Решение № 1639 от 6.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 8831/2017 г.

Решение № 1639 от 6.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 8831/2017 г., III о., докладчик председателят Жанета Петрова Общинският съвет-Димитровград е подал касационна жалба срещу решение № 428/29.06.2017 г. по адм. дело № 285/2017 г. по описа на Административния съд-Хасково, с което са обявени за нищожни разпоредбите на чл. 66, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 7 за управление на общинските пътища в община Димитровград. Направени са оплаквания за недопустимост на решението и е поискано да бъде обезсилено и производството по подадените жалби срещу нормативните разпоредби - прекратено. Ответникът Сдружение с нестопанска цел "Български правозащитен алианс" със седалище и адрес на управление Пловдив е поискал отхвърлянето на жалбата и присъждане на направените разноски. Ответникът П. Запрянов е поискал отхвърлянето на жалбата и присъждане на направените разноски. Прокурорът при Окръжна прокуратура - Хасково не е взел становище. Представителят на Върховната административна прокуратура е дал заключение, че решението е допустимо и следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, като провери допустимостта на решението и служебно-неговата правилност за съответствие с материалния закон, прие следното: Производството по адм. дело № 285/2017 г. по описа на Административния съд-Хасково е образувано по жалбата на Сдружение с нестопанска цел "Български правозащитен алианс" със седалище и адрес на управление Пловдив, с която са оспорени разпоредбите на чл. 66, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 7 за управление на общинските пътища в община Димитровград, приета от Общинския съвет-Димитровград. Изложени са доводи, че оспорените нормативни разпоредби са нищожни поради липса на компетентност на издателя на нормативния акт и противоречието им с разпоредбите на по-високи по степен нормативни актове - чл. 52, ал. 1 и ал. 2 от Закона за пътищата и чл. 8 и чл. 15, ал. 1 от Закона за нормативните актове. По реда на чл. 189, ал. 2 АПК към оспорването на сдружението се присъединил П. Запрянов, жител на [населено място]. Той обосновал правния си интерес с адресната си регистрация в Димитровград, както и с притежаваното от него свидетелство за управление на моторно превозно средство, даващо му право да управлява лек автомобил. С определение от 11.04.2017 г. по адм. дело № 412/2017 г. по описа на Административния съд-Хасково съдът е присъединил производството по делото, образувано по протест на прокурор при Окръжната прокуратура - Хасково срещу чл. 66 от Наредба № 7 за управление на общинските пътища в община Димитровград, към производството по адм. дело № 285/2017 г. Административният съд приел, че жалбата на Сдружение с нестопанска цел "Български правозащитен алианс" е допустима. Протестът на прокурора при Окръжната прокуратура-Хасково срещу разпоредби на подзаконовия нормативен акт също бил счетен за допустим с оглед правомощието на прокурора, уредено в чл. 186, ал. 2 АПК. Административният съд установил, че Наредба № 7 за управлението на общинските пътища в община Димитровград е приета с решение № 527/21.07.2005 г. на Общинския съвет–Димитровград по протокол № 22, на заседание, проведено на 21.07.2005 г. Наредбата е била изменена и допълнена с решение № 1055/24.06.2010 г. на Общинския съвет-Димитровград. Решенията били взети по предложение на кмета на общината, след разглеждане на проекта на нормативния акт от постоянни комисии при Община Димитровград. Разпоредбата на чл. 66, ал. 1 от наредбата гласи: "Наказват се с глоба от 50 до 100 лв. физически лица, които извършват или разпоредят да бъдат извършени, следните дейности в обхвата на пътя: 1. изсичане и изкореняване на дървета и храсти, косене на трева и бране на плодове без разрешение на администрацията, която управлява пътя; 2. паша на добитък и опожаряване на растителност; 3. превоз на насипни материали в превозни средства, позволяващи тяхното разпиляване; 4. поставяне и складиране на материали, които не са свързани с експлоатация на пътя; 5. влачене на дървета и други предмети; 6. движение с верижни машини, освен при снегопочистване. Разпоредбата на чл. 66, ал. 2 от наредбата гласи: "При повторно нарушение по ал. 1 глобата е от 100 до 250 лв. " Съдът направил извод, че Общинският съвет-Димитровград е компетентен да приема разпоредби относно управлението на общинските пътища съобразно чл. 21, ал. 2 ЗМСМА, според който общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения и чл. 21, ал. 1, т. 23 от ЗМСМА, който предвижда, че общинският съвет решава и други въпроси от местно значение, които не са от изключителната компетентност на други органи. В този случай обаче, при приемането на разпоредбите на чл. 66, ал. 1 и ал. 2 от наредбата, общинският съвет надхвърлил рамките на възложената му компетентност. Наредба № 7 била приета на основание чл. 19, ал. 2, т. 5 и чл. 23 от Закона за пътищата. С тези норми на общинския съвет се делегирала компетентност в областта на осигуряване на общественото ползване на пътищата чрез регулиране и контрол на автомобилното движение, даване на разрешения и въвеждане на забрани за ползване на пътищата. Общинският съвет нямал правомощие да приема административнонаказателни разпоредби, определящи наказание за физически и юридически лица. Санкционирането на физически лица за подобни нарушения било предвидено в разпоредбата на чл. 52, ал. 1 ЗП. С приетата от Общинския съвет -Димитровград норма на чл. 66, ал. 1 от наредбата били уредени отношения, които вече били регламентирани с нормативен акт от по-висока степен и затова е недопустимо преуреждането им с подзаконов нормативен акт. Въведените по този начин административни наказания водели до възможност за санкционирането на нарушителите повече от един път. С оглед констатацията за липса на компетентност на издателя на акта административният съд обявил за нищожни разпоредбите на чл. 66, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 7 за управление на общинските пътища в община Димитровград. Касационната инстанция намира, че решението е недопустимо в частта, в която е постановено по жалбата на Сдружение с нестопанска цел "Български правозащитен алианс", както и в частта за постановяването му по отношение на П. Запрянов. За да допусне разглеждането на жалбата, съдът се позовал на чл. 186, ал. 1 АПК, според който право да оспорват подзаконовите нормативни актове имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения, както и на Тълкувателно решение № 2 от 12.02.2010 г. на Общото събрание на първа и втора колегия на Върховния административен съд по тълкувателно дело № 4/2009 г., според което правният интерес на съсловните организации и другите юридически лица с нестопанска цел е обусловен от засягането на техни права или законни интереси, непосредствено породени от предмета на дейност и целите на учредяването им. Според мотивите на административния съд, от представеното по делото удостоверение по фирмено дело № 108/2016 г. на Пловдивския окръжен съд било видно, че предметът на дейност на Сдружение с нестопанска цел "Български правозащитен алианс", регистрирано за извършването на общественополезна дейност, е свързан с извършването на анализи за съответствието на действащите в страната подзаконови нормативни актове с нормативните актове от по-висока степен; съдебно оспорване на незаконосъобразни подзаконови нормативни актове, издавани от общинските съвети и органите на изпълнителната власт; участие в провежданите обществени обсъждания на проектите на нормативни актове и стратегически документи; предоставяне на експертна помощ за издаване на законосъобразни подзаконови нормативни актове. С оглед предмета на дейност и целите, за които е било създадено, сдружението имало правен интерес да оспорва подзаконовия нормативен акт. Касационната инстанция не споделя съображенията на първоинстанционния съд, че Сдружението с нестопанска цел "Български правозащитен алианс" има правен интерес за оспорване на подзаконовите разпоредби, приети от Общинския съвет-Димитровград. Съдът не е тълкувал разпоредбата на чл. 186, ал. 1 АПК според точния й смисъл, както и не е възприел правилно мотивите на тълкувателното решение на Общото събрание на съдиите от първа и втора колегия на Върховния административен съд, в което е записано, че сдруженията "..... могат да оспорват издадения подзаконов нормативен акт в случаите, когато с него се засягат или могат да бъдат засегнати общи права, свободи или законни интереси или се пораждат задължения за членуващите в сдружението лица. Сдружение "Български правозащитен алианс" не е обосновало, че оспорените от него нормативни текстове, действащи на територията на община Димитровград, които съдържат административнонаказателни разпоредби, свързани с управлението на общинските пътища, засягат общи права или законни интереси или права и интереси на членове на това сдружение. Ако свободно определените от сдружението предмет и цели обосновават правния му интерес, това означава, че то може да оспорва по своя преценка и винаги всички действащи подзаконови нормативни актове. Правният интерес по смисъла на чл. 186, ал. 1 АПК за оспорване на подзаконовите нормативни актове обаче не може да възникне предварително и по принцип по силата на регистрирания от сдруженията с нестопанска цел предмет на дейност и обявените от тях цели. Правният интерес се поражда в зависимост от въздействието, което подзаконовият нормативен акт оказва в правната сфера на оспорващия. Сдруженията, които се обявяват в защита на обществен или съсловен интерес или на засегнати права или свободи на определена обществена група или на всички граждани и организации на територията на страната в резултат на действието на подзаконов нормативен акт, трябва конкретно да обосноват връзката между акта и извършваната от тях дейност в обществена полза, за да имат право да го оспорват. Сдружение с нестопанска цел "Български правозащитен алианс" не е установило, че извършва дейност в обществена полза в сферата на управление на общинските пътища на територията на община Димитровград, поради което няма правен интерес да оспорва чл. 66, ал. 1 и 2 от Наредба № 7 за управление на общинските пътища в община Димитровград. Както предвижда чл. 16 АПК, единствено прокурорът следи за спазване на законността, поради което може да предприема действия за отмяна на незаконосъобразни административни актове, споразумения, административни договори и съдебни актове, без да обосновава правен интерес. Административният съд е допуснал и присъединяването и на физическото лице П. Запрянов, без това лице да е установило изискващия се според чл. 186, ал. 1 АПК правен интерес от отмяна на оспорените разпоредби. Обстоятелствата, че е жител на община Димитровград и че притежава свидетелство за правоуправление не води до заключението, че П. Запрянов следва да бъде допуснат до участие в производството като заинтересовано лице. Позоваването на правен интерес от страна на Запрянов е изцяло формално. Той не се е позовал на данни, от които да се изведе засягане на негови права или създаването на задължения в резултат на уредените с подзаконовия нормативен акт обществени отношения, още повече с оглед извода на административния съд, че подзаконовият акт урежда по-ниски от административните наказания, предвидени със Закона за пътищата. Правният интерес е абсолютна процесуална предпоставка за участие в съдебното производство и тъй като той не е налице за посочените две страни, решението в частта, в което е постановено по отношение оспорването на Сдружение с нестопанска цел "Български правозащитен алианс" и П. Запрянов следва да се обезсили. Жалбата на "Български правозащитен алианс" следва да се остави без разглеждане и съдебното производство в тази част да се прекрати. С оглед изхода на делото решението на административния съд следва да се отмени в частта за присъдените в полза на тези страни разноски. В частта, в която съдът се е произнесъл по протеста на прокурора срещу разпоредбите на чл. 66, ал. 1 и 2 от Наредба № 7 за управление на общинските пътища в община Димитровград и ги е обявил за нищожни, решението е допустимо и правилно. Първоинстанционният съд е направил законосъобразен извод, че оспорените разпоредби противоречат на норми от по-висок ранг, що се отнася до определените с тях административни наказания. При положение, че законовата норма определя размера на административното наказание за определени административни нарушения, общинският съвет не може да определя друг размер на наказанието за същите административни нарушения. В тази връзка, противно на съждението на административния съд, следва да се отбележи, че общинските съвети имат право да определят съставите на административни нарушения и съответстващите на тях наказания (чл. 2, ал. 3 ЗАНН). Правомощието им обаче ще е законосъобразно упражнено, само ако в същата област, по отношение на въпроси от местно значение, не съществува законова уредба. Що се отнася до Закона за пътищата, съдържащата се в този закон разпоредба на чл. 23, урежда компетентността на общинските съвети да издават наредби единствено, за да уредят правомощията на кметовете по управлението на общинските пътища. Поради това в частта за обявяване на нищожността на разпоредбите на чл. 66, ал. 1 и 2 Наредба № 7 за управление на общинските пътища в община Димитровград решението следва да се остави в сила. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 и 3 АПК Върховният административен съд