Решение № 947 от 26.1.2024 г. на ВАС по адм. д. № 7583/2023 г.

Образувано е по касационна жалба на Изпълнителен Директор на Изпълнителна агенция по околна среда(ИАОС) със седалище в гр.София срещу Решение 92 от 25.05.2023 г., постановено по адм. дело 32/2023 г. по описа на Административен съд Перник, с което е отменена негова Заповед 18 от 17.01.2023г. в ЧАСТТА по точка II.7, с която е прието, че Община Перник не е изпълнила целите по чл.31 ал.1,т.2 от Закона за управление на отпадъците (ЗУО) за календарната 2019г. и преписката е върната на органа за ново произнасяне, при дадени задължителни указания по прилагане на закона. С жалбата се излагат доводи за неправилност на решението, поради нарушение на материалния закон, поради допуснати нарушения на съдопроизводствените правила и поради необоснованост. Прави се искане за отмяната му и за постановяване на друго, с което да се отхвърли жалбата на Община Перник срещу същата заповед в оспорената и част. Претендира разноски. Прави възражение за прекомерност на разноските за адвокат на противната страна. Ответникът Община Перник оспорва така подадената касационна жалба и настоява за отхвърлянето и. Претендира разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за правилност на обжалваното решение. Върховният административен съд, Шесто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена от надлежна страна по смисъла на чл.210 ал.1 АПК и в срока по чл.211 ал.1 АПК. Разгледана по същество за неоснователна. За да отмени издадената от касационния жалбоподател заповед в оспорената и част, касаеща Община Перник, първостепенният съд е приел, че макар и издадена от компетентен орган, то в хода на развитие на производството пред него са били допуснати нарушения на съществени процесуални правила, неправилно е тълкуван и приложен и материалният закон. Настоящият касационен състав намира този извод за законосъобразен, като приема за установени следните правни изводи. Преди всичко следва да се посочи, че настоящия казус реферира към Правилата на Директива 1999/31/ЕО относно депонирането на отпадъци, която поставя изкисване пред държавите от ЕС да реализират национални стратегии за прогресивно намаляване на количеството биоразградими отпадъци, изпращани в депа. В частност според чл. 5, т. 2, б. "в" от Директивата, се поставя стратегическа цел най-късно петнадесет години след датата, определена в член 18, параграф 1, количеството биоразградими общински отпадъци да се намали до 35 % (като тегло) от общото им количество на биоразградими общински отпадъци, произведени през 1995 г. или по време на последната година преди 1995 г., за която се разполага със стандартизирани данни на Евростат. Според чл. 18 държавите-членки въвеждат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с Директива не по-късно от две години след нейното влизане. Директивата се прилага от 16 юли 1999 г., тоест в срок до 16 юли 2001 г. държавите членки на ЕС са задължени да синхронизират националното си право с поставените общностни цели. Именно в тази насока и според чл. 31, ал. 1, т. 2 ЗУО, най-късно до 31 декември 2020 г. следва да бъде постигнато ограничаване на количеството депонирани биоразградими битови отпадъци до 35 на сто от общото количество на същите отпадъци, образувани в Република България през 1995 г. Производството по издаване на заповед 18/17.01.2023 г. на Изпълнителен директор на ИАОС се е развило по реда на чл. 12 от Наредбата за разделно събиране на биоотпадъци и третиране на биоразградимите отпадъци (НРСБТБО), издадена на основание чл. 43, ал. 5 от ЗУО (в редакция към 2021 г.), във връзка с § 1 от ПР към Наредба 7 от 19.12.2013 г. за реда и начина за изчисляване и определяне размера на обезпеченията и отчисленията, изисквани при депониране на отпадъци (ДВ, бр. 77 от 2021 г.). Според ал. 1 на посочената норма, лицата, извършващи дейности с битови отпадъци, в т. ч. биоотпадъци, водят отчетни книги и предоставят годишни отчети съгласно изискванията на Наредбата по чл. 48, ал. 1 ЗУО. Съгласно чл. 23, ал. 1 от Наредба 1 от 04.06.2014 г. за реда и образците, по които се предоставя информация за дейностите по отпадъците, както и реда за водене на публични регистри, годишни отчети по чл. 14, т. 2 (битови отпадъци) за предходната календарна година се предоставят ежегодно до 10 март на текущата на хартиен носител или по електронен път в информационната система, поддържана от ИАОС. Ежегодно в срок до 30 септември изпълнителният директор на ИАОС обобщава и публикува информация за предходната календарна година по общини и региони за изпълнение на целите по чл. 31, ал. 1 ЗУО. В 30-дневен срок от публикуването на информацията общините могат да изразят становище и да направят предложения за изменение и/или допълнение на информацията. Ежегодно в срок до 20 ноември въз основа на информацията и становищата на общините, ако такива са представени, Министърът на околната среда и водите или оправомощено от него длъжностно лице(както е в случая с касационния жалбоподател) издава мотивирана заповед, с която определя общините, които са изпълнили целите по чл. 31, ал. 1 ЗУО, и общините, които не са изпълнили целите по чл. 31, ал. 1 ЗУО за предходната календарна година. С пар. 8 от ПМС 420 от 31 декември 2020 г. за изменение и допълнение на нормативните актове на Министерския съвет от 31.12.2020 г., обн. в ДВ брой 2 от 08.01.2021 г., в сила от 12.01.2021 г. е отменена Глава четвърта "Изчисляване изпълнението на целите по чл. 31, ал. 1 от ЗУО" с чл. 12 и чл. 13 от горепосочената Наредба. Според § 11 от ПР на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба 7 от 19.12.2013 г. за реда и начина за изчисляване и определяне размера на обезпеченията и отчисленията, изисквани при депониране на отпадъци (ДВ, бр. 77 от 16.09.2021 г. в сила от 20.09.2021 г.), издадените заповеди по отменения чл. 12 от Наредбата по чл. 43, ал. 5 ЗУО запазват своето действие и започнатите процедури се довършват по досега действащия ред. В случая, по аргумент от чл. 12, ал. 1 от Наредбата за разделно събиране на биоотпадъци и третиране на биоразградимите отпадъци, процедурата за определяне степента на изпълнение във вр. чл. 23, ал. 1 от Наредба 1 от 4.06.2014 г., процедурата за определяне степента на изпълнение на целите по чл. 31, ал. 1, т. 2 ЗУО се счита стартирала през 2021 г. с подаване на годишните отчети за предходната календарна 2020 г. Към датата на влизане в сила на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба 7 от 19.12.2013 г. за реда и начина за изчисляване и определяне размера на обезпеченията и отчисленията, изисквани при депониране на отпадъци (ДВ, бр. 77 от 16.09.2021 г. в сила от 20.09.2021 г.) тази процедура е била висяща. Това е видно е от обстоятелството, че оспореният акт е издаден след решениета на съда, с което е прогласена нищожността на Заповед 165 от 23.06.2022г. на същия орган (съобразно влязлото в сила съдебно Решение 183 от 04.11.2022 г. на АдмС - Перник по адм. д. 294/2022 г.) и касаеща същите цел и календарна година. Или по арг. от новелата на § 11 от ПР на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба 7 от 19.12.2013 г. процедурата за календарната 2020 г. следва да бъде довършена по реда на отм. чл. 12 от Наредбата за разделно събиране на биоотпадъци и третиране на биоразградимите отпадъци. Доколкото срокът за издаване на финалния за процедурата административен акт по чл. 12, ал. 4 има инструктивен характер, то пропускането му не лишава компетентния органа от правомощието да издаде предвидения в закона административен акт( арг. и от задължителните разяснения, дадени с ТР 1 от 17.09.2018 г. по т. д. 4/2016 г. на ОСС на ВАС, според което неспазването на сроковете за произнасяне на административния орган няма за последица погасяване на материалната му компетентност, както и в приложимото още Постановление 4/1976 г. по гр. д. 3/76 г. на Пленума на ВС на НРБ, според която за административния орган сроковете са инструктивни и с изтичането им не се преклудира възможността да се произнесе по искането, с което е сезиран, като издадения по-късно акт е действителен и подлежи на обжалване на общо основание). Именно във висящата административна процедура органът е следвало да провери, дали общините най-късно до 31 декември 2020 г., съгласно разпоредбите на чл. 31, ал. 1, т. 2 от ЗУО (в редакция към 2021 г.), са постигнали ограничаване на количеството депонирани биоразградими отпадъци до 35 на сто от общото количество на същите отпадъци, образувани в Република България през 1995 г. Тоест, за да бъде постигната целта по чл. 31, ал. 1, т. 2 ЗУО съответната община следва да е достигнала степен на отклонение от депата на биоразградими отпадъци не по-малко от 65 %. Съгласно Националния план за управление на отпадъците за периода 2014-2020 г. 50% от битовите отпадъци са биоразградими. При тази фактическа и правна обстановка правилно първостепенният съд е приел, че оспорената заповед, макар и издадена от материално компетентен орган и в предвидената от закона форма, страда от допуснати нарушения на съществени процесуални правила в хода на развитие на самото производство. В случая и на първо място безспорно не е бил спазен от страна на административния орган срока по чл. 12, ал. 2 НРСБТБО. Видно е също така, че в хода на процедурата по обобщаване и публикуване на информацията самият орган е констатирал, че първоначално публикуваните данни на дата 08.11.2021г. са сгрешени, поради което и след корекции на открити технически грешки е извършено ново публикуване на дата 15.03.2022г.(така изрично писмо на изпълнителния Директор на ИАОС от същата дата до Кметовете на Общини в страната). Не е спорно също така, че в нормативноопределения срок на чл.12 ал.3 от Наредбата Община Перник е входирала писмено възражение срещу данните, касаещи нея(вх. 3399 от 13.04.2022г., посочено и в самия оспорен акт), налично на лист 69 от делото на първата съдебна инстанция. В обжалвания акт е записано, че това възражение според органа не се отнася до изпълнение целта по чл.31 ал.1,т.2 ЗУО, а само до изпълнение целта по чл.31 ал.1,т.1 ЗУО, поради което последващо е посочено в акта(стр.8), че становището не се взема под внимание. От текста на същото обаче се установява, че с него Общината възразява и срещу приетия количествен показател от 38 146 тона(визирана като количество на депонираните от нея биоразградими битова отпадъци за 2019г. в таблицата на л.31 от делото). В самата касационна жалба защитата на органа по повод аргументите на съда, че не става съвсем ясно какви са фактическите основания за приемане на записания процент при приложената формула за изчисление, отбелязва, че първият показател БрБОпд е изрично записан на цитираната вече стр.8 от акта а там единствената цифрова стойност е имено 38 146 тона. С оглед на това няма опора тезата на органа, че Общината с възражението си, всъщност не оспорвала конкретните количества, релевиращи за определяне(по нормативно зададената формула, посочена на стр. първа от акта) степента на отклонение от депо. Ответникът по касация е въвел твърдения, че вярната цифра е всъщност 22 801,5 тона, което обаче би довело и до различен резултат при прилагане на същата тази формула. Или се установява, че релевантно възражение не е обсъдено и органът не е изяснил въпросите от значение за спора. Самата идея на законодателя с въвеждане на института на чл.12 ал.2 и ал.3 от Наредбата е всички тези въпроси, касаещи конкретните числа, които следва да бъдат заместени в използваната формула, да бъдат изяснени предварително, за да се преклудират последващи обструкции от общините за използване на грешни данни. Нещо повече, от представената справка от сайта на самата Агенция на л.34 се установява, че е била издадена същия ден(17.01.2023г.) и Заповед на изпълнителния Директор за постигане целта по чл.31 ал.1,т.1 ЗУО тази с пореден 17(достъпна на сайта на ИАОС), в която е налице обсъждане на подаденото възражение. В него органът е посочил, че не приема изложеното от Общината, тъй като и въпреки представените с възражението документи от оператора на депото, последният бил подал преди това годишен отчет, в който сумарните данни за всички Общини, членуващи в Регионалното сдружение за управление на отпадъците регион Перник, били различни(по-малки). Не е ясно обаче дали това се приема и за сумата на депонираните от Община Перник биоразградими битова отпадъци за 2019г., но дава сериозна отправна точка, че се приемат за меродавни едни данни от същия оператор, а други(чрез представените от самата Община документи) са счетени за недостоверни. В този ред на мисли следва да се посочи, че все още основен принцип на процеса по АПК е истинността(чл.7 АПК), като органът дължи установяване на действителните факти, т.е. обективната истина. Респ., когато има спор за конректни факти, органът с оглед разнопосочните данни, получени от един и същи субект, следва и със средствата, предвидени в АПК, да устави кои са действително верните. Именно това не е направил органът, който се е задоволил в настоящия акт да посочи, че възражението на Общината е даже неотносимо, което безспорно не е така. Извършеното само формално изпълнение на приложимата за процесния период на 2019г. процедура по чл.12 ал.3 от Наредбата (отм.), обосновава извод за допуснато нарушение на съществени процесуални правила в хода на развитие на производството пред компетентния орган основание по чл.146, т.3 АПК. Неоснователно е твърдението в тази насока, че първоинстанционния съд от своя страна е допуснал нарушение на съществени процесуални правила, тъй като е могъл сам да извърши проверка на база публично достъпните данни. Това е така, защото в това производство съдът не е инстанция по същество, т.е. той има правомощия само да провери приетите за установени от административния орган факти, вкл. и чрез допустими в съдебната фаза доказателствени средства(напр. чрез заключение по назначена от него съдебна експертиза), но не може да замести изцяло органа, респ. да извърши вместо него дължимото. След като по делото има различни тези на страните за данните, които следва да се ползват при прилагане на формулата, чрез която се достига до извод за изпълнение на поставената от закона цел, то следва и органът, и адресата на акта ясно и недвусмислено да са изложили тезите си по тях. Задължение на органа е по чл.59 ал.2,т.4 АПК да изложи фактическите основания за приетото от него административно решение. В случая и след като е посочил, че се основава на комбинирането на административни и статистически данни, а в мотивите за Община Перник е посочена само една конкретна данна(при необходими три по формулата), разясненията, че информацията била събирана от НСИ и е била публично обявена към онзи момент или е налична на сайта на МОСВ, не освобождава органа от задължението да посочи ясно кои стойности приема за меродавни в самия акт, тъй като за Общината(а и съда) това остана неясно, а такъв съществен елемент на административния акт не може да бъде заместен по пътя на препращане към бази данни на други учреждения. В тази насока по приложената като пълна административна преписка не се съдържат дори извлечения от тези база данни, касателно приложените при изчислението данни, вкл. и чрез информация, получена от самия Национален статистически институт. Отделно от това органът не се е възползвал и от възможността, дадена му с Тълкувателно решение 16 от 31.03.1975 г., ОСГК на ВС да мотивира акта си, вкл. и отделно от самата заповед, най-късно до изпращането на жалбата срещу акта в съда със съпроводителното писмо или в друг документ към изпратената преписка, ако изхождат от същия административен орган, който е издал акта. С оглед изложеното не са налице сочените в касационната жалба отменителни основания на чл. 209, т. 3 АПК. Обжалваното решение е правилно, поради което следва да се остави в сила. По разноските. С оглед изхода, разноски са дължат на Община Перник, за която страна се констатираха те да са в размер на общо 1 200 лева, представляващи само заплатен адвокатски хонорар. Неоснователно е бланкетно направеното възражение на противната страна за неговата прекомерност. Следва да се посочи в тази връзка, че при минимум по чл.8 ал.3 от Наредба 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения от 1 200 (с включен ДДС съгл. § 2а от Наредбата), тук уговорен и платен на дата 11.12.2023г. е именно този минимум. По изложените съображения и на основание чл.221 ал.2 АПК, Върховният административен съд, Шесто отделение,