице фактически и правни основания за констатациите, обективирани в протокол № 1418/27.10.2016 г., но конкретните доводи, изложени от санкционираното лице са, че не са извършени установените при проверката нарушения на чл. 55, ал. 2, т. 2, т. 3 и т. 5 от ЗЗО. Решаващият съд намира, че тъй като във възражението подробно и поотделно са обсъдени петнадесетте установени при проверката нарушения и констатациите на проверяващите в същата поредност както това е направено в протокол № 1417/27.10.2016 г., то възражението е подадено срещу констатациите на длъжностното лице по чл. 72, ал. 2 от ЗЗО, извършило проверката. В подкрепа на горните изводи са развити съображения, че посоченото във възражението правно основание за неговото подаване е чл. 74, ал. 4 от ЗЗО, а не чл. 25, ал. 2 от Инструкция № РД-16-31/23.06.2016 г. С горните мотиви първоинстанционният съд приема, че лечебното заведение е било с уверението, че оспорва констатациите от проверката, обективирани в № 1417/27.10.2016 г., на основание чл. 74, ал. 4 от ЗЗО. Първоинстанционният съд обосновава извод, съобразно който в случай на съмнение в административния орган по отношение на акта, срещу който е подадено възражението, то е следвало да укаже на дружеството да уточни предмета на възраженията и искането си, но по делото няма данни за процедиране в този смисъл. Съотнасяйки установената фактическа обстановка към релевантната правна уредба, първоинстанционният съд приема, че "МБАЛ - Д-р Маджуров" ООД е подало възражение по чл. 74, ал. 4 от ЗЗО до директора на РЗОК-гр. Б. с вх. № 29-02-894/03.11.2016 г. срещу констатациите на длъжностното лице по чл. 72, ал. 2 от ЗЗО в указания срок. За безспорно е квалифицирано обстоятелството, че възражението не е изпратено за разглеждане и решаване на спора от арбитражна комисия съобразно разпоредбата на чл. 75, ал. 1 от ЗЗО. Обоснован е извод, че административният орган е издал оспорената заповед за налагане на санкции на основание чл. 76, ал. 2 от ЗЗО игнорирайки факта, че прилагането на санкция по този ред е обусловено пряко от решение на арбитражната комисия за потвърждаване констатациите на контролните органи. Разглеждането на спора от надлежно структурирана арбитражна комисия съставлява съществен елемент от производството по установяване на законосъобразността на констатациите на контролните органи и налагане на санкции на лицето. За да отмени обжалваната заповед, първонстанционният съд приема, че в случая допуснатото процесуално нарушение е съществено, защото именно актът на арбитражната комисия, на която законодателят е предоставил решаване на спора по подаденото от лицето възражение против констатациите на контролните органи обуславя налагането на санкция или не. В производство по проверка законосъобразността на първоинстанционното решение, Върховният административен съд намира, че касационната жалба е основателна. Атакуваният с нея съдебен акт е неправилен, тъй като страда от пороци, обуславящи наличието на касационните отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3, предл. 1 и 2 АПК. Процесното съдебно решение е постановено при неправилно приложение на материалния закон и съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Първоинстанционният съд неправилно приема, че в разглеждания случай административният орган е допуснал нарушение на процедурата по чл. 74, ал. 4 във вр. чл. 75, ал. 1 от ЗЗО. Атакуваната заповед за налагане на санкции № РД-25-1382/25.11.2016 г. на директора на РЗОК - Б. е издадена при спазване на административнопроизводственото правило по чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК за излагане на обосноваващите я фактически и правни съображения - въз основа на констатациите за установени нарушения, обективирани в протокол № 1417/27.10.2016 г., изготвен на основание заповед № РД-25-1183/18.10.2016 г. на директора на РЗОК - Б. В конкретния случай няма постъпило писмено становище, съдържащо възражения по направените констатации, установени в протокол № 1417/27.10.2016 г., което на основание чл. 75, ал. 1 ЗЗО би следвало да се изпрати за разглеждане на Арбитражна комисия. Видно от съдържанието на депозираното възражение до директора на РЗОК - Б. с вх. № 29-02-894/03.11.2016 г., както в титулната му част, така и в петитума същото е насочено срещу протокол за неоснователно получени суми № 1418/27.10.2016 г., като се претендира да се приеме, че по възразените пунктове не са налице неоснователно получени суми. Протоколът за неоснователно получени суми се издава на основание чл. 260 от Решение № РД-НС-04-24-1/29.03.2016 г. на НС на НЗОК и чл. 76б, ал. 1 ЗЗО. Процедурата за подаване на възражения по втория протокол, отнасяща се до неоснователно получени суми е уредена в чл. 25, ал. 2 и 4 от Инструкция № РД-16-31 от 23.06.2016 г. за условията и реда за осъществяване на контрол по чл. 72, ал. 2, 3, 4, 5, 6, 7 и 8 от Закона за здравното осигуряване, и не предвижда изпращане на възраженията по този протокол пред Арбитражна комисия. Лицето, обект на проверката има право да представи писмено възражение пред управителя на НЗОК, съответно пред директора на РЗОК в 7-дневен срок от връчване на протокола. Съгласно разпоредбата на чл. 25, ал. 4 от цитираната Инструкция, след изтичането на срока за възражение или в случаите, когато лицето обект на проверката направи възражение по чл. 25, ал. 2 и управителят на НЗОК, съответно директорът на РЗОК не го уважи, същият издава писмена покана за възстановяване на сумите, получени без правно основание, след влизане в сила на наказателното постановление и / или на заповедта за налагане на санкция. Писмената покана се издава не по - късно от два месеца след влизане в сила на наказателното постановление и / или на заповедта за налагане на санкция. Предвид гореизложеното, възражение с вх. № 29-02-894/03.11.2016 г. против протокол за неоснователно получени суми при извършване на контрол по изпълнението на договорите с изпълнители на болнична медицинска помощ № 1418/27.10.2016 г. следва да бъде разгледано от директора на РЗОК- Б., след влизане в сила на процесната Заповед за налагане на санкции № РД-25-1382/25.11.2016 г., производството по която се явява преюдициално спрямо издаването на основание чл. 76б ЗЗО на писмена покана за възстановяване на суми, получени без правно основание. Основателни са възраженията на касатора досежно превратно тълкуване на доказателствата по делото от първоинстанционния съд. В административния процес доказването на факти във връзка с издаването на административния акт е в тежест на административния орган. Съгласно чл. 170 АПК административният орган и лицата, за които оспореният административен акт е благоприятен, трябва да установят съществуването на фактическите основания, посочени в него, и изпълнението на законовите изисквания при издаването му. Корелативно на задължението на административния орган, съгласно чл. 154, ал. 1 ГПК във вр. чл. 144 АПК е задължението на всяка страна да установи фактите, на които основава своите искания или възражения. Първоинстанционният съд, в нарушение на съдопроизводственото правило, установено в чл. 154, ал. 1 ГПК във вр. чл. 144 АПК, приема за доказан факта за наличие на подадено възражение, въз основа на изведено предположение за създадена у лечебното заведение увереност, че оспорва констатациите от проверката, обективирани в № 1417/27.10.2016 г., въпреки че възражението изцяло е насочено към протокол № 1418/27.10.2016 г. Посоченото правно основание във възражението - чл. 74, ал. 4 ЗЗО не обвързва административния орган, доколкото същото се извежда от неговото съдържание. Във възражението изрично е посочено, че е насочено срещу протокол за неоснователни получени суми № 1418/27.10.2016 г. Доколкото протокол № 1418/27.10.2016 г. е издаден при извършената проверка и въз основа на протокол № 1417/27.10.2016 г., възражението обективно следва петнадесетте установени при проверката нарушения и констатациите на проверяващите в същата поредност, като изрично се иска признаване на липсата на неоснователно получени суми. Предвид гореизложеното, Върховният административен съд намира, че касаторът не е допуснал нарушение на административнопроизводствените правила, като не е изпратил възражение от "МБАЛ - д-р Маджуров", гр. Б. с вх. № 29-02-894/03.11.2016 г. против протокол за неоснователно получени суми при извършване на контрол по изпълнението на договорите с изпълнители на болнична медицинска помощ № 1418/27.10.2016 г. за разглеждане по реда на чл. 75, ал. 1 ЗЗО от Арбитражна комисия. Доколкото констатираните общо петнадесет нарушения, четиринадесет нарушения на чл. 55, ал. 2, т. 2 и т. 3 от ЗЗО, чл. 151, ал. 1, т. 1 и чл. 154 от Решение № РД-НС-04-24-1/29.03.2016 г., и едно нарушение на чл. 55, ал. 2, т. 5 от ЗЗО, чл. 231 и чл. 238 от Решение № РД-НС-04-24-1/29.03.2016 г., не са обсъдени по същество, то атакуваният съдебен акт следва да се отмени, а на основание чл. 222, ал. 2, т. 1 от АПК делото да бъде върнато на Административен съд - Б. за ново разглеждане от друг състав. При новото разглеждане на делото първоинстанционният съд следва да съобрази изложеното по-горе в мотивите на настоящото решение и да разпредели тежестта на доказване съобразно изискванията на чл. 170 от АПК, респ. 154, ал. 1 ГПК вр чл. 144 АПК, като постави конкретни указания на страните в този смисъл. След събиране и преценка на относимите доказателства, включително на тези, представени съобразно указанията, съдът следва да направи крайните изводи за законосъобразността или незаконосъобразността на оспорения административен акт, респ. за основателността или неоснователността на подадената жалба, като изложи съображения в подкрепа на направените заключения. С оглед изложеното и на основание чл. 226, ал. 3 от АПК при новото разглеждане на делото съдът следва да се произнесе и по отговорността за разноските пред настоящата инстанция. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 и чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,