Решение № 15662 от 22.12.2014 г. на ВАС по адм. д. № 6531/2014 г.

Решение № 15662 от 22.12.2014 г. на ВАС по адм. д. № 6531/2014 г., VII о., докладчик съдията Даниела Мавродиева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по касационна жалба на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси против решение № 1594/13.03.2014 г. по адм. д. 5366/2013 г. по описа на Административен съд София-град. В жалбата са развити съображения за неправилност на решението на първоинстанционния съд поради противоречие на същото с материалния закон и необоснованост. Претендира се отмяна на решението и присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Ответникът- Ангел Георгиев Семерджиев, чрез своя процесуален представител в писмен отговор и в съдебно заседание оспорва жалбата. Представя писмени бележки. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за основателност на жалбата. Върховният административен съд, преценявайки обжалваното решение с оглед заявените касационни основания и служебно, съобразно разпоредбата на ал. 2 на чл. 218 АПК, за да се произнесе, взе предвид: С обжалваното решение Административен съд София-град е отменил решение № 216 от 25.04.2013 г. на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (КПУКИ), с което е установен конфликт на интереси по отношение на Ангел Георгиев Семерджиев за това, че в качеството си на лице, заемащо публична длъжност, по смисъла на чл. 3, т. 17 от ЗПУКИ, е издал лицензия № Л-389-15/3.09.2012 г. в частен интерес на свързаните с него лица по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на ЗПУКИ - Анелия Атанасова Димитрова и "Проенерджи трейд" ООД в нарушение на чл. 9, ал. 1, пр. 3 ЗПУКИ във вр. с чл. 35 ЗПУКИ и е установено неподаване на декларация по чл. 12, т. 4 ЗПУКИ от Ангел Георгиев Семерджиев В нарушение на чл. 16, ал. 1 ЗПУКИ във вр. с чл. 37 от същия закон. За да постанови този резултат първоинстанционният съд е приел, че решението на КПУКИ е издадено в противоречие с материалния закон. Според съда съгласно определението на понятието "конфликт на интереси", дадено в чл. 2, ал. 1 от ЗПУКИ, конфликт на интереси възниква, когато лице, заемащо публична длъжност има частен интерес, който може да повлияе върху безпристрастното и обективното изпълнение на правомощията или задълженията му по служба. АССГ е приел, че в случая Ангел Семерджиев и Анелия Димитрова и "Проенерджи Трейд" не са свързани лица по смисъла на § 1, т. 1 ДР на ЗПУКИ. Според съда с договора за продажба продавачът се задължава да прехвърли на купувача собствеността на една вещ или друго право срещу цена, която купувачът се задължава да му заплати. Спецификата на това правоотношение като двустранно възмездно, зависещо от общата съгласувана воля на страните не може да обуслови извод за наличието на икономическа зависимост, респ. подчиненост, несамостоятелност и субординация на жалбоподателя от посочените лица. Жалбоподателят по едната сделка е купувач, а по другата продавач, тоест идентичност относно страна по договора която обаче, участва в тях в различно качество. Предметът на двете сделки е различен, насрещните страни също, между двете сделки е налице период от време около една година, тоест времевите пространствени предели на осъществяването им също са различни. Тези две сделки осъществени през около една година не могат да наведат на извод за "трайни" връзки между субектите, още по - малко за някаква икономическа зависимост между тях. При преценка относно икономическата свързаност и възможното й влияние е необходимо да се има предвид, че свързаността не е еквивалент на зависимостта, която е релевантна. Изводът за наличие на икономическа зависимост обаче, не е презумирано следствие на някакви икономически връзки между субектите. Насрещните престации са определени в договорите в резултат съгласуваната воля и свободна преценка на страните. Дори и теоретично да се приеме, че първата сделка по силата на която жалбоподателят купува имота е на цена по- ниска от пазарната то това също не би могло да обоснове извод за зависимост. Придобиването на цени по- ниски от пазарните е една от проявните форми на облагата по чл. 2, ал. 3 от ЗПУКИ. В случая обаче, се касае до гражданско правни сделки, осъществени в период от една- две години преди издаването на процесната лицензия, типични за вида си (договор за покупка и продажба) и житейски осъществими, като единствено по особено при тях е, че едната страна е лице което към момента на сключването им е заемало публична длъжност. Според АССГ понятието икономически зависимости има различни проявни форми, като обаче, настоящата хипотеза - прехвърляне право на собственост върху недвижими имоти и престиране на продажна цена не е сред тях. Решаващият съд е счел, че няма категорични доказателства, че Ангел Семерджиев при подписване на лицензията е бил мотивиран от миналите събития - сключените сделки. Фактът на осъществените две сделки през около период от една година и близо една -две години преди издаването на лицензията с посочените по- горе в конкретния казус характеристики, тоест установена връзка, но в никакъв случай трайна (както е приела Комисията) не обосновава автоматично заключение за наличието на икономическа зависимост на жалбоподателя и другите лица, титуляри на лицензията. По никакъв начин не се проследява непосредствен причинно-следствен процес в отношенията между посочените лица довел до подписването на лицензията. Всичко това създава само индиция за някаква връзка, не и несъмнен извод относно съществуването на зависимост. Според съда важно е и обстоятелството, че не председателят на ДКЕВР издава лицензията, а по арг. от чл. 21 и чл. 41, ал. 3 от Закона за енергетиката Държавната комисия за енергийно и водно регулиране издава, изменя, допълва, спира, прекратява и отнема лицензии в случаите, предвидени в този закон. Правомощията на председателя на ДКЕВР са уредени в чл. 20 от ЗЕ и между тях не фигурира това да издава лицензии. Чл. 9 от ЗПУКИ обаче, забранява на лице заемащо публична длъжност да издава лицензии на дружества в които то или свързани с него лица са членове на орган на управление, управители съдружници и др. Според съда действията на Семерджиев в кръга на службата му да подпише издадената вече въз основа на Решението на Комисията лицензия не може да се подведе под сочената от КПУКИ относима правна норма на чл. 9. Председателят на ДКЕВР не е издал лицензия по см. на чл. 9, ал. 1, предл. трето от ЗПУКИ, тъй като не е в неговите правомощия еднолично да прецени осъществен ли е фактическия състав за това. Обстоятелството, че лицензията е подписана въз основа на взето от ДКЕВР решение за издаването й налага извод, че действията на Семерджиев не са били в частен интерес, а в изпълнение на задълженията му като държавен служител. Съдът е приел, че към датата на издаването на лицензията между жалбоподателя, Анелия Димитрова и "Проенерджи Трейд" ООД не е съществувала икономическа зависимост. Следователно, не могат да се породят основателни съмнения в безпристрастността и обективността на жалбоподателя в действията при изпълнение на правомощията му. Зависимост от частен интерес не е съществувала нито към момента на сключване на договорите, нито пък е съществувала като възможност за поети задължения във времето напред. Съдът е приел, че липсва икономическа зависимост по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на ЗПУКИ предвид липсата на правоотношения от икономически характер със сочените субекти. С оглед на което според АССГ Ангел Семерджиев не е "свързано лице" с Анелия Димитрова и "Проенерджи Трейд" ООД] по см. на § 1, т. 1 от ДР на ЗПУКИ, поради което и по отношение на него не е налице забраната по чл. 9 ЗПУКИ. В заключение съдът е приел, че в случая не се установява частен интерес, който да е повлиял върху безпристрастното изпълнение на правомощията на Семерджиев като председател на ДКЕВР. Така мотивиран АССГ е отменил решението на КПУКИ. Постановеното решение на АССГ е правилно като краен резултат. Безспорното качеството на Ангел Семерджиев - председател на ДКЕВР, на лице, заемащо публична длъжност по т. 17 на чл. 3 от ЗПУКИ е юридически факт, който влече за него забраните по Глава втора на закона, предвидени в конкретните разпоредби от чл. 5 до чл. 11 на ЗПУКИ включително. Съгласно чл. 9, ал. 1, пр. 3 ЗПУКИ лице, заемащо публична длъжност, няма право да издава удостоверения, разрешения или лицензии. Съгласно чл. 2 ЗПУКИ конфликт на интереси възниква, когато лице, заемащо публична длъжност, има частен интерес, който може да повлияе върху безпристрастното и обективното изпълнение на правомощията или задълженията му по служба. Частен е всеки интерес, който води до облага от материален или нематериален характер за лице, заемащо публична длъжност, или за свързани с него лица, включително всяко поето задължение. Облага е всеки доход в пари или в имущество, включително придобиване на дялове или акции, както и предоставяне, прехвърляне или отказ от права, получаване на привилегия или почести, получаване на стоки или услуги безплатно или на цени, по-ниски от пазарните, помощ, глас, подкрепа или влияние, предимство, получаване на или обещание за работа, длъжност, дар, награда или обещание за избягване на загуба, отговорност, санкция или друго неблагоприятно събитие. Конфликт на интереси възниква при наличието на сложен фактически състав, който включва при условията на кумулативност три юридически факта: 1. наличие на лице, което заема публична длъжност; 2. наличие на частен интерес, който води до облага за лицето, заемаща публична длъжност или за свързани с него лица и 3. констатираният интерес да може да повлияе върху безпристрастното обективно изпълнение на правомощията или задълженията на лицето. В случая първата предпоставка е налице, както бе отбелязано по-горе. Втората предпоставка е регламентирана в чл. 2, ал. 2 и ал. 3 ЗПУКИ. В сравнение с предишната редакция на текста, при която частният интерес и облагата бяха тъждествени понятия, то в действащата норма законодателят ги е обособил и ги е поставил в съотношение причина-следствие. Интересът е субективната предпоставка по смисъла на чл. 2, ал. 2. Законодателят е възприел частния интерес като мотив, движеща сила, цел на действията и бездействията на овластеното лице. В случая не се изисква облагата да е постигната или да е реализирана. Конфликтът на интереси е преди всичко деяние, което е в отклонение и противоречие на публичния интерес. Той предполага наличието на частен интерес на задълженото лице, без да е задължително този частен интерес да е реализиран. Постигането на резултат не е необходимо. В този смисъл конфликтът на интереси като административно нарушение има формален характер. Достатъчно е частният интерес да съществува като възможност. При тази ситуация той ще може да повлияе на упражняването на правомощията на съответното лице. От друга страна законът никъде не поставя изискване към облагата да е незаконна или да е в резултат на неправомерно упражняване на правомощия или задължения от страна на лицето заемащо публична длъжност. Третата предпоставка, регламентирана в чл. 2, ал. 1 от закона е частният интерес да може да повлияе върху безпристрастното и обективното изпълнение на правомощията или задълженията му по служба. Тълкуването на тази разпоредба води до извода, че лицето следва задължително да разполага със съответните властнически правомощия. Това което законодателят не изисква в случая е доказване на факта дали в действителност и как упражнените властнически правомощия са повлияни от установения частен интерес. Т. е. конфликт на интереси може да има единствено, ако съответният частен интерес на лицето заемащо публична длъжност или на свързаното с него лице е във връзка с упражняването на неговите властнически правомощия. Допустимо е тези правомощия да са дори като чл. на колективен орган. Неправилен е изводът на АССГ, че за Ангел Семерджиев не е налице частен интерес, тъй като той и Анелия Димитрова и "Проенерджи Трейд" ООД не са свързани лица по смисъла на § 1, т. 1 ДР на ЗПУКИ. Издаването на лицензия безспорно е облага по смисъла на чл. 2, ал. 3 ЗПУКИ. Облагата е за Анелия Димитрова и "Проенерджи Трейд" ООД. Съгласно § 1, т. 1 ДР на ЗПУКИ "Cвързани лица" са съпрузите или лицата, които се намират във фактическо съжителство, роднините по права линия, по съребрена линия - до четвърта степен включително, и роднините по сватовство - до втора степен включително, както и физически и юридически лица, с които лицето, заемащо публична длъжност, се намира в икономически или политически зависимости, които пораждат основателни съмнения в неговата безпристрастност и обективност. "Зависимостта" по § 1, т. 1 ДР на ЗПУКИ се определя като онова вътрешно субективно убеждение, което съществува у лицето, заемащо публична длъжност, мотивиращо го да се съобразява в момента и което е повлияно от минали събития или от очаквани бъдещи облаги при и по повод на осъществяване на свое конкретно правомощие - служебно задължение. Зависимостта е икономическа, когато водещият мотив за лицето е икономически. В случая между Семерджиев и Анелия Димитрова са налице договорни отношения. В резултат на договор за покупко-продажба Семерджиев е придобил имот на със застроена площ от 58 кв. м. в с Кошарица, община Несебър на цена 35 000 лева. Съдът не е взел предвид обстоятелството, че пазарната цена на имота /70 000 лв./ е два пъти по-голяма от продажната, а съгласно договорната ипотека сградата възлиза на около 50 000 евро, което е приблизително три пъти повече от продажната цена. Цитираните обстоятелства/ придобиване на имот на цена значително под пазарната/ в рамките на непродължителен период от време /една година/ преди издаване на лицензията, категорично обосновават извод за наличие на икономическа зависимост между цитираните по-горе лица, която зависимост поражда основателни съмнения в безпристрастността и обективността на Семерджиев, действащ в качеството на лице заемащо публична длъжност. Т. е в случая е налице частен интерес. Не е налице обаче третата предпоставка, необходима за осъществяване на фактическия състав на чл. 9, ал. 1 ЗПУКИ - наличие на властнически правомощия. Това е така, тъй като Ангел Семерджиев в качеството си председател на ДКЕВР не разполага с правомощия да издава лицензии по ЗЕ. Единствено ДКЕВР в качеството и на колективен орган разполага с правомощия да издава лицензии за търговия с ел. енергия - чл. 21, ал. 1, т. 1 ЗЕ. С подписването на документа за издадената лицензия Семерджиев единствено удостоверява факта, че такава лицензия вече е издадена в резултат на взето от Комисията решение. Вярно е, че Семерджиев не се е отстранил и като председател на комисията е взел участие в гласуването на същото решение, вярно е и че е подписал удостоверителния документ - все действия извършени в частен интерес. Същите обаче не попадат в обхвата на хипотезата на чл. 9, ал. 1 ЗПУКИ - тъй като с тези си действия той не издава лицензия, доколкото не разполага с такава компетентност. Неговите действия биха могли да се квалифицират евентуално като такива по чл. 7, ал. 1 или чл. 8 ЗПУКИ, но при всички случаи не и като такива по чл. 9 от закона. Доколкото обаче настоящата инстанция не може да преквалифицира правното основание, което е посочено от страна на КПУКИ като нарушена норма на ЗПУКИ, то решението на КПУКИ, с което е установен конфликт на интереси, изразяващ се в извършено нарушение на чл. 9 от закона, по отношение на Ангел Семерджиев, се явява незаконосъобразно като постановено в противоречие с материалния закон. Ето защо като го е отменил АССГ е постановил правилен съдебен акт, който следва да бъде оставен в сила. При този изход на спора неоснователна се явява претенцията на процесуалния представител на КПУКИ за присъждане на юрисконсултско възнаграждение.