Решение № 15648 от 17.12.2009 г. на ВАС по адм. д. № 8023/2009 г.

Решение № 15648 от 17.12.2009 г. на ВАС по адм. д. № 8023/2009 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Йова Проданова Производството е по реда на чл. 208 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 84, ал. 5 от Закона за признаване на професионални квалификации (ЗППК). Образувано е по касационна жалба на Министъра на здравеопазването против Решение № 6138 по адм. д. № 15906/2008 г. на Върховния административен съд, с което са отменени негови Заповед № РД 09-548/10.11.2008 г и Заповед РД 09-549/10.11.2008 година, с които отказва на Валентина Илиева Николова - Тенева признаването съответно на професионална квалификация "лекар" и специалност "хигиена на труда" (ново наименование "трудова медицина" и преписката е върната на административния орган за ново произнасяне. В жалбата са развити доводи за нарушение на материалния закон и необоснованост на решението, с което са приети за приложими разпоредбите на чл. 29, ал. 1 вр. чл. 30 и чл. 83, ал. 1 от ЗППК спрямо граждани на ЕС, придобили професионална квалификация в трета държава. Тези разпоредби според жалбоподателя трябва да се тълкуват във връзка с чл. 24, ал. 2 т. 7 и чл. 31, ал. 2, т. 1 от ЗППК, което би довело до извод за приложението им само по отношение на заявители, попадащи в категорията на лицата по пар. 3 от ДР на ЗППК. От съдържанието на пар. 5 от ДР ЗППК се извлича довод за приложимост на част трета глава първа "Обща система за признаване на професионални квалификации" само по отношение на заявители, граждани на държава членка, придобили квалификация в друга държава - членка. Оспорено е приложението на чл. 41, ал. 1 от ЗППК спрямо всички съставни държави на бившия Съветски съюз, включително Русия, където са издадени документите от значение в процеса, като се твърди, че нормата се отнася само за онези държави от Съветския съюз, които впоследствие са станали членове на ЕС. Ответницата оспорва касационната жалба. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на жалбата Върховният административен съд, петчленен състав на втора колегия, за да се произнесе взе предвид следното: С обжалваното решение са отменени Заповед № РД-09-548/10.11.2008 г. и Заповед № РД-09-549/10.11.2008г на министъра на здравеопазването, с която на основание чл. 84, ал. 4 от ЗППК и предложения по т. 1, подточка 13 от протокол № 26 от заседание на Комисията за признаване на професионална квалификация и/или специализация по професиите "лекар", "лекар по дентална медицина" и "магистър-фармацевт" от 12.09.2008 г., на Валентина Илиева Николова - Тенева е отказано признаването на професионална квалификация "лекар" и специалност "хигиена на труда". Фактите, при които са обосновани изводите на първоинстанционния съд, са безспорно установени в процеса : Административното производство започва по молба на Валентина Илиева Николова - Тенева до министъра на здравеопазването да й бъдат признати професионална квалификация "лекар" и специалност "хигиена на труда". Представените доказателства установяват, че жалбоподателката завършва висше образование в Ленинградския санитарно - хигиенен медицински институт с продължителност на обучението пет години, като се дипломира на 25.06.1985 година, с присвоена квалификация "лекар". От 01.09.2000 година до 31.07.2001 година се обучава по специалността "хигиена на труда" в Санкт Петербургската държавна медицинска академия "И. И. Мечников" в Русия, като й е присвоена специалност, съобразно удостоверение № 1125 на академията. С Диплом № 32323 от 06.01.1988 година, издадена от Медицинска академия София й е призната специалност "епидемиология". Преминава едномесечни обучения по трудова медицина в Столично ХЕИ и в Национален център по хигиена, медицинска екология и хранене гр. София. В периода 20.11.1985 г. до 1.10.1992 година работи като лекар - ординатор и завеждащ отделение в ХЕИ в гр. Бургас. Следващите години до 1.07.1998 г. работи като ординатор в Кожен кабинет на Общинската болница в гр. Поморие. От 2000 година е регистрирано като служба по трудова медицина еднолично търговско дружество, чийто капитал е собственост на жалбоподателката и тя самата е вписана в екипа на специалистите на дружеството със специалност "трудова медицина". Искането за признаване на квалификациите е разгледано на заседание на Комисия, създадена на основание чл. 79 от ЗППК, която взема решение по протокол № 26 от 12.09.2008 година да предложи на министъра на здравеопазването да откаже признаване на квалификации "лекар" и "специалист хигиена на труда". Решението е мотивирано с експертните становища на проф. д-р Кр. Методиев за наличие на съществени несъответствия в обучението на жалбоподателката с нормативните изисквания за придобиване на квалификациите в България, свеждащи се до различие в хорариума на обучението по "медицина", неговата продължителност, различие в броя държавни изпити, съществено различие в продължителността на обучението за специалността "хигиена на труда". Със Заповед № РД 09-548/10.11.2008 г. и Заповед РД 09-549 от 10.11.2008 година органът по признаване приема, че не са налице предпоставките за признаване на квалификацията "лекар" поради същественото несъответствие между продължителността и съдържанието на проведеното обучение и изискванията за придобиване на тази квалификация съгласно действащата нормативна уредба в Република България, като в мотивите е посочено конкретно различието в хорариума на задължителните учебни дисциплини, посочени са тези, които не са изучавани, несъответствието между изискваното и проведеното практическо обучение, между държавните изпити. Преценявайки установените факти първоинстанционният съд намира оспорените заповеди постановени в нарушение на приложимите материално - правни норми на чл. 29, ал. 2 вр. ал. 1 от ЗППК. При констатираното несъответствие между проведеното и изискваното обучение Комисията е обвързана със задължението, предвидено в чл. 83, ал. 1 ЗППК да предложи на компетентния орган да предостави на заявителя възможност да премине стаж за приспособяване или да се яви на изпит за признаване на правоспособност. Неизпълнението на това задължение, както и постановяването на отказа без излагане на мотиви от министъра на здравеопазването за причините, поради които не е предложена една от двете възможности, е прието от тричленния състав като достатъчно основание за отмяна, като се позовава на Постановление № 4/76 г. на ПВС, ТР № 4/04 г на ВАС и ТР № 4/02 на ОСС. Предвид систематичното място на разпоредбите на чл. 29 и чл. 30 от ЗППК в Част III на глава първа, озаглавена "Обща система за признаване на професионални квалификации" в решението е прието, че те са приложими спрямо гражданите на държави - членки, завършили в трета държава. Като нарушение на чл. 35 от АПК е квалифицирано несъобразяването от страна на административния орган на доказателствата, установяващи упражняването на лекарската професия от жалбоподателката в областта на "хигиена на труда" в продължение на повече от двадесет години, с което е допуснато съществено нарушение на съдопроизводствени правила. В решението е обосновано приложението на чл. 27, чл. 39 и чл. 41, ал. 1 от ЗППК спрямо заявители, получили квалификацията си в трета държава, като отсъствието на преценка от страна на административния орган за приложимостта на тези норми към конкретната хипотеза е определено като нарушение. Касационният състав приема, че предметът на искането в административното производство определя като безспорно приложим към процесната хипотеза Закона за признаване на професионални квалификации - Обн. ДВ, бр. 13 от 8.02.2008 година, в сила от 8.02.2008 година с оглед кръга обществени отношения, обект на регулиране от закона посочени в чл. 1 от ЗППК, включващ изрично условията и реда за признаване на професионални квалификации, придобити както в други държави членки, така и в трети държави. Регламентирания от закона ред цели достъп и упражняване в Република България на регулирани професии, доколкото друго не е предвидено в специален закон или в правото на Европейската общност (чл. 1 във връзка с чл. 9 от ЗППК). Професията "лекар" е регулирана професия по смисъла на § 1, т. 1 от Допълнителните разпоредби на ЗППК, включена е в Списъка на регулираните професии в Република България, приет с решение № 925/2006 г. на Министерския съвет. Придобиването на професионални квалификации от Валентина Николова - Тенева в трета държава определя приложението на Общата система за признаване на професионални квалификации, регламентирана в чл. 24 и сл. на Глава първа на Част трета на закона, на основание чл. 24, ал. 2, т. 4 от ЗППК. Процедурата по признаване на професионалните квалификации е уредена в глава V-та на ЗППК - чл. 77 и следващите. Законът за признаване на професионални квалификации транспонира Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7.09.2005 г. относно признаването на професионални квалификации, приета за постигане на една от целите на Договора за създаване на Европейската общност - премахването между държавите - членки на пречките за свободното движение на хора и услуги) т. 1 от преамбюла (В т. 10 от преамбюла Директива 2005/36) ЕО предвижда, че тя не е пречка държавите - членки да признават, в съответствие със своята нормативна уредба, професионални квалификации, придобити извън територията на Европейския съюз от граждани на трети страни, като това във всички случаи се осъществява при спазване на минималните квалификационни изисквания за съответните професии. Според нормата на т. 19 от преамбюла на Директивата свободата на движение и взаимното признаване на удостоверения за професионални квалификации на лекари ". . . трябва да се основават на фундаментален принцип на автоматично признаване на удостоверения. . . . . ". Като доразвитие на посоченото чл. 13 от Директива 2005/36/ЕО задължава държавите членки да предоставят достъп и упражняването на регламентирана професия в приемаща държава - членка за молителите при същите условия, които се прилагат за нейните граждани, като в същата разпоредба конкретизира тези условия. В случаите, когато молителят не отговаря на установените в приемащата държава изисквания за признаване на квалификация по регулирана професия, при обоснован обществен интерес, пар. 1 на чл. 14 от Директивата предоставя възможност за приемащата държава - членка да предвиди във вътрешното си право, при посочените в пар. 1 условия, компенсационни мерки, представляващи избор между изпит за правоспособност и период за приспособяване като допълнителни условия за признаване на квалификации. Посочената разпоредба е диспозитивна, приемащата държава е свободна да прецени съобразно конкретните и специфични национални условия и обществен интерес нуждата от въвеждането на компенсационни мерки. Веднъж приела необходимостта от тях, държавата е обвързана от разпоредбата на пар. 2 на чл. 14 от Директивата, която императивно я задължава, да предложи на молителя избор между период за приспособяване и изпит за правоспособност. Нещо повече, в отношенията в рамките на Европейския съюз, държавата - членка не може да предвиди дерогиране на предвиденото в параграф първи право на избор без да обоснове и информира предварително за това останалите държави - членки и Комисията, на която е предоставено правото да се произнесе, като покани държавата - членка да се въздържи от дерогацията. Законът за признаване на професионални квалификации възпроизвежда в чл. 29 и чл. 30 разпоредбите на посочените параграфи 1 и 2 на чл. 14 от Директива 2005/36/ЕО. Следователно законодателят възприема предложеното от Директивата разрешение за въвеждане на компенсационни мерки за преодоляване на несъответствието между удостоверените от молителите придобити професионални квалификации и изискванията за тях, установени в българското право. Това определя тълкуването на законовите норми да се извършва при съобразяване на съдържанието на съответните текстове на Директивата, при което се преодолява външното противоречие между разпоредбите на чл. 29 и чл. 30 от ЗППК относно наличието на възможност за органа по признаване по своя преценка, при установяване на съществено различно съдържание на обучението, да предостави на молителя възможност за избор между стаж за приспособяване и изпит за признаване на правоспособност. Редакцията на чл. 29 ЗППК, сочеща на право на органа по признаване да изиска или не компенсация за несъответствията в обучението, тълкувана във връзка с чл. 30 от ЗППК и съпоставена със съответната й разпоредба на параграф 1 на чл. 14 от Директивата следва да бъде възприета като нормативно установено задължение да прилага съответните преодоляващи несъответствието мерки. Независимо от изложеното, разпоредбата на чл. 30 от ЗППК, намираща се в глава първа на Общата система за признаване на професионални квалификации с достатъчна категоричност задължава органа по признаване, в случаите по чл. 29, ал. 1 от ЗППК, т. е. при установено наличие на някоя от трите хипотези на ал. 1, да предостави на молителя право на избор между посочените две мерки. Императивно е вменено от разпоредбата на чл. 83, ал. 1 ЗППК и задължение за експертната комисия да предложи на органа по признаване да предостави на заявителя възможност за избор между компенсационните мерки. Редакцията на разпоредбата на чл. 41 от ЗППК не поставя под съмнение приложението й спрямо квалификации, придобити от граждани на държави членки, каквато е жалбоподателката, в учебни заведения в бившия Съветски съюз, поради което развитите в решението на първоинстанционния съд съображения са законосъобразни. Още повече, при съобразяване с разпоредбата на т. 4 на чл. 23 от Директива 2005/36/ЕС, създаваща задължение за държавите членки да признават удостоверенията за квалификация "лекар" на граждани на държавите - членки, издадени от бившия Съветски съюз. Изложените в касационната жалба доводи за противно тълкуване на закона не намират опора още при граматическото тълкуване на нормата, поради което са несъстоятелни. С оглед изложеното, касационният състав намира съобразени със закона изводите в обжалваното решение за постановяване на административните актове при нарушаване на административно-производствените правила и действащия към датата на постановяването им материален закон, налагащо отмяната им. Със Закона за изменение и допълнение на Закона за здравето - Обн. ДВ бр. 41 от 02.06.2009 година, в Закона за признаване на професионални квалификации са въведени разпоредбите на пар. 80 и 81 от ДР, в сила от 01.07.2009 година, които преуреждат признаването на професионални квалификации по регулирана професия, признати от съответния компетентен орган преди влизането в сила на закона (ал. 1), както и тези, придобити в бившия Съветски съюз (ал. 2), при посочените в тях условия. Влезлите в сила норми от 1.07.2009 година налагат преценка от компетентния орган на събраните доказателства, както и евентуално събиране на допълнителни доказателства, с оглед произнасяне по признаване на заявените квалификации, съобразено с предвидените в тях изисквания. Предвид изложеното, решението на тричленния състав следва да бъде оставено в сила, като при постановяване на административните актове органът по признаване следва да съобрази и задължителните указания на настоящата инстанция по тълкуването и прилагането на закона. Водим от горното, на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на II колегия