Решение № 6214 от 4.05.2011 г. на ВАС по адм. д. № 8415/2010 г.

Решение № 6214 от 4.05.2011 г. на ВАС по адм. д. № 8415/2010 г., V о., докладчик председателят Йордан Константинов Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК. С решение № 867 от 12.04.2010 г., постановено по адм. д. 8754/09 г. Административен съд - София град, първо отделение, втори състав, е отхвърлил жалбата на Пенко Ганчев Попов срещу на Заповед № 8575/18.11.2009 г. на директора на Агенция "Митници" и е осъдил жалбоподателя да заплати на Агенция "Митници" разноски по делото в размер на 150 лв. Срещу така постановеното решение е подадена касационна жалба от Пенко Ганчев Попов от гр. София чрез пълномощника му адв. Бойко Дойчинов. В същата се прави оплакване, че решението на Административен съд - София град е неправилно поради нарушение на материалния закон, допуснати съществени процесуални нарушения и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. В жалбата се излагат съображения в тази насока. Моли Върховния административен съд да постанови решение, с което да отмени решението на Административен съд - София град и вместо него да постанови друго такова, с което да отмени обжалваната заповед № 8575/18.11.2009 г. на директора на Агенция "Митници". Ответният по касационната жалба директор на Агенция "Митници" - гр. София чрез своя процесуален представител взема становище за неоснователност на жалбата. Претендира се присъждане на разноски. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение, че касационната жалба е процесуално допустима, а по същество е неоснователна и следва да бъде оставена без уважение. Върховният административен съд, тричленен състав на пето отделение, като прецени допустимостта на жалбата и наведените в нея касационни основания, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от надлежна страна и е процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна. С решението си Административен съд - София град е отхвърлил жалбата на Пенко Ганчев Попов оспорване на Заповед № 8575/18.11.2009 г. на директора на Агенция "Митници", с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. е прекратено служебното му правоотношение от длъжността "главен инспектор" в Регионална митническа дирекция - София, Митница София. В уводната част на съдебния акт съдът е описал много подробно установената фактическа обстановка по издаване на обжалваната заповед, свързана с извършвани структурни промени в Агенция "Митници" предвид § 1, т. 1 от Постановление № 261 от 5.11.2009 г. на Министерския съвет, обн., ДВ, бр. 90 от 13.11.2009 г., с което е намалена общата численост на персонала на Агенция "Митници" от 4003 на 3899 броя, в изпълнение на което е утвърдено ново длъжностно разписание на Митница София, с което щатните бройки на заеманата от жалбоподателя длъжност "главен инспектор" са намалени от 16 на 11 броя. Административният съд е посочил, че между страните не е спорно и обстоятелството, че спрямо жалбоподателя не е преведена процедура по подбор, тъй като съкращението е в резултат на намаляване на щатните бройки по силата на ПМС № 261/09 г., а процедурата по подбор е стартирала след ПМС № 302/15.12.2009 г. Първоинстанционният съд е приел, че жалбата срещу оспорената заповед е подадена в срок и е процесуално допустима, че заповедта е издадена от компетентен орган и в предвидената от закона форма, че същата притежава необходимите реквизити, а възраженията на жалбоподателя за допуснато нарушение на чл. 59, ал. 2 от АПК се явяват неоснователни. Съдът е формулирал и основният спорен въпрос между страните - дали при издаване на заповедта са спазени законните изисквания по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. За да отговори на спорния въпрос съдът на първо място е дал тълкуване на понятието "съкращаване на длъжност в администрацията", като е посочил, че съгласна правилата за разпределение на доказателствената тежест в процеса в тежест на административния орган е да докаже, че е налице реално, а не фиктивно съкращение на длъжността. Съобразявайки фактите по делото решаващият съд е направил изводи, че в случая е налице намаляване на щатните бройки за длъжността, заемана от жалбоподателя, като както утвърждаването на щатното разписание, така и преценката, кои служители ще бъдат съкратени, се осъществява при условията на предоставена на органа по назначаването оперативна самостоятелност. Във връзка с последното са изложени мотиви относно това, че при действието на АПК актовете, издадени при условията на оперативна самостоятелност също подлежат на съдебен контрол, като се проверява дали органът е разполагал с оперативна самостоятелност и спазил ли е изискването за законосъобразност на административните актове. Като допълнение е посочено, че основният принцип за равенство на страните в процеса - чл. 8, ал. 2 от АПК изисква в пределите на оперативната самостоятелност, при еднакви условия сходните случаи да се третират еднакво. Съдът е развил мотиви относно това как следва да се постигне декларираната от административния орган цел - постигане на ефективна, гъвкава и съответстваща на европейските стандарти администрация, което обуславя необходимост от съкращаване на част от персонала, работещ както по трудово, така и по служебно правоотношение. По отношение на служителите работещи по служебно правоотношение е посочено, че съкращаването следва да се извърши при условията на ЗДСл., като в случая само определението на длъжност по смисъла на чл. 2 от Наредбата за прилагане на единния класификатор за длъжностите в администрацията не е достатъчно за решаване на спора за законосъобразността на заповедта за уволнение. Административният съд е отбелязал, че със заповед № ЗАМ 613/12.11.2009 г. директорът на Агенция Митници е утвърдил Процедура за съкращаване на персонала в агенцията, като същата касае както служителите по трудово, така и тези по служебно правоотношение. В тази връзка е направена съпоставка между двата вида правоотношения, от което е изведен извод, че липсата в ЗДСл. на норма от типа на тази по чл. 329 от КТ не е случайно и тази разпоредба не може да бъде прилагана по аналогия. На база на това и съобразявайки последвалите изменения на цитираната по-горе заповед № ЗАМ 613 административният съд е приел, че при липса на законово задължения за подбор по ЗДСл. приетата от органа по назначаването процедура за съкращаване на служителите има изцяло вътрешно-служебен характер, касае се за производство, проведено от помощен орган, завършващо с едно предложение, което не е задължително да се приеме от органа по назначаването и постановяването на административен акт в обратния смисъл не прави същия незаконосъобразен на това основание. Съдът е приел за неоснователни доводите на жалбоподателя за приложение на нормата на чл. 87а от ЗДСл., тъй като тя е неприложима към случаите на съкращаване на длъжности чрез намаляване на бройката и не е налице нито една от изброените в нея хипотези. Направен е краен извод за законосъобразност на издадената заповед и неоснователност на жалбата. Постановеното решение на Административен съд - София град е не правилно поради допуснато нарушение на материалния закон. В касационната жалба се излагат аргументи за наличие на всички отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Основно оплакванията са относно изводите на съда за неприложимост на процедурата за подбор, утвърдена със заповед № ЗАМ 613/12.11.2009 г. директорът на Агенция Митници, както и необсъждане на доводите на жалбоподателя в тази насока. Направените оплаквания са основателни. По делото няма спор от фактическа страна и същата правилно е възприета от първоинстанционния съд. Правилно е формулиран и основният спорен въпрос - дали при издаване на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. са спазени законовите изисквания от страна на административния орган. Даденият положителен отговор на този въпрос е неправилен и в противоречие със закона и установената съдебна практика. Независимо, че процедура по подбор не е предвидена в ЗДСл, тези вътрешни правила, приложими при преценката за това кои служители да останат на работа и с кои служебното правоотношение да бъде прекратено, оповестени публично пред служителите на Агенция "Митници", ограничават нормативно установените граници на оперативната самостоятелност на органа по назначаването. По този начин одобрената в рамките на оперативната самостоятелност на компетентния орган Процедура става част от административното производство по издаване на заповедта по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Затова, макар и непредвидена в специалния закон, нейното спазване е условие за законосъобразност на крайния акт. В този смисъл е и разпоредбата на чл. 13 от АПК, според която административните органи своевременно огласяват публично критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване на своята оперативна самостоятелност по прилагане на закона и постигане на целите му. Обратното - пренебрегването на правилата опорочава постановената в нарушение на същите заповед, тъй като тези правила са гаранция за следване на принципите на равенство, публичност и прозрачност, безпристрастност, последователност и предвидимост в административния процес. Поради това постановеният при игнориране на процедурните изисквания административен акт е издаден в нарушение на чл. 8, ал. 2, чл. 12 и чл. 13 от АПК Така постановена оспорената заповед е в противоречие и с целта на закона - след съкращение на работа на останат служителите с по-висока квалификация и професионални умения, което ще позволи възложената работа да се изпълнява с по-малко служители. Настоящата инстанция намира за неоснователни възраженията на ответника по касация, че правилата за подбор следва да се прилагат, считано от 15.12.2009 г. с оглед на структурните промени, извършени с ПМС № 302 от 15.12.2009 г. На първо място в тази насока следва да бъде посочено, че процедурата за провеждане на съкращения в системата на Агенция "Митници" е приета със заповед № ЗАМ 613/12.11.2009 г., като действието на последната не е обвързано със срок на действие, и следователно предхожда по време издаването на обжалваната заповед за прекратяване на служебното правоотношение № 8575/18.11.2009 г. На второ място, в мотивите на заповед ЗАМ 316 е посочено, че същата се издава на основание чл. 6, ал. 1, т. 2 и 12 от Устройствения правилник на Агенция "Митници" във връзка със структурните промени в митническата администрация, а направените изменения в длъжностното разписание на Агенция Митници, извършено с 261 ПМС от 5.11.2009 г. също касае структурни промени в системата на агенцията и утвърдената процедура за съкращенията е валидна и за тях. Поради това следва да бъде прието, че при издаване на процесната заповед № 8575/18.11.2009 г., с която е прекратено служебното правоотношение на жалбоподателя на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл., от директора на Агенция "Митници" е следвало да бъде приложена процедурата по извършване на подбор и нейното неспазване опорочава издадената заповед за съкращение. Като е приел друго и е отхвърлил жалбата против заповедта като неоснователна, административният съд е постановил едно неправилно решение, която следва да бъде отменено и при условията на чл. 222, ал. 1 от АПК вместо него следва да бъде постановено друго такова, с което жалбата бъде уважена и издадената заповед № 8575/18.11.2009 г. на директора на Агенция "Митници" следва да бъде отменена като незаконосъобразна. При този изход на процеса Агенция "Митници" - гр. София следва да бъде осъдена да заплати на жалбоподателя разноски по делото в размер на 300 лв. Водим от горното и на осн. чл. 222, ал. 1 от АПК Върховният административен съд, тричленен състав на пето отделение,