Решение № 3281 от 7.03.2013 г. на ВАС по адм. д. № 13061/2012 г.

Решение № 3281 от 7.03.2013 г. на ВАС по адм. д. № 13061/2012 г., VII о., докладчик съдията Павлина Найденова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалба, подадена от сдружение "Българска туристическа камара", Сдружение "Българска хотелиерска и ресторантьорска асоциация България" /БХРА/, "Родина турист" АД, "Джоли" АД, Сдружение "Хотелиерско- ресторантьорско сдружение "Витоша" и "Парк хотел Москва" АД срещу решение № 4173 от 19.07.2012 г. по адм. д. № 7499/2011 г. на Административен съд София- град, с което е отхвърлено оспорването на § 3 и § 12 от ПЗР на Наредбата за изменение и допълнение на Наредбата за определяне на размера на местните данъци, приета с решение № 766 по протокол № 54/17.12.2009 г. на Столичния общински съвет /СОС/ и § 12, ал. 1 ПЗР, приет с решение № 3 по протокол № 81/13.01.2011 г. на СОС за приемане на Наредба за изменение и допълнение на Наредбата за определяне на размера на местните данъци и такси. Излагат се доводи за неправилност на решението. Иска се да бъде отменено и посочените нормативни разпоредби да бъдат обявени за нищожни, евентуално отменени като незаконосъобразни. Излагат се касационни основания за неправилност на решението с доводи, че ефектът на предвиденото в проекта изменение не се изчерпва с възпроизвеждането на норми от ЗМДТ. § 22 от ПЗР на ЗИДЗМДТ /ДВ, бр. 95 от 2009 г., в сила от 1.01.2010 г./ предвижда влизането на изменението на чл. 21, ал. 1 от закона в сила - и съответно прилагането му - едва през 2011 г., или през 2010 г. се запазва действието и се прилага съществуващият дотогава в НОРМД по-благоприятен режим на отчетната стойност. Счита се, че с въведеното изменение същият действащ режим за 2010 г. недопустимо е елиминиран и е престанал да съществува в текста на наредбата, откъдето е премахнат в резултат от преждевременно въведената законова промяна. Твърди се, че е налице нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА и че е било от значение да се изложат мотиви относно необходимостта от въвеждането на оспорените разпоредби в НОРМД още през 2009 г. след като не са приложими за 2010 г., още повече, че възпроизвеждането на законов текст в подзаконов нормативен акт е допустимо само в изключителни случаи /чл. 44, ал. 1 от Указ 883 за прилагане на ЗНА/, преценката кога и как да се въведат в наредбата се извършва от СОС и не е направена от законодателя и в конкретния случай предвиденото в проекта изменение създава основата не за съобразяване на подзаконовата уредба със закона, а за противоречие между тях. Според жалбоподателя, установеният факт, че § 12 от ПЗР на наредбата, наложена от преждевременното й изменение не е фигурирал в публикувания проект на НИДНОРМД, а е включен допълнително без провеждане на обществено обсъждане е съществено нарушение на чл. 77 АПК. Сочи се, че целта на подзаконовата разпоредба не е информативна и в случая въвеждането на промените в текста на НОРМД още през 2009 г., вместо при съответното изменение за прилагането й през 2011 г., откакто законовата промяна влиза в сила, е несвоевременно. Относно новата ал. 1 на § 12 от ПЗР на НОРМД /приета с последващото решение № 3 от 13.01.2011 г./ се оспорва изводът на съда, че общинският съвет не разполага с друга възможност, освен да възприеме законодателното разрешение, тъй като в компетентността на общинския съвет е да определи данъка в установените от закона граници. ЗМДТ определя базата на която се изчислява стойността на данък недвижими имоти, но ОС е този, който определя самата стойност чрез размера на данъка /ставката/. В законовите рамки общинският съвет трябва да прецени всички фактори от значение за определянето стойността на данъка, като при упражняването на възложената му компетентност осигури спазването на справедливостта и принципа на съразмерността. Установените от закона изисквания относно процеса на вземане на решения имат за цел да гарантират, че в този процес ще бъде формирана воля при отчитане на всички релевантни за съответното решение фактори. Оспорват се изводите на съда, че докладът, постъпил в СОС на 29.12.2010 г. заедно с проекта на НИДНОРМД, има съдържанието по чл. 28, ал. 2 ЗНА, тъй като в доклада няма изложени мотиви за запазване на данъчния размер /ставката/ на нежилищните имоти на предприятията през 2011 г., относно целесъобразността на решението за запазване на ставката от 2010 г. непроменена и за нежилищните имоти на предприятията върху вече новата по-висока за тях данъчна основа за 2011 г., което ще увеличи неколкократно данъчната тежест. Прокурорът дава заключение за основателност на жалбата. Върховният административен съд, Седмо отделение, намира жалбата за процесуално допустима, подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество е неоснователна. За да отхвърли подадената жалба съдът е приел, че не е налице съществено нарушение на чл. 26, ал. 2 ЗНА, доколкото предложените текстове § 3 и § 12 НИДНОРМД, възпроизвеждат законови текстове, предвиденото изменение на чл. 17, ал. 1 от Наредбата съставлява възпроизвеждане на разпоредбата на чл. 21, ал. 1 от ЗМДТ. С решение, прието с мнозинство, е гласувано както предложението на вносителя така и допълнено на заседанието с предложението на § 12, според която разпоредба разпоредбите на чл. 17, ал. 1 от НОРМД влизат в сила на 1.01.2011 г. Дори да се приеме, че докладът не съдържа мотиви по критериите на чл. 28, ал. 2 ЗНА, това не е от естество да повлияе върху съдържанието на акта. Критериите по чл. 28, ал. 2 ЗНА са преценени от законодателя, когато са обсъждани измененията и допълненията на ЗМДТ - С § 5 от Закона за изменение на ЗМДТ, обн. ДВ, бр. 95/2009 г. е изменена разпоредбата на чл. 21, ал. 1, като думите "отчетната им стойност" се заменят с "по-високата между отчетната им стойност и данъчната оценка съгласно приложение № 2". Съгласно § 22 Законът влиза в сила от 1 януари 2010 г. с изключение на § 5, който влиза в сила от 1 януари 2011 г. С Наредбата за изменение и допълнение на НОРМД в подзаконовия нормативен акт са възпроизведени цитираните законови изисквания. Дори да се приеме, че преждевременното въвеждане на законовата регламентация в НОРМД, налагащо допълнително включване на преходно правило, което не се съдържа в обявения проект на НИДНОРМД, представлява нарушение на чл. 77 АПК, тъй като не е проведено обсъждане, то не е съществено, чрез привеждане на разпоредбите на подзаконовия нормативен акт с изискванията на ЗМДТ е постигнато информиране на адресатите на регламентацията с измененията в нея, които касаят непосредствено интересите им. По отношение на оспорения текст на § 12, ал. 1 от преходните и заключителните разпоредби на наредбата е посочено, че с него е възпроизведен текстът на § 25, ал. 1 от ПЗР на ЗИДЗМДТ обн., ДВ, бр. 98 от 14.12.2010 г., в сила от 1.01.2011 г., доп., бр. 31 от 15.04.2011 г., в сила от 1.01.2011 г., определящ, че Общинският съвет определя размерите на данъка върху недвижимите имоти за 2011 г. до 31 януари 2011 г. В случай, че в този срок не са определени нови размери, за 2011 г. се прилага размерът на данъка върху недвижимите имоти, действащ към 31 декември 2010 г. В този смисъл е и коментарът на вносителя на проекта при дискусията във връзка с обсъждането му. Проектът на НИДНОРМ е постъпил в СОС на 29.12.2010 г. заедно с доклад на заместник-кмета на СО. Същият има съдържанието по чл. 28, ал. 2 ЗНА - аргументирано е очаквано увеличение на приходите от местен данък недвижими имоти, назована е разпоредбата от ЗМДТ, в съответствие с която се предлага измененията. Проектът е на интернет страницата на СОС същия ден, определени са водеща комисия и две постоянни комисии, които са приели становища. Приложен е протокол от проведено в надлежен кворум заседание на общинския съвет, при дискусиите е изразено становище, че СОС не разполага с друга възможност, освен да възприеме законодателното разрешение. Прието е, че оспорения текст съответства на материалния закон - чл. 1, ал. 2, чл. 19, ал. 1 и чл. 21, ал. 1 ЗМДТ. С чл. 15 от НОРМД размерът на данъка върху недвижимите имоти е определен на 1,875 на хиляда върху тяхната данъчна оценка. При определяне на данъка върху недвижимите имоти на предприятията съгласно чл. 21, ал. 1 ЗМДТ в редакцията му, в сила до 31.12.2010 г., данъчната оценка на недвижимите имоти на предприятията е отчетната им стойност, а за жилищните имоти - данъчната им оценка съгласно приложение № 2. Съгласно § 1, т. 17 ДР на ЗМДТ отчетната стойност е стойността при счетоводното завеждане на актива или обезценената /преоценена стойност на актива, когато е извършена оценка след първоначалното му счетоводно завеждане. Разпоредбата на чл. 21, ал. 1 ЗМДТ, в сила от 1.01.2011 г. предвижда, че данъчната оценка на недвижимите имоти на предприятията е по-високата между отчетната им стойност и данъчната оценка съгласно приложение № 2. Съгласно чл. 22 ЗМДТ общинският съвет определя с наредбата по чл. 1, ал. 2 размера на данъка в граници от 0,1 до 4,5 на хиляда върху данъчната оценка на недвижимия имот. Когато до края на предходната календарна година общинският съвет не е определил размера на местните данъци за текущата година, същите се събират на базата на действащия размер към 31 декември на предходната година - чл. 1, ал. 3 ЗМДТ. Разпоредбата на чл. 22 ЗМДТ фиксира еднакви граници при определяне размера на данъка върху недвижимите имоти, без да диференцира същия в зависимост от вида на имота, местоположението му, задължените лица. Видът на имота - жилищен или нежилищен, неговото местоположение и другите характеристики намират отражение в данъчната оценка на имота, съответно в отчетната му стойност, или в данъчната основа. Определяне на различна основа е извън правомощията на СОС. Решението е правилно. Съгласно чл. 1, ал. 2 от Закона за местните данъци и такси, Общинският съвет определя с наредба размера на данъците по ал. 1 при условията, по реда и в границите, определени с този закон. Член 19, ал. 1 предвижда, че данъкът (за недвижимите имоти) се определя върху данъчната оценка на недвижимите имоти по чл. 10, ал. 1 към 1 януари на годината, за която се дължи. Според легалната дефиниция по чл. 21, ал. 1 данъчната оценка на недвижимите имоти на предприятията е по-високата между отчетната им стойност и данъчната оценка съгласно приложение № 2, а за жилищните имоти - данъчната им оценка съгласно приложение № 2. Цитираната легална дефиниция е формулирана по този начин с § 5 от Закона за изменение и допълнение на Закона за местните данъци и такси (обн., ДВ, бр. 95 от 1.12.2009 г.), а с § 22 от преходните и заключителни разпоредби е предвидено, че § 5 влиза в сила от 1.01.2011 г. С решение № 766 от 17.12.2009 г. Столичният общински съвет е приел Наредба за изменение и допълнение на Наредбата за определяне на размера на местните данъци. С § 3, чл. 17, ал. 1 е изменен така: "Данъчната оценка на недвижимите имоти на предприятията е по-високата между отчетната им стойност и данъчната оценка съгласно ЗМДТ Приложение № 2 от ЗМДТ, а за жилищните имоти на предприятията - данъчната им оценка съгласно приложение № 2 от Закона за местните данъци и такси", с § 12 от преходните и заключителни разпоредби е постановено: "Разпоредбите на чл. 17, ал. 1 от настоящата Наредба влизат в сила от 1.01.2011 г." Вярно е, че през 2010 г. текстът на чл. 17, ал. 1 е съществувал в редакция която не е била в сила, тъй като както е записано в § 12. (нов - Решение № 766 по Протокол № 54 от 17.12.2009 г.), разпоредбите на чл. 17, ал. 1 от настоящата Наредба влизат в сила от 1.01.2011 г. През 2010 г. в наредбата не е фигурирал действащият през 2010 г. текст на чл. 17, ал. 1 /приет с решение № 83 по Протокол № 7 от 2008 г./, съгласно който данъчната оценка на недвижимите имоти на предприятията е отчетната им стойност, а за жилищните имоти на предприятията - данъчната им оценка съгласно приложение № 2 от Закона за местните данъци и такси. Действащият текст се е установявал чрез прочитане на отменената разпоредба. В наредбата не е фигурирал действащия текст през 2010 г. Действащият текст съществува в ЗМДТ и се прилага непосредствено. Независимо, че новият текст не е поставен своевременно в наредбата, а преждевременно, това не е основание за отмяната му. Макар и несвоевременно приета, посочената разпоредба не е в противоречие със закона. Въпреки тази констатация не може да се уважи искането на жалбоподателите за отмяна на разпоредбите на § 3 и § 12 от ПЗР на Наредбата за изменение и допълнение на Наредбата за определяне на размера на местните данъци, приета с решение № 766 по протокол № 54/17.12.2009 г. на Столичния общински съвет, защото това означава за периода след влизане в сила на изменението на закона 1.01.2011 г. и до настоящия момент 2013 г., да се върне съществуването на предишния текст на чл. 17 от наредбата, приет с Решение № 83 по Протокол № 7 от 2008 г. предвиждащ, че данъчната оценка на недвижимите имоти на предприятията е отчетната им стойност, би било в нарушение на закона, съгласно който след 1.01.2011 г. данъчната оценка на недвижимите имоти на предприятията е по-високата между отчетната им стойност и данъчната оценка. Да се отмени понастоящем посочената разпоредба за изменение на чл. 17, ал. 1 от наредбата означава, за периода 1.01.2011 г. - 2013 г. да съществува предишният текст на наредбата, който не е в съответствие с действащия закон. Не е допустимо да се извърши нарушение на закона за да се отстрани предишна непълнота на наредбата, която вече не е налице. Ако отмяната на посочените разпоредби като законосъобразни е била поискана през 2010 г., когато е съществувала редакция на чл. 17, ал. 1, недействаща към този момент, искането за отмяната на разпоредбите на § на § 3 и § 12 от ПЗР на Наредбата за изменение и допълнение на Наредбата за определяне на размера на местните данъци, приета с решение № 766 по протокол № 54/17.12.2009 г. на Столичния общински съвет, би имало основание, но не и понастоящем. Относно § 12/1/ се твърди, че неправилно съдът е приел, че при приемане на проекторешението към доклада от 29.12.2010 г. на заседанието на СОС са проведени дискусии, СОС не е изслушал предвидения в чл. 76, ал. 2 от ПОДСОС мотивиран доклад на водещата комисия по стопанска политика, становищата на другите постоянни комисии, на които е бил разпределен, нарушена е процедурата предвидена в чл. 98, ал. 2 от ПОДСОС. Според жалбоподателите от проведената дискусия при гласуване на предложението и предвид направените единични възражения от изказалите се е видно, че не е имало реално проведено обсъждане и обосноваване на решение за определяне на данъчен размер, базиран на новата данъчна оценка на жилищните имоти на предприятията, която съгласно закона следва да се прилага от 1.01.2011 г. Сочи се, че проектът е внесен последният работен ден преди новогодишната ваканция и е приет непосредствено след приключването й и видно от направените изказвания общинските съветници и членовете на постоянните комисии не са имали реална възможност и достатъчно време да се запознаят по същество със съдържанието му и доверявайки се на вносителя на проекта са гласували със съзнанието, че данъчната тежест не се променя. Столичният кмет заявил, че данъците няма да се увеличават и общинските съветници са обявили, че ще подкрепят това решение. Счита се, че действителната воля на ОС следва да бъде тълкувана в светлината на доклад от 29.11.2010 г. към проекта за изменение и допълнение на Наредбата за определяне на администриране на местните данъци и такси и цени на услуги, в който е посочено, че възниква риск от несъразмерно нарастване на таксата, особено за имоти, при които данъчните оценки са в пъти по-високи от отчетната им стойност, поради което е запазена отчетната стойност на нежилищните имоти на предприятия като база за определяне на дължимата такса смет за 2011 г. Излагат се доводи, че избягването на несъразмерна и несправедлива данъчна тежест в резултат на неколкократно повишената база за изчисляване на данък недвижими имоти за нежилищните имоти на предприятията е било възможно чрез коригиране на ставката. Както се посочва по отношение на данък недвижими имоти ОС е обвързан от установената в закона база за изчисляването му и определя само ставката и двете наредби имат различен предмет на регулиране. Тарифната ставка е запазена независимо от коригирането на данъчната основа по силата на закона. Неоснователни са доводите на жалбоподателите, че разпоредбата на § 12/1/ от ПЗР на наредбата е незаконосъобразно приета, тъй като при обсъждането, въз основа на което са решили да се запази тарифната ставка общинските съветници не са взели предвид, че от 1.01.2011 г. данъчната основа относно този вид данък е увеличена. Качеството на проведените обсъждания не може да се контролира от съда и не може да бъде основание за отмяна на приетия акт. Посочено е от съда, че в доклада по чл. 28 ЗНА е аргументирано очаквано увеличение на приходите от местен данък недвижими имоти, назована е разпоредбата от ЗМДТ, в съответствие с която се предлагат измененията, следователно е предоставена информация на общинските съветници. Неоснователно се твърди, че при приемането на решението не са спазени разпоредбите на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Административният съд е изложил обосновани фактически констатации в тази насока, които не се оспорват и водят до направените правни изводи. Неоснователно се твърди, че в резултат на приемането на атакуваните разпоредби, е възникнало противоречие между текстовете на § 12 и § 12/1/ от ПЗР на Наредбата за определяне на размера на местните данъци. Първата разпоредба определя, че изменението на чл. 17, ал. 1 от наредбата влиза в сила от 1.01.2011 г., а втората определя стойностите на данък върху недвижимите имоти и други дължими за 2011 г. в размерите, действащи към 31 декември 2010 г. Воден от изложеното, Върховният административен съд, Седмо отделение,