Решение № 9406 от 14.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 11686/2019 г.

Решение № 9406 от 14.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 11686/2019 г., IV о., докладчик съдията Светослав Славов Производството пред тричленен състав на Върховния административен съд (ВАС) е по реда на чл. 208 - 228 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба от К. Кирилов - Областен управител на област Добрич, срещу решение без посочен номер, постановено по адм. д. № 278/2019 г. по описа на Административен съд – Добрич. С него е отхвърлена жалбата на Областен управител на област Добрич, срещу Решение № 5/43 по Протокол № 5 от заседание на Общински съвет Крушари, проведено на 5.04.2019 г., с което е приет Правилник за изменение и допълнение на Правилника за организацията и дейността на общинско социално предприятие "Помощ в дома и градината" Крушари. Касаторът твърди неправилност на съдебното решение като постановено в нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост – касационни основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Моли решението да бъде отменено и, вместо него, Върховния административен съд да постанови друго по съществото на спора, с което да отмени Решение № 5/43 по Протокол № 5 от заседание на Общински съвет Крушари, проведено на 5.04.2019 г., с което е приет Правилник за изменение и допълнение на Правилника за организацията и дейността на общинско социално предприятие "Помощ в дома и градината" Крушари. Ответникът - Общински съвет – Крушари, чрез адвокат Далкманска, в писмена защита изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, четвърто отделение, в настоящия състав, намира, че касационната жалба е подадена от надлежна страна срещу неблагоприятна за нея част от съдебното решение и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна по следните съображения: Производството пред Административен съд - Добрич е започнало по жалба от Областен управител на област Добрич, срещу Решение № 5/43 по Протокол № 5 от заседание на Общински съвет Крушари, проведено на 5.04.2019 г., с което е приет Правилник за изменение и допълнение на Правилника за организацията и дейността на общинско социално предприятие "Помощ в дома и градината" Крушари. За да отхвърли жалбата, съдът е приел, че промените на подзаконовия нормативен акт са приети от компетентен орган – Общински съвет Крушари. Материалната компетентност на органа е нормативно уредена в чл. 21, ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ съгласно която, в изпълнение на правомощията си по ал. 1, Общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения, от което следва, че същият има правомощие да изменя или допълва същите. На следващо място, промените в акта, предмет на оспорването, са приети в установената писмена форма, при надлежно отбелязване на правните основания за приемането им и при наличие на законоустановения по ЗМСМА кворум, съобразно изискването на чл. 27, ал. 3 от ЗМСМА. Съдът приел, че възражението на жалбоподателя за необходимост от предварителна оценка на въздействието, съгласно нормата на чл. 20 от Закона за нормативните актове /ЗНА/, е неоснователно. Счел е, че по начина, по който законодателят е формулирал изискването за изготвяне на предварителна оценка на въздействието, то това изискване, съобразно чл. 20, ал. 2 от ЗНА, е с адресат Министерски съвет, тъй като "извършването на частична предварителна оценка на въздействието предхожда изработването на всеки проект на закон, кодекс и подзаконов нормативен акт на Министерския съвет." Същевременно с чл. 20, ал. 3 от ЗНА е предвидено, че цялостна предварителна оценка на въздействието се извършва при: изработване на нови закони и кодекси; изработване на проекти на нормативни актове, за които оценката по ал. 2 е показала, че може да се очакват значителни последици. Изводът е, че спрямо подзаконов нормативен акт, приеман от общинските съвети, такова изискване няма поставено, като с разпоредбата на чл. 20, ал. 4 от ЗНА преценката е предоставена на съставителя на акта. Установил е също, че са спазени разпоредбите на чл. 26 и чл. 28 от Закона за нормативните актове. Решението е правилно. Неоснователен е доводът на касатора, че не са били спазени изискванията на чл. 19 и чл. 20 от ЗНА. Настоящата инстанция не споделя този довод, тъй като задължението за предварителната оценка на въздействието на нормативните актове, нормативната уредба в ЗНА се отнася само до тези, издавани от органите на централната власт – Народното събрание и Министерски съвет - посочени в закона - чл. 19, ал. 1, т. 4 от ЗНА. Общините не попадат в обхвата на това изискване, а за тези, които попадат, законодателят е предвидил и изготвяне на методологии - за Народното събрание чл. 19, ал. З, а за Министерски съвет - чл. 19, ал. 4. за общинските съвети няма нормативно определена основа, на която да се извършват такива оценки и за тях е налице само правна възможност от извършване на такава оценка /чл. 22, ал. 4/. Още в по-голяма степен важи гореизложеното при изменение на наредби и правилници на общинските съвети, и тъй като не е предвидено в закон да се извърши оценка на съответствието, според чл. 19 и 20 от ЗНА, то и такава в конкретния случай не е общински съвет - Крушари не е имал задължение да извърши. На следващо място, обосновано е прието от съда, че съгласно разпоредбата на чл. 26, ал. 1 от ЗНА, изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА изисква в процеса по изработване на проект на нормативен акт да се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица, а ал. 3 на чл. 26 от ЗНА налага преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, и предварителната оценка на въздействието по чл. 20 (необходимостта от оценка беше вече обсъдена), както и че когато съставителят на проекта е орган на местното самоуправление, публикуването се извършва на интернет страницата на съответната община и/или общински съвет. На следващо място, разпоредбата на чл. 28, ал. 1 от ЗНА регламентира, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него и предварителната оценка на въздействието по чл. 20, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган, като съгласно, ал. 2 на същия текст, мотивите, съответно докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. В конкретния случай изискването за публикуване на проекта на интернет страницата на Общината е изпълнено, вкл. е спазен и срокът, в който тази публикация следва да е на сайта на съответната община. Мотивите и изложеното в докладната записка изпълняват изискването на законодателя. Те сочат какви фактически констатации е направил административният орган при издаването на акта и въз основа на какви доказателства. Като причини вносителят е посочил, че по указание на Управляващия орган оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" и в съответствие с критериите за "социално предприятие" се налага прецизиране на разпоредбата относно реализираните приходи от Общинско социално предприятие, което налага изменението в чл. 9 от Правилника, както и че с оглед одобрения Проект следва да бъде изменено наименованието на длъжността от екипа на този Проект "счетоводител" на "младши счетоводител". Целта е да се постигне законосъобразно функциониране на ОСП съобразно националното и европейско законодателство. Фактическите и правни основания, респ. причините за предприетите изменения, се извличат от приобщеното като доказателство писмо на Управляващия орган до Ръководителя на проект "Социално предприятие – Крушари" (л. 87). От същото писмо се установява и даденият кратък петдневен срок от получаването му за изправяне на неточностите. С оглед наличието на това писмо неоснователно се явява възражението на касатора, че липсва информация за причините, налагащи изменението. Същите са описани в самата докладна записка, а поради обстоятелството, че не са били приложени към Справката за приети решения, жалбоподателят е можел да изиска тези доказателства, за да си състави мнение за законосъобразността на конкретния акт. Писмото се явява част от преписката по приемане на оспореното Решение и като такова е част от мотивите, поради което наличието му в правния мир налага извод за неоснователност на оспорването и в тази част. Предвид гореизложеното, решението като правилно следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 от АПК, Върховният административен съд, трето отделение,