Решение № 5019 от 18.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 10466/2017 г.

Решение № 5019 от 18.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 10466/2017 г., III о., докладчик председателят Жанета Петрова Столичният общински съвет е подал касационна жалба срещу решението от 11.07.2017 г. по адм. дело № 3417/2017 г. по описа на Административния съд-София град, с което са отменени точка № 1 и точка № 8 от точка 8., буква А - "Общи критерии", точка № 11, точка № 13 и точка № 14 от точка 8, буква "Б" - "Социални критерии", точка 9 и точка 10 от "Система за прием на ученици в първи клас в общинските училища на територията на Столичната община", приета с решение № 83 по протокол № 29 от 23.02.2017 г. на Столичния общински съвет. Направени са оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и е поискано да бъде отменено. Ответницата П. Н. Д. -Н. е поискала отхвърлянето на жалбата и присъждане на разноски. Ответникът Б. А. Е. е оспорил жалбата и е поискал присъждането на разноски. Ответницата В. В. И. не е взела становище. Представителят на Върховната административна прокуратура е дал заключение, че решението е правилно и следва да се остави в сила. Върховният административен съд като провери правилността на решението с оглед направеното касационно оплакване, прие следното: Административният съд установил, че с решение № 83 по протокол 29 от заседанието на Столичния общински съвет, проведено на 23 февруари 2017 г., е приета "Система за прием на ученици в първи клас в общинските училища на територията на Столична община". Правилата, установени с точка 8 (от нея т. № 1, т. № 8, т. № 11, т. № 13, т. № 14), точка 9 и точка 10 от раздел ІІІ от "Система за прием на ученици в първи клас в общинските училища на територията на Столичната община", били оспорени от П. Н. Д., Б. А. Е. и В. В. И., родители на деца, кандидатстващи в първи клас в училища на територията на Столична община Съдът направил извод, че приетата с решение № 83 от 23.02.2017 г. на Столичния общински съвет "Система за прием на ученици в първи клас в общинските училища на територията на Столичната община" представлява нормативен акт по смисъла на чл. 8 от Закона за нормативните актове, тъй като изхожда от компетентен орган, който има правомощие да уреди неуредени от нормативен акт обществени отношения с местно значение. Според съда, при издаването на подзаконовия нормативен акт били спазени процедурата по чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове и процедурата по чл. 98 и чл. 99 от Правилника за организацията и дейността на Столичния общински съвет. Решението било взето в присъствието на 47 общински съветници, при 47 гласували "за", с което били изпълнени изискванията за приемането му с необходимите кворум и мнозинство. При проверката на законосъобразността на оспорените разпоредби административният съд посочил, че приемът на ученици в детски градини и училища се урежда с разпоредбата на чл. 12 от Закона за предучилищното и училищното образование. Според тази разпоредба всеки гражданин упражнява правото си на образование съобразно своите предпочитания и възможности в детска градина или в училище по негов избор, доколкото в този закон и в подзаконовите актове по прилагането му не е предвидено друго. Изборът за малолетните се извършва вместо тях и от тяхно име от техните родители, а за непълнолетните - от самите ученици със съгласието на техните родители. Съгласно чл. 43 на Наредба № 10 от 1 септември 2016 г. за организация на дейностите в училищното образование (редакция ДВ, бр. 73 от 16 септември 2016 г.), общините разработват система за прием за всяко населено място с повече от едно училище, според която водещ критерий е близостта на училището до настоящ адрес на родителите/настойниците и/или най-краткото време за достигане до училището. При голям брой кандидати за прием в първи клас за определено училище се прилагат и следните критерии - дете с трайни увреждания над 50 % (т. 1), дете с двама починали родители (т. 2), други деца от семейството, обучаващи се в училището (т. 3), деца, завършили подготвителна група в избраното училище (т. 4), близост до местоработата на един от родителите (т. 5). Според мотивите на първоинстанционното решение, с приетите от Столичния общински съвет правила, в отклонение от предвиденото в Наредба № 10 от 1 септември 2016 г., е дадена възможност на педагогическият съвет на всяко училище да приеме до три допълнителни критерия, различни от посочените в наредбата, в случаите, когато броят на кандидатстващите ученици, покриващи еднакви критерии, е по-голям от броя на свободните места. Когато броят на кандидатстващите ученици с равен брой точки, е по-голям от броя на свободните места, общественият съвет към училището предлага на комисията начин за класиране. По този начин, с оспорените текстове по точка 9 и точка 10 от раздел ІІІ, в нарушение на чл. 12, ал. 1 от Закона за предучилищното и училищното образование във връзка с чл. 43, ал. 1 от Наредба № 10 от 1 септември 2016 г. за организацията на дейността в училищното образование, се дава възможност на други органи да приемат нови допълнителни критерии за прием на ученици в първи клас в общинските училища на територията на Столичната община, каквото право те не притежават. С предвиждането на възможност за приемане на допълнителни критерии от всяко едно училище не се постига обявената цел за прилагане на единни критерии. С уредбата, според която общественият съвет към училището предлага на комисията начина на класиране, когато броят на кандидатстващите ученици, с равен брой точки, е по-голям от броя на свободните места, се нарушава равнопоставеността на кандидатстващите ученици, доколкото няма яснота за критериите, по които обществения съвет към училището ще предлага на комисията начин на класиране, както и принципа за предвидимост по чл. 13 АПК. Съдът направил извод, че критериите по т. 8 - № 11, т. № 13, т. № 14 не са част от тези, предвидени в чл. 43, ал. 2 от Наредба № 10 от 1 септември 2016 г. При одобряване на критерия по точка 8 - № 11 за прием на деца с един починал родител не било съобразено, че в същото положение се намират и деца с неустановен от бащата произход, които се отглеждат от самотни майки, което представлявало нарушение на забраната за пряка дискриминация. Поради констатираната незаконосъобразност правилата за утвърждаване на тези критерии с решението на Столичния общински съвет следвало да бъдат отменени. По отношение на оспореното правило по точка 8 - № 1 административният съд отбелязал, че с него се въвежда критерий "настоящ адрес", съвпадащ с постоянния адрес на родителя/настойника в границите на определената на училището прилежаща територия, на който били дадени най-много точки-43. Тъй като районната общинска администрация определяла прилежащата територия, съществувало затруднение за разграничаване на този критерий от критерия по т. 8- № 2, определен като настоящ адрес на родителя/настойника в административния район на училището, на който били дадени 30 точки. Според съда, при приемането на този критерий бил нарушен принципа по чл. 13 АПК за последователност и предвидимост, тъй като органът не огласил предварително съображенията си. Същите изводи за незаконосъобразност административният съд направил и по отношение на критерия по точка 8- № 8. При одобряване на критерия по точка 8 - № 11 за прием на деца с един починал родител не било съобразено, че в същото положение се намират и деца с неустановен произход от бащата, които се отглеждат от самотни майки, което представлявало нарушение на забраната за пряка дискриминация. С оглед допуснатите нарушения на материалния закон административният съд отменил точка № 1 и точка № 8 от точка 8., буква А - "Общи критерии", точка № 11, точка № 13 и точка № 14 от точка 8, буква "Б" - "Социални критерии", точка 9 и точка 10 от "Система за прием на ученици в първи клас в общинските училища на територията на Столичната община", приета с решение № 83 по протокол № 29 от 23.02.2017 г. на Столичния общински съвет. Касационната инстанция намира, че решението е правилно по резултат, но по съображения, различни от изложените. При преценката на компетентността на издателя на оспорения акт административният съд е трябвало да съобрази, че Законът за училищното и предучилищното образование предвижда възможност за отклонение от принципа за избор на училище според предпочитанията и възможностите на всеки, доколкото такива правила се съдържат в самия закон или в подзаконови актове по неговото прилагане. Актове по прилагане на закон съгласно чл. 7 от Закона за нормативните актове са правилникът, който се издава за прилагането на закон в неговата цялост, и наредбата, която се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. В изпълнение на законовата делегация по чл. 12, ал. 1 ЗПУО е издадена наредба за организацията на дейностите в училище - Наредба № 10 от 1 септември 2016 г. за организация на дейностите в училищното образование, с която се установяват правила за прием на ученици в първи клас на територията на населено място с повече от едно училище. Въпреки че наредбата определя изрично критериите за прием - един водещ и няколко допълнителни критерии, с нея недопустимо се предоставя правомощие на органите на местното самоуправление да създават правила в същата област. Органите на местното самоуправление не само не могат да определят критерии, различни от предвидените в наредбата, както е отбелязал административният съд - те начално нямат компетентност да създават правила в тази област. Според мотивите на решение № 83/23.02.2017 г., Столичният общински съвет е осъществил регулаторна намеса на основание чл. 43, ал. 1 от Наредба № 10 от 1 септември 2016 г. Органът не може да създава правила по делегация от подзаконов нормативен акт, при положение, че Законът за училищното и предучилищното образование като акт с по-висок нормативен ранг не предвижда възможност за създаване на подзаконова уредба за организация на училищната дейност от органи на местното самоуправление, а и с приемането на Наредба № 10 от 1 септември съответните обществени отношения вече са били уредени. Ако нормативният акт е непълен, не се издава друг нормативен акт. Както гласи чл. 10, ал. 2 от Закона за нормативните актове, обществени отношения, които спадат към област, за която има издаден нормативен акт, се уреждат с неговото допълнение или изменение, а не с отделен акт от същата степен. От разпоредбата на чл. 8 от Закона за нормативните актове произтича правомощие за общинските съвети да издават наредби по въпроси от местно значение, които не са уредени от по-висок по степен нормативен акт, но само ако този акт го допуска. Поради отсъствието на материална компетентност на издателя на подзаконовия нормативен акт оспорените разпоредби, приети в нарушение на чл. 8 от Закона за нормативните актове, са опорочени до степен на нищожност. Административният съд не е обявил тяхната нищожност, а ги е отменил като незаконосъобразни, но тъй с премахване на правните им последици, целта на оспорването е постигната, решението не следва да се отменя, а да се остави в сила с други мотиви. С оглед изхода на делото в полза на ответниците П. Д. и Б. Е. следва да се присъдят разноски за касационната инстанция, съставляващи заплатени в брой адвокатски възнаграждения, в размер на 600 лева на всеки от тях. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд