Решение № 10540 от 29.10.2025 г. на ВАС по адм. д. № 5573/2025 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по жалба на Национално сдружение на общините в Република България срещу решение 11153 от 01.04.2025 г. по адм.д. 11956/2024 г. по описа на Административен съд София- град, с което е отхвърлена подадената от сдружението жалба срещу решение 220 /04.11.2024 г. на Ръководителя на управляващия орган на Програма Околна среда 2021 -2027 г. за определена финансова корекция в размер на 5% от стойността на разходите, признати за допустими за финансиране по ПОС 2021-2027 г., представляващи средства от ЕФСУ по смисъла на чл.1 ал.2 от ЗУСЕФСУ по договор ПОС 02/21.06.2024 г.. с изпълнител РЕЦ и ПАРТНЬОРИ ДЗЗД на стойност 2 763 650 лева без ДДС.

Излага касационни основания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост.

Излага доводи, че с оглед предмета на обществената поръчка за да бъдат предложени различни опции за такса битови отпадъци за населението трябва да бъдат изпълнени много на брой и с голяма сложност дейности, които са описани в Техническата спецификация по поръчката. Броят се изпълнените и доказани дейности за експертите, което дава гаранция за качество - ще се избере участника, който е успял да докаже най-голям брой изпълнени дейности, съгласно заложените в документацията изисквания. Дава се възможност участниците да бъдат оценени на база обективни показатели - оценка на ценови предложения и оценка на доказани изпълнени брой дейности, отговарящи на изискванията посочени в документацията за участие. Не се търси конкретен брой дейности - 1, 5, 10 или 100, а участникът с най-голям опит. Броят и видът на експертите, които възложителят е дефинирал и които са обект на оценка са на база спецификата, обема и сложността на дейностите от Техническата спецификация. Различните експерти са групирани по сходство на търсената за тях експертиза. За всеки експерт по отделно се доказват брой изпълнени от него дейности, след което те се сборуват и се прилага методиката за оценка за всеки отделен подпоказател. Всяка група от експерти, съставлява определен подпоказател, предвид специфичния професионален опит, който се търси и е с определена тежест (максимален брой точки) в общата оценка по показател Професионална компетентност на персонала. Конкретният максимален брой точки за всяка група експерти, респ. за всеки подпоказател, зависи от това какъв брой дейности са изпълнили другите участници в процедурата за същата тази група от експерти (подпоказател), както оценката на ценовото предложение се прави в зависимост от предложените ценови оферти на останалите участници

Дефинираните различни по брой точки, в числово изражение, между отделните подпоказатели е направено на база тежестта и сложността на изпълнение на задачите от Техническата спецификация, които експертите включени в съответния подпоказател ще изпълняват, тя е на база техния принос към изпълнението на предмета на поръчката. Посредством конкретния брой точки, определен за всеки подпоказател, се измерва тежестта на конкретните експерти към изпълнението на поръчката. Тези експерти, за които се търсят най- специфичните познания, свързани с разработването на примерни модели за подобряване дейностите по управление на отпадъците от общините в България, съответно получават и най-много точки - експертите анализи и модели - общо 30 точки.

По отношение на извода, че липсва скала за оценка, счита, че този подход за оценка не позволява да бъде приложена скала за оценяване - например за изпълнение 1, 2, 3 или 10 дейности да се получава съответен брой точки. Поради това, че сходни поръчки са рядкост, възложителят е преценил, че оценявайки офертите на база колко броя дейности могат да докажат участниците ще получи максимална увереност, че ще избере участника, който обективно има най-богат опит, без да ги ограничава с конкретна бройка - няма ограничение този опит дали да бъде доказан с 3, 4, 20 или 100 дейности, защото броят дейности зависи от опита на съответния експерт, респ. участник. Възложителят не е въвел минимален или максимален брой дейности, защото не е искал да ограничава икономическите оператори да участват в процедурата, като им е дал свобода, зависеща единствено от собствения им професионален опит. Възложителят единствено цели да избере за изпълнител участника с най-богат обективен опит - определен брой изпълнени и доказани дейности, съобразни изискванията към експертите и относими конкретно към предмета на поръчката.

За неправилен счита извода, че за участниците е невъзможно да се ориентират каква експертиза да търсят, тъй като се ориентират, запознавайки се с предварително обявените условия за участие в процедурата по възлагане на обществената поръчка. В техническата спецификация е посочено с какво образование и с какъв базов опит трябва да бъдат предложените за различните позиции експерти, за да бъдат оценени. Ако за даден експерт не бъде доказан базовите компетентност и опит, то по отношение на участника няма да бъде приложена методиката за оценка за показател Професионална компетентност на персонала - ще получи точки само за показателя, свързан с оценка на ценовите предложения. Възложителят е преценил, че няма да включва професионалната компетентност като критерий за подбор, а ще я използва като показател за оценка.

Счита, че неправилно е прието, че обхващането на определени ключови експерти в общ подпоказател обезсмисля личната експертиза на лицата, което не отговаря на заложените изисквания в методиката за оценка, защото всяка доказана дейност за съответно лице се сумира с броя доказани дейности за останалите експерти, включени в конкретния подпоказател и има съответния принос за присъждането на конкретния брой точки по подпоказателя.

Неправилен счита изводът, че потенциалните участници в процедурата не са имали възможност да планират какви експерти ще им трябват за подготовка на офертите. Изискванията за всеки от ключовите експерти, които са обект на оценка, са конкретно дефинирани в ТС и методиката за оценка, което дава яснота на потенциалните участници каква експертиза трябва да притежават включените от тях експерти. Възложителят няма как да посочи на участниците конкретния брой дейности, които ще бъдат необходими за присъждане на максимален брой точки за всеки подпоказател, защото няма как да знае кой участник колко броя дейности за експертите ще докаже.

За неправилен счита, изводът че е налице съществено разминаване в изискванията, посочени в ТС и тези в методиката за оценка, свързани с показател Професионална компетентност на персонала. Изискванията за представяне на експерти със съответните базови професионална компетентност и опит са свързани с това, че за прилагането на методиката за оценка по този показател, експертите трябва да отговарят на определени базови условия.

Претендира разноски по делото по представен списък.

Ответната страна, чрез процесуален представител, е представила писмен отговор за неоснователност на жалбата, без да изложи конкретни доводи срещу твърденията в жалбата. Претендира разноски по представен списък. Прави възражение за прекомерност на договореното адвокатско възнаграждение на насрещната страна.

Прокурорът дава заключение за неосонвателност на жалбата.

Жалбата е процесуално допустима, подадена в предвидения от закона срок.

Разгледана по същество е неоснователна.

В административиня акт е прието, че относно показател Професионална компетентност на персонала са заложени са 12 броя експерти, които са разпределени в 7 подпоказателя, като оценката ще се изчислява по следната формула:

П = Ш + П2 + ПЗ + П4 + П5 + П6 + П7.

Заложени са различен брой точки, които участникът може да получи за съответния експерт, които са максимален брой, а не конкретен, както и не е заложена скала за оценяване. Точките по отделните подпоказатели са в голям марж една спрямо друга, като например има експерти, за които се присъждат като максимален брой точки 3, а за други 18 точки или 30 точки, без да е налице конкретна логика или последователност в това. В някои подпоказатели са изредени по два или три експерта, като не става ясно как ще се оценяват и разпределят точките между тях, макар и да са максимални. Като напр.: за Ръководител на екипа, който е разписан в подпоказател П1 максималният брой точки за присъждане е 3, а в П2 напр., където са разписани Експерт Анализи и модели 1; Експерт Анализи и модели 2 и Експерт Анализи и модели 3 се присъждат като максимален брой 30 точки.

Видно от най-дясната графа от Методиката оценката за всеки подпоказател се изчислява по формулата:

П1=(П1уч/П1макс)х3, където:

П1уч е брой изпълнени дейности от лицето/експерта, предложен за тази позиция от оценявания участник;

П1макс е най-високият брой изпълнени дейности от предложеното за тази позиция лице/експерт, съгласно предложенията на всички участници, допуснати до оценка.

И така за всеки съответен подпоказател и съответстващият максимален брой точки: П2=(П2уч/П2макс)хЗО; ПЗ=(ПЗуч/ПЗмакс)х18 и т.н.

От така разписаната формула за оценка на експертите е установено, че дейностите на експерта, посочени за съответната позиция ще се оценяват спрямо най-високият брой изпълнени дейности от предложения за тази позиция експерт, съгласно предложенията на всички участници. Не е даден евентуален минимален или максимален брой на посочените дейности, за да могат участниците да се ориентират каква експертиза да търсят, което ще доведе до несравними оферти. Именно това се доказва и в работата на комисията по провеждане на процедурата, а именно:

• за Ръководител на екипа участникът ОБЕДИНЕНИЕ"РЕЦ И ПАРТНЬОРИ" ДЗЗД е предложил 72 дейности, а другият участник в процедурата ОБЕДИНЕНИЕ "МОДЕЛИ ТБО", 22 броя;

• за Експерт Анализи и модели 1 участник ОБЕДИНЕНИ Е" РЕЦ И ПАРТНЬОРИ" ДЗЗД е предложил 519 бр. дейности, а участник ОБЕДИНЕНИЕ "МОДЕЛИ ТБО", 21 броя дейности и тн.

Що се касае до ключов експерт 2 Анализи и модели 1, ключов експерт 3 Анализи и модели 2 и ключов експерт 4 Анализи и модели 3- обхванати в общ показател П2, налице е обща оценка максимален брой точки 30, като същата касае обща оценка за изпълнени дейности и на тримата експерта, което само по себе си обезличава и обезсмисля личната експертиза на лицата, доколкото заявените и доказани дейности на тримата ще бъдат сумирани и оценявани като общ сбор спрямо тези експерти на останалите участници.

Горното се наблюдава и при:

• Експерт Финанси и икономика и Експерт Икономически анализи - подпоказател ПЗ;

• Експерт Юрист 1 и Експерт Юрист 2 - подпоказател П5;

• Експерт Публични събития и Експерт Връзки с обществеността подпоказател П7, като за подпоказател ПЗ и П7 дори от съответните лица се изисква и различна експертиза.

Налице са и запитвания от потенциални участници, в тази връзка, как ще бъдат оценявани експертите, когато се намират в общ подпоказател, с общ максимален брой точки, които биха могли да получат.

Освен невъзможно за планиране и преценка от страна на потенциалните участници при подбора на експертите си и подготовка на офертите и поставено в зависимост от опита на експертите на останалите участници, представлява нарушение на чл.70, ал.5, изречение трето и ал.7, т.2 и т.3, буква а от ЗОП. На участника не е дадена възможност да може да предвиди какъв брой дейности/услуги биха били достатъчни за да получи максимален брой точки по показателя, за да подбере съответните експерти. При поставяне на качеството и годността на една оферта в зависимост от нивото на конкурентната среда в рамките на процедурата, няма гаранция за по- високо качество на оценената с повече точки оферта.

В Техническата спецификация (ТС) е записано, че "Посоченият състав на екипа е минимален. Изпълнителят ще има задължението да осигури посочените в офертата му ключови експерти, а при необходимост и експерти с различна професионална компетентност, които да участват в изпълнението на дейностите съобразно нуждите, натовареността, интензитета на работа, спецификата и естеството на възложените задачи.", в същото време, съгласно Методиката за оценка: "Ако един или повече от предложените от участника ключови експерти не покрива посочените в Техническата спецификация изисквания, съответният участник няма да получи точки по този показател.", както и В случай, че участникът предложи експерт (и), неотговарящ(и) на базовите изисквания за професионална компетентност или че за лицето не са предоставени документи/данни, доказващи съответствието с базовите изисквания за професионална компетентност, уточнени спрямо всеки от експертите или за съответната експертна позиция липсва предложение за експерт, то участникът не получава точки по показател П Професионална компетентност на персонала.

УО на ПОС приел допуснатото разминаване за съществено, доколкото съгласно техническата спецификация посоченият брой експерти е минимален, тоест следва да са посочени точен брой експерти със съответния професионален профил от всеки от участниците, от което би следвало, че ако те не са налице, офертата на участника ще е непълна, като няма да отговаря на минималните условия на възложителя и съответно той следва да бъде отстранен, а не допуснат без да получи съответен брой точки. Такава оферта следва да се определи като непълна и съответно негодна, а не допусната и оценена с по-малък брой точки. Още повече, именно съгласно Методиката за оценка В случай, че участник представи Предложение за изпълнение на поръчката, което не отговаря на минималните изисквания на Възложителя, посочени в Техническата спецификация, на действащото законодателство, на съществуващите стандарти или технически изисквания, се отстранява от участие и офертата му не се допуска до оценка и класиране.

При подобна фактическа и правна обстановка би могло да се достигне до положение, при което е допусната и оценена оферта с липсващи експерти или експерти, които не покриват минимално заложените изисквания за позицията, като по този начин, при липса на достатъчно конкурентна среда, участник с именно такава оферта да бъде класиран и избран за изпълнител.

При така заложената формула, в която оценяването на даден експерт е поставено в зависимост от опита на експертите на останалите участници е налице нарушение начл.70, ал.5, изречение трето от ЗОП и ал.7, т.2 и т.3, буква а от ЗОП. На участника не е дадена възможност да може да предвиди какъв брой дейности/услуги биха били достатъчни за да получи максимален брой точки по показателя, за да може да подбере съответните експерти. При поставяне на качеството и годността на една оферта в зависимост от нивото на конкурентната среда в рамките на процедурата, няма гаранция за по-високо качество на оценената с повече точки оферта.

В процедурата са подадени само две оферти, при налична кореспонденция чрез Съобщения в ЦАИС със 17 броя икономически оператора, за които би могло да се приеме, че са потенциални участници.

Не е възприето становището на бенефициента, че именно чрез даване на максимална свобода и незалагане на минимален/максимален брой дейности, условията на методиката са обективни и прозрачни. Именно по този начин се затрудняват участниците да презумират начина на подготовка на офертите си, както и експертите, които да включат, а също така и оценките, които биха получили при един или друг брой дейности.

Аргументът на бенефициента, че не може да заложи конкретен брой дейности, които да изиска от участниците, тъй като няма представа кой участник колко броя дейности за експертите ще докаже, е неправилен, доколкото не следва възложителите да определят условията в поръчките, спрямо възможността на потенциалните участници, а спрямо нуждите си. Процедурите за възлагане на обществени поръчки, уредени в ЗОП, са способ за задоволяване на потребностите на възложителите, при ефективно разходване на публичните средства. При възлагане на обществена поръчка възложителят има право да определя условия за изпълнението на поръчката. Чрез тях по същество възложителят определя минимални изисквания, свързани с процеса на изпълнение на поръчката. При определяне на изискванията възложителите са длъжни да се съобразяват със заложените в ЗОП разпоредби, чиято цел е да се гарантира свободната конкуренция, както и равнопоставеността и недопускането на дискриминация. В рамките на оперативната самостоятелност на възложителя е да определи конкретните условия на дадена поръчка, която обаче не е безгранична. Задължение на възложителя е да съблюдава чл.70, ал.5, изречение трето от ЗОП и ал.7, т.2 и т.3, буква а от ЗОП, при разписване и залагане на методиката за оценка на офертите, които са нарушени в процесната методика.

За да отхвърли подадената жалба съдът е приел, че е правилен изводът на административния орган, че не е налице възможност да се сравнят обективно техническите предложения на участниците, тъй като обективни критерии, по които да се извърши съпоставка и по този начин да се достигне до извод кое предложение гарантира по-качествено изпълнение, липсват. Основателно е посочено от административния орган, че потенциалните участници в обществената поръчка не могат да преценят по така поставените критерии какви експерти да предложат с колко извършени дейности по предмета на поръчката, за да знаят кога биха получили максимален брой точки. Съответно при какви обстоятелства биха получили по нисък брой точки, след като в някои от поставените критерии П2, П3, П5 са включени по трима експерти, които получават общ брой точки без да е ясно за всеки един от тях какъв конкретно опит и колко извършени дейности следва да има, като във всеки от подпоказатели П3 и П7 са включени експерти, от които се изисква различна експертиза. Оценяването на кандидатите е поставено в зависимост от съдържанието на офертите на останалите кандидати и посочените от тях брой изпълнени дейности. Липсва конкретика за това как се формира общият максимален брой точки по голяма част от показателите, във всеки от който са включени от по три експерти, тъй като оценката е поставена в зависимост от офертите на другите участници, а от друга страна няма индивидуално определени максимален брой точки за всеки един от посочените в методиката експерти. Констатирано е от административния орган е липсата на скала за оценяване, която е гаранция за обективност в процеса на оценяване.

Решението е правилно.

Правилно е прието, че методиката е незаконосъобразна, тъй като от възложителя са заложени различен брой точки, които участникът може да получи за съответния експерт, които са максимален брой, а не конкретен, както и не е заложена скала за оценяване. В някои подпоказатели са посочени по два или три експерта, като не става ясно как ще се оценяват и разпределят точките между тях, макар и да са максимални.

Дейностите на експерта, посочени за съответната позиция ще се оценяват спрямо най-високият брой изпълнени дейности от предложения за тази позиция експерт, съгласно предложенията на всички участници. Не е даден евентуален минимален или максимален брой на посочените дейности, за да могат участниците да се ориентират каква експертиза да търсят, което ще доведе до несравними оферти. На участника не е дадена възможност да предвиди какъв брой дейности/услуги биха били достатъчни за да получи максимален брой точки по показателя, за да подбере съответните експерти.

Противно на твърденията в касационната жалба правилен е изводът, че е налице съществено разминаване в изискванията, посочени в ТС и тези в методиката за оценка, свързани с показател Професионална компетентност на персонала. Неправилно касационният жалбоподател счита, че ако за даден експерт не бъдат доказани базовите компетентност и опит не подлежи на отстраняване, а по отношение на участника няма да бъде приложена методиката за оценка за показател Професионална компетентност на персонала и ще получи точки само за показателя, свързан с оценка на ценовите предложения. Неправилно се твърди, че възложителят не е включил професионалната компетентност като критерий за подбор, а я използва като показател за оценка, след като в Техническата спецификация (ТС) е записано, че "Посоченият състав на екипа е минимален"..

УО на ПОС правилно е приел за съществено разминаването, доколкото съгласно техническата спецификация посоченият брой експерти е минимален, тоест следва да са посочени точен брой експерти със съответния професионален профил от всеки от участниците, от което би следвало, че ако те не са налице, офертата на участника ще е непълна, като няма да отговаря на минималните условия на възложителя и съответно той следва да бъде отстранен, а не допуснат без да получи съответен брой точки. Такава оферта следва да се определи като непълна и недопустима, а не допусната и оценена с по-малък брой точки. Още повече, именно съгласно Методиката за оценка В случай, че участник представи Предложение за изпълнение на поръчката, което не отговаря на минималните изисквания на Възложителя, посочени в Техническата спецификация, на действащото законодателство, на съществуващите стандарти или технически изисквания, се отстранява от участие и офертата му не се допуска до оценка и класиране. С оглед на това правилно е прието, че би могло да се достигне до положение, при което е допусната и оценена оферта с липсващи експерти или експерти, които не покриват минимално заложените изисквания за позицията, като по този начин, при липса на достатъчно конкурентна среда, участник с именно такава оферта да бъде класиран и избран за изпълнител.

С оглед на това не са налице касационни основания за отмяна на обжалваното съдебно решение, което като правилно следва да се остави в сила, а на ответната страна да се присъди претендираното юрисконсултско възнаграждение в размер на 360 лв.

Като има предвид изложените мотиви, Върховният административен съд, Седмо отделение