Решение № 6297 от 13.05.2010 г. на ВАС по адм. д. № 2011/2010 г.

Решение № 6297 от 13.05.2010 г. на ВАС по адм. д. № 2011/2010 г., IV о., докладчик съдията Добринка Андреева Производството пред Върховния административен съд е по реда на чл. 208 - 228 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по три касационни жалби, съответно от Румен Венциславов Пехливанов, Евелина Руменова Кехайова и Самир Шабадинов Дурев, срещу решение № 284 от 16.12.2009 г., постановено по адм. д. № 246/2009 г. на административен съд-Смолян. С него е отхвърлено оспорването на Решение № 125/13.09.2009г на общинска избирателна комисия в община Рудозем, с което са прекратени правомощията на общински съвет-Рудозем . В трите касационни жалби са релевирани доводи за неправилност на решението поради необоснованост на изводите на съда и неправилно приложение на материалния и процесуалния закон - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. По подробно изложени съображения се иска отмяна на решението на съда и отмяна на решението на общинска избирателна комисия в община Рудозем, алтернативно - делото да се върне за ново разглеждане. В о. с. з. на ВАС първите двама касатори, чрез своите представители по пълномощие -адв. Чуклева и адв. Младенов, третият-лично, поддържат жалбата, а Евелина Кехайова чрез адв. Младенов прави и искане за разноски по процеса. Ответната страна по касационната жалба- Общинска избирателна комисия Рудозем, чрез процесуалния си представител адвокат Кисьова, в два писмени отговора и писмена защита от адвокатите Брага и Кисьова изразява становище за неоснователност на касационните жалби по съображения за правилност на решението с искане съдът да го остави в сила. Претендира разноски. Ответниците Милен Тодоров Вълчев, Юлия Здравкова Минева, Венцислав Красимиров Аргатски, Владимир Антонов Янков, Емил Росенов Димитров и Добромир Венелинов Шевелиев не се явяват и не изпращат представител. Заинтересованите страни Алекси Цветанов Гунчев, Банко Венелинов Банчев, Мирослав Дафинов Кехайов, Митко Асенов Младенов, Мустафа Ахмедов Брахимбашев, Карамфил Асенов Енгеров/конституиран като страна на мястото на заличения като страна Недялко Асенов Младенов/, Пламен Латев Запрянов и Тодор Георгиев Каврошилов не се явяват и не заявяват становище по жалбата. Участвалият по делото прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за недопустимост на касационната жалба на Самир Дурев / като просрочена / и основателност на другите две жалби. Счита, че решението на съда е постановено в нарушение на материалния закон и при съществено нарушение на съдебно-производствените правила. Намира, че не са налице материалноправните предпоставки за прекратяване правомощията на Общински съвет Рудозем, тъй като в рамките на тримесечния период, считано от заседанието на 21.05.2009 г., е проведено заседание на 07.07.2009 г, предвид приложените по делото покани за него, протокол от това заседание и преписи на приети решения. Обосновава съображение, че ЗМСМА не поставя условие за редовност на проведено заседание, а изисква само да бъде проведено . Допълва, че контролът за редовност на заседанията се упражнява по друг ред, че свикването на заседания е отговорност на председателя на ОбС и неизпълнение, респ лошо изпълнение на това задължение не обосновава извод за непроведено заседание. Върховният административен съд, след като прецени данните по делото и релевираните отменителни основания, приема за установено следното: Касационната жалба на Самир Дурев е недопустима- решението на АС му е връчено при отказ на 15.01.201О г /видно от приложеното на л. 341 от делото съобщение/ . Според правилото за броене на сроковете, регламентирано в ГПК, четиринадесетдневният срок за обжалване започва да тече от следващия ден и изтича на 29.01.201О г., присъствен ден. Касационната жалба е подадена на 05.02.201О г, поради което се явява просрочена с оглед нормата на чл. 211, ал. 1 от АПК . Спазването на срока е абсолютна процесуална предпоставка за допустимостта на жалбата, за която съдът е длъжен да следи служебно при всяко положение на делото и без направено възражение от другата страна. Просрочената жалба е процесуално недопустима за разглеждане по същество и затова тази касационна жалба следва да бъде оставена без разглеждане, а образуваното в тази част по нея съдебно производство да бъде прекратено на основание чл. 215, т. 3 от АПК. В тази си част настоящото решение е с характер на определение. Настоящият състав на Върховният административен съд, четвърто отделение намира касационните жалби на Румен Венциславов Пехливанов и Евелина Руменова Кехайова за подадени от надлежна страна по чл. 210, ал. 1 АПК и в срока по чл. 211, ал. 1, поради което са процесуално допустими. Разгледана по същество са и основателни по следните съображения: Производството пред административния съд се е развило по реда на чл. 145 и следващите от АПК, по жалба на Милен Тодоров Вълчев и Юлия Здравкова Минева -общински съветници от гр. Рудозем и присъединената по адм. д. 247/09 г. на същия съд жалба на още седем общински съветници, трима от които-касаторите в настоящото производство. Те са били подадени срещу Решение на общинска избирателна комисия в община Рудозем № 125/13.09.2009 г., с което с което предсрочно са прекратени правомощията на общински съвет-Рудозем на основание чл. 27, ал. 1 от ЗМСМА . Съставът на Смолянския административен съд упражнил контрол за законосъобразност върху него като по допустимостта на жалбите правилно приел, че оспореното пред него решение на ОИК е постановено извън изборния процес, поради което се сезира не ЦИКМИ, а обжалването се реализира по общите правила на АПК . От приложените към административната преписка писмени доказателства съдът е установил правнорелевантните факти. По тях спор между страните няма. Спорът се е концентрирал относно обстоятелството дали е имало заседание на общинския съвет на 7.07.2009 г. В тази връзка съдът обсъдил представения по делото протокол № 30 от заседание на 7.07.2009г, посочил, че са присъствали девет общински съветници и че с гласовете на тези девет от общо седемнадесетте общински съветници са взети: Решение № 209 за приемане отчета на МБАЛ-Рудозем ЕООД за 2008 г., Решение № 210 за неприемане отчета за 2008 г на "Прогрес-строй" и Решение № 211.Посочил, че дневният ред на това заседание е обявен преди провеждането му и съобщен в поканите до кмета и областния управител. Приел обаче, че общинският съвет не е провел заседание на 7.07.2009 г. Съдът е преценил като изцяло законосъобразен оспорения административен акт, иницииран с писмо от кмета на общината от 31.08.2009г до ОИК-Рудозем/л. 32 от делото/. За да достигне до този извод съдът анализирал текстовете на чл. 64 и чл. 67 от Правилника за работата на Общински съвет-Рудозем, посочващи задължението на председателя на общинския съвет да организира уведомяването на всички общински съветници. Приел, че за свиканото на 7.07.2009г заседание няма разгласяване чрез средствата на медиите или интернет страницата на ОбС, респ. няма информираност от звеното по чл. 29а, ал, 2 от ЗМСМА, както и че планирано заседание за тази дата с такъв дневен ред не фигурира в плана за свикване на заседанията . Поради неуведомяване на всички общински съветници, макар и проведено при необходимия кворум, съдът извел извод за опорочена процедура по свикване и провеждане на процесното заседание, откъдето формирал извод, че то било "формално" проведено. Предвид приетото от него, че не са били уведомени всички общински съветници, независимо че са присъствали повече от половината, с аргумент от разпоредбата на чл. 27, ал. 2 от ЗМСМА извел извод за "незаконност" на проведеното от общинския съвет заседание на 7.07.2009г . Посочил, че действително нормата на чл. 27ал. 1 изр. 2 от ЗМСМА не изисква изрично законност на проведените заседания, но с довод, изведен от целта на закона приел, че законодателят е имал предвид проведено законно, т. е. редовно свикано заседание. Предвид извода, че заседанието на общински съвет - Рудозем на 7.07.2009 г. е свикано при допуснати нарушения, извел решаващия си извод, че то "не е могло да влече след себе си правни последици", както и да взема решения, поради което то "не е станало" и не следва да се взема предвид. И тъй като до същия извод е стигнала ОИК в оспореното пред първоинстанционния съд решение, то е преценено като законосъобразно. На това основание отхвърлил жалбите против него. Така постановеното решение е неправилно и е постановено в нарушение на материалния закон. Съдът не е осъществил задълбочен анализ на нормата на чл. 27, ал. 1 изр. 2 на ЗМСМА която очертава предпоставките за предсрочно прекратяване на правомощията на общински съвет, и посочва, че ако в продължение на три месеца общинският съвет не проведе заседание, правомощията му се прекратяват с решение на общинската избирателна комисия и в тримесечен срок се произвеждат нови избори за общински съвет. Той е тълкувал стеснително посочената норма, като неправилно и необосновано е приел, че ЗМСМА поставя условие за редовност на проведено заседание, за да се приеме, че е проведено въобще. Фактите, установени по делото не основават извод за наличие на материалноправните предпоставки за прекратяване правомощията на Общински съвет Рудозем, тъй като в рамките на тримесечния период, считано от провеждане на заседанието от 21.05.2009 г., е проведено заседание на 07.07.2009 г. Този извод се налага от приложените по делото покани с входящи номера на адресатите /л. 56- 60,като тази на л. 58 е до областния управител/, Списък на общинските съветници, присъствали на него/л. 61/, протокол от проведеното на 07.07.2009 заседание/л. 63 от делото/, и на приетите в него три решения с № № 209,210 и 211/л. 68-70/. Тези факти опровергават извода за бездействие и отсъстваща активност на ОбС в изискуемия от закона 3-месечен срок. Освен това относимата за случая разпоредба на чл. 27, ал. 1 изр. 2 на ЗМСМА не поставя условие за редовност на проведено заседание. Изисква само да бъде проведено . Този извод се налага не само от буквалното тълкуване на текста на посочената норма, но и по аргумент за противното от чл. 27, ал. 2 ЗМСМА - посочващ, че заседанията на общинския съвет са законни, ако присъстват повече от половината от общия брой на съветниците, от където следва, че заседанията може да са "незаконни", но пак са заседания. Съдът фактически е поставил знак за тъждество между редовно оповестяване, респ. свикване и провеждане на заседанието, което съображение е необосновано и не намира опора в закона . Горния извод се налага и от систематичното място на посочената нормативна разпоредба- тя е част от законовия текст на ал. 1 на чл. 27 ЗМСМА, определящ минимален брой заседания на общинските съвети - шест пъти годишно, очевидно продиктувана от волята на законодателя да гарантира дължимата на населението на общината активност на избрания от него по реда на чл. 18 ЗМСМА орган на местно самоуправление. Веднага след нея идва относимата за случая, санкционна по своя характер норма, съдържаща се във второто изречение, в чийто хипотезис се изисква в рамките на три месеца да не е проведено поне едно заседание, като в нея липсва специално условие това заседание да е законно, както впрочем и да е редовно в смисъл не извънредно. Оттук следва, че дори проведеното при процедурни нарушения заседание е доказателство за работоспособност на този орган и за годността му да изпълнява вменените му от ЗМСМА задължения, а това е ключовият критерий за преценка за наличие на основание за предсрочно прекратяване на правомощията. Този извод се налага и по аргумент от чл. 45, ал. 3 и 4 и 5 ЗМСМА уреждащи реда за контрол върху законосъобразността на приетите от ОбС решения, като гаранция за обществения интерес и средство срещу влизане в сила на порочни негови решения . Контролът за редовност на заседанията се упражнява във връзка с контрола за законосъобразност на актовете на Общински Съвет . Тъй като чрез реда по 45, ал. 3и 4 и 5 ЗМСМА се обезпечава изискването за законност, относимо към всички актове на този орган, то следва, че техните пороци не са относими пряко към нормата на чл. 27 ЗМСМА. Този анализ обосновава извода, че за прилагане на санкцията по изречение второ е неотносим въпроса за законосъобразността на проведените заседания на ОбС. На последно място съдът не е съобразил, че свикването на заседания е задължение на председателя на ОбС, видно от чл. 23, ал4 от 3MCMA, от където следва, че неизпълнението, респ. лошото изпълнение на задълженията по свикване на заседание е основание за ангажиране на отговорността му, но не е основание за извод, че не е проведено заседание. Константна е практиката на ВАС, че при обжалване на решенията на общинския съвет за преценка на изискванията за процесуална законосъобразност се взема предвид разпоредбата на чл. 27 ЗМСМА - кворума, при който следва да бъдат проведени заседанията на общинския съвет, както и начина и необходимото мнозинство за приемане на решенията. Всякакви други елементи на процедурата по вземане на решенията не влияят върху тяхната законосъобразност, освен ако не са предвидени изрично в закона. Така напр. в Решение № 10453 от 19.11.2003 г. по адм. д. № 4540/2003 г., III отд. на ВАС. ВАС е имал възможност да се произнесе, че правомощията на ОИКМИ са изчерпателно регламентирани в разпоредбата на чл. 27 от Закона за местните избори /ЗМИ/ и в нито една от хипотезите на правната норма не е предвидена възможност на ОИКМИ да осъществява контрол върху редовната работа на общинския съвет. Предоставените правомощия на ОИКМИ поради обстоятелството, че са посочени изчерпателно, не подлежат на разширително тълкуване, а дейността и контролът над актовете на Общинските съвети се регламентира в ЗМСМА и ЗА -Решение № 14477 от 22.12.2008 г. по адм. д. № 8140/2008 г., IV отд. на ВАС Горните съображения обосновават извод, че възможността за прекратяване на правомощията на общинския съвет преди изтичане на срока, за който е избран, е крайна мярка, която може да бъде приложена в изключителни случаи на пасивност, безотговорност и отсъствие на воля за дейност у ОбС, каквито в настоящия случай не са били налице. Затова е незаконосъобразно Решение № 125/13.09 г. 2009 г. на общинска избирателна комисия в община Рудозем за прекратяване на правомощията на общински съвет-Рудозем . По тези съображения съдът намира за неоснователни доводите на адв. Кисьова за отхвърляне на касационните жалби. По отношение на основателния по принцип аргумент, че гражданите имат право да вземат участие и да се изказват по въпросите, поставени на заседанията на общинския съвет, следва да се посочи, че в случая, видно от неоспорения Списък на лица от общинската администрация и граждани, присъствали на заседанието на 7.7.2009 г. /л. 62/, на това заседание са присъствали шест представители на обществеността и кметът на общината, за което обстоятелство са положили подпис . Доводите в двете жалби в посочената по-горе връзка са основателни. Като неоснователни съдът намира доводите за съществено нарушение на процесуалния закон, тъй като недопускането на свидетели, при изяснена от писмените доказателства фактическа обстановка, не представлява основание за отмяна на решението на това основание. Предвид горното решението, с което е отхвърлена жалбата срещу решението на ОИК-Рудозем е незаконосъобразно- постановено в нарушение на материалния закон и е необосновано, което налага да бъде отменено при условията на чл. 221, ал. 2, предложение второ АПК и вместо него, на осн. чл. 222, ал. 1 АПК, тъй като делото е изяснено, да бъде отменено, като незаконосъобразно и Решение № 125/13.09 г. 2009г на общинска избирателна комисия в община Рудозем . При този изход на спора искането на ОИК-община Рудозем за присъждане на разноски по делото се явява неоснователно, а това на касатора Евелина Руменова Кехайова е основателно, поради което и на основание чл. 143, ал. 1 АПК, вр. с чл. 228 АПК ОИК-община Рудозем следва да бъде осъдена да й ги заплати в доказания им размер общо на 1005 лева /за адвокатска защита по адв. пълномощни/л. 104 и л. 254 от делото/ и д. т. за завеждане на делото пред ВАС. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предложение второ АПК, настоящият състав на Върховният административен съд, четвърто отделение