Решение № 1496 от 4.02.2021 г. на ВАС по адм. д. № 7236/2020 г.

Решение № 1496 от 4.02.2021 г. на ВАС по адм. д. № 7236/2020 г., VII о., докладчик съдията Полина Богданова Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба от ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси", с адрес гр. София, ул. "Триадица" № 2, срещу Решение № 40 от 20.03.2020 г. на Административен съд – Габрово, постановено по административно дело № 286/2019 г. С обжалваното решение съдът е отменил решение от 11.10.2019 г. на ръководителя на Управляващия орган (РУО) на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" за изменение на решение за верификация по искане за окончателно плащане по проект "По-добри условия на труд в "Паралел ЕАД" на основание чл. 99, т. 2 АПК, като е определен нов размер на неверифицираните разходи и сума за възстановяване. Касаторът твърди, че обжалваното решение е неправилно, постановено при нарушение на материалния закон и съществено нарушение на съдопроизводствените правила, както и необосновано. Смята за неправилен извода на първоинстанционния съд, че в производството по верификация на разходи по Закона за управление на средствата от европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ) са неприложими правилата за възобновяване на производството по издаване на административния акт по чл. 99 АПК, като развива подробно доводи за това. В касационната жалба липсват твърдения за конкретни съществени нарушения на съдопроизводствените правила, които да бъдат обсъдени в настоящото производство, като и доводи за необоснованост на решението. Моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което се отхвърли първоначалната жалба, както и да се присъдят направите в производството разноски за две инстанции. Касаторът се представлява от пълномощник И. Димитров. Ответникът по касационната жалба – "Паралел" ЕАД счита жалбата за неоснователна. Сочи, че правилно съдът е приел, че административният орган е следвало да развие производство за определяне на финансова корекция, тъй като няма възможност да изменя благоприятен за дружеството административен акт по реда на чл. 99 АПК. Счита решението за правилно и постановено при спазване на всички съдопроизводствени правили, поради което прави искане за оставянето му в сила. Моли за присъждане на направените разноски по делото. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Касационната жалба е допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, същата е основателна. Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника, и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: На 05.06.2017 г. между "Паралел" ЕАД и УО на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси 2014 -2020 г. " е сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ за проект "По-добри условия на труд и организация в "Паралел" ЕАД" на стойност 463 000 лв. при 85% безвъзмездна финансова помощ и собствен принос в размер на 15 %. Подадено е искане за окончателно плащане № 2 за периода 05.06.2017 г. – 05.08.2018 г. На 20.11.2018 г. РУО се е произнесъл по това искане с решение, с което е определил общ размер на верифицираните разходи – 431 565, 90 лв. и е определил сума за плащане след приспадане на поучения аванс – 197 092, 72 лв. няма данни решението да е оспорвано. На 11.09.2019 г. по сигнал е извършена проверка на място, която установява, че изградената по проекта фитнес зала за нуждите на служители на бенефициера се ползва от други лица срещу заплащане, а самата зала се стопанисва от различно дружеството, свързано в бенефициера. На 11.10.2019 г. РУО издава решение за изменение на решение за верификация на постъпило искане за окончателно плащане № 2, като определя общ размер на неверифицираните разходи и сума за възстановяване – 284 553, 52 лв. Правно основание за издаване на решението е чл. 99, т. 2 АПК и чл. 62, ал. 3 във вр. с чл. 57, ал. 1, т. 1, 2 и 4 във вр. с чл. 4, ал. 3 ЗУСЕСИФ във вр. с раздел 1, 8 и 12 от Приложение 1 "Формуляр за кандидатстване" към административния договор във вр. с чл. 35, ал. 1, т. 3 от ПМС № 189/2016 г. във вр. с чл. 19, ал. 3, т. 1, б. в) и г) и т. 2 от Наредба № Н-3 от 22.05.2.0218 г. Компетентността на издателя на решението е доказана с представената в съдебното производство, Заповед № РД-01-268 от 04.04.2018 г. на министъра на труда и социалната политика, с която определя ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси". Въз основа на така установените факти, съдът приема от правна страна, че оспореното решение е незаконосъобразно, тъй като институтът на "възобновяване на производството" по глава седма от АПК е неприложим в производството по верификация на разходите по раздел втори "Плащания, верификация и сертифициране на разходи" от глава пета "Финансово управление и контрол от ЗУСЕСИФ. Излага мотиви, че възстановяване на производството по издаване на административен акт е допустимо само относно производството по издаване на административен акт за определяне на финансова корекция по ЗУСЕСИФ. Заключил е, че РУО е постановил материално незаконосъобразен административен акт като се е позовал на чл. 62, ал. 3 ЗУСЕСИФ и е приложил неотносима към случая правна норма. Съдът в допълнение е посочил, че дори хипотетично да се приеме, че институтът за възобновяване на производството по издаване на административен акт е приложим към производството по верификация, то не са спазени производствените правила за прилагането му. Въз основа на всичко посочено, първоинстанционният съд е отменим решение от 11.10.2019 г. на РУО на Оперативна програма " Развитие на човешките ресурси" за изменение на решение по постъпило искане за окончателно плащане със заявител "Паралел" ЕАД. Решението е валидно и допустимо, но неправилно. Административният акт, предмет на съдебен контрол пред първоинстанционният съд, е издаден от компетентен орган – ръководителят на Управляващия орган има правомощието да извършва верифициране на разходите въз основа на проверка на документите, представени към искането за плащане, и на проверки на място, когато това е приложимо, съгласно чл. 62, ал. 3 ЗУСЕСИФ. Същият е издаден в предписаната от закона писмена форма и в него се съдържат фактически и правни основания, спазени са административнопроизводствените правила за издаването му. Неправилен е изводът на първоинстанционния съд, че специалното производство по възобновяване на производството по издаване на административен акт е неприложимо към актовете за верификация на разходи по реда на ЗУСЕСИФ. Не е налице нормативно ограничение за приложението на чл. 99 АПК в производството по верификация, както сочи първоинстанционният съд, независимо че не е посочено изрично в раздел втори "Плащания, верификация и сертифициране на разходи" от глава пета "Финансово управление и контрол от ЗУСЕСИФ. Кодексът, като нормативен акт от по-висока степен, се прилага във всички производства по издаване на административни актове, в случай че в специален закон не са предвидени специални правила или изрично изключение. В ЗУСЕСИФ няма специални правила относно възобновяването на производството по издаване на административни актове по този закон, нито има изрично изключване на общите правила. Посоченото налага извод, че при спазване на материалноправните предпоставки за възобновяване на производството по издаване на административен акт, същото е приложимо за всички актове, издавени по ЗУСЕСИФ, включително тези по верификация на разходите. Неправилно първоинстанционният съд е приел, че правно основание за издаване на оспорения пред него административен акт е чл. 62, ал. 3 ЗУСЕСИФ. Действително разпоредбата е посочена в началото на акта, едновременно с чл. 62, ал. 1 и чл. 63, ал. 1 ЗУСЕСИФ. Нито една от посочените разпоредби обаче не може да е правно основание за издавена на акт, който определя кои разходи са допустими и съответно верифицирани, тъй като само допустимите разходи се верифицират съгласно чл. 62, ал. 2 ЗУСЕСИФ. Съгласно член 125, параграф 1 от Регламент № 1303/2013 г. управляващият орган е задължен да осъществява управлението на оперативната програма в съответствие с принципа на добро финансова управление. Принципът на добро финансово управление, с оглед на датата на издаване на оспореното решение – 11.10.2019 г., е регламентиран в член 33 на Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 година за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, за изменение на регламенти № 1296/2013, (ЕС) № 1301/2013, (ЕС) № 1303/2013, (ЕС) 1304/2013, (ЕС) № 1309/2013, (ЕС) № 1316/2013, (ЕС) № 223/2014 и (ЕС) № 283/2014 и на Решение № 541/2014/ЕС и за отмяна на Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 (Регламент 2018/1046). Съгласно параграф 4, буква а), подточка i) на член 125 от Регламент № 1303/2013 по отношение на финансовото управление и контрол на оперативната програма управляващият орган проверява дали съфинансираните продукти и услуги са осигурени и дали операцията съответства на приложимото законодателство, на оперативната програма и на условията за подкрепа на операцията, както и дали е платен размерът на разноските, деклариран от бенефициера (по смисъла на член 2, т. 36 от Регламент № 1303/2013). В изпълнение на това правомощие на управляващия орган, националният законодател в чл. 56, ал. 1 ЗУСЕСИФ изрично регламентира предпоставките, при наличието на които се предоставя финансовата подкрепа и факта, че може да се използва за финансиране на разходи, но при наличие на предпоставката - тези разходи да са допустими съгласно приложимото за програмния период право на Европейския съюз, разпоредбите на този раздел, актовете по неговото прилагане и други относими норми на българското законодателство. Този раздел е раздел І "Общи условия и допустимост на разходите" от глава пета "Финансово управление и контрол". В чл. 57, ал. 1 ЗУСЕСИФ, националният законодател е регламентирал кумулативните изисквания, които правят един разход допустим по съответния договор за безвъзмездна финансова помощ. Допълнителни изисквания се съдържат и в чл. 57, ал. 2, и в чл. 58, ал. 1 и 2 ЗУСЕСИФ. А с разпоредбата на чл. 59, ал. 1 и 2 ЗУСЕСИФ националният законодател изрично регламентира правомощието на Министерския съвет да приеме национален нормативен административен акт за определяне на правилата за допустимост на разходите за съответния програмен период и правомощието на ръководителите на управляващите органи да приемат акт, чрез който да определят допустимите категории разходи и други относими за допустимостта на разходите елементи. Следователно определянето на един разход като допустим, съответно като недопустим, е регламентирано в йерархическа поредица от нормативни актове, което значи, че е налице нормативна установеност на съответния допустим разход. Разгледано в контекста на оспореното решение – отказ от верификация, изложеното значи, че всеки неверифициран разход не съответства на точно определено в съответния нормативен акт изискване, за да бъде признат за допустим. В конкретния случай административният орган е посочил – чл. 57, ал. 1, т. 1, 2 и 4 и чл. 4, ал. 3 ЗУСЕСИФ като правно основание за отказа за верификация. От обстоятелствената част на решението става ясно, че нови факти и обстоятелства, установени при проверката на място на 11.09.2019 г., налагат промяна на извода за допустимост на разходите по дейност 4 по одобрения проект "По-добри условия за труд и организация в Паралел ЕАД", направен в предходния благоприятен за бенефициера акт за верификация от 20.11.2018 г. При проверка е установено, че изградената със средства по проекта фитнес зала, която би следвало да има за цел осигуряване на социални придобивки на работещите в "Паралел" ЕАД лица над 54 години и лица с увреждания – целева група по проекта, се ползва не по предназначение от лицата от целевата група, а от други лица срещу заплащане, т. е. представлява търговска дейност с цел печалба и това излиза извън целта на проекта. Това прави дейността недопустима за финансиране на две основания - не съответства на критериите за подбор на операциите и е в противоречие със забраната на чл. 4, ал. 3 ЗУСЕСИФ. Следователно разходът за тази недопустима дейност е недопустим на основание чл. 57, ал. 1, т. 1 ЗУСЕСИФ, тъй като е направен за дейност, която не отговаря на критериите за подбор на операциите. Изрично в акта по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕСИФ – Условия за кандидатстване с проектни предложения за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014 – 2020 г., т. 12 за допустими са определени дейности, чрез които се въвеждат практики за удължаване на професионалния живот на по-възрастните работници и служители – над 54 години. Точно това е декларирал, че ще извършва бенефициерът чрез процесния проект, а не развитие на търговска дейност чрез закупеното с безвъзмездната помощ оборудване в направения със същата помощ ремонт на помещението за лица извън целевата група. Тъй като разходът е направен за недопустима дейност, то той безспорно не може да попада и в категорията допустими разходи по смисъла на чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕСИФ. Разпоредбата изисква разходите да попадат във включени в документите по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕСИФ и в одобрения проект категории разходи, като административният орган следва да конкретизира категорията разходи, регламентирани в акта по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕСИФ и в одобрения проект, на които исканите за верифициране разходи не съответстват. В случая, независимо от факта, че самата дейност е недопустима, органът е посочил, че разходите не отговарят на раздел 1, 8 и 12 от Приложение 1 Формуляр за кандидатстване по схемата, във вр. с чл. 35, ал. 1, т. 3 ПМС 189/2016 г. Посочените раздели от Приложението към формуляра за кандидатстване се отнасят до дейностите по проекта, които получават финансиране, включително изброяване на предвидено за закупуване оборудване и обзавеждане и др., както и видовете строително-монтажни работи, които следва да се извършат за изпълнението на заложените дейности, целевата група, която ще ползва подобрените условия за труд в конкретното предприятие на бенефициера. Тъй като процесните разходи са направени за дейности, които са недопустими за финансиране, т. е. не са дейности по договора за финансиране, очевидно те са и в нарушение на чл. 35, ал. 1, т. 3 ПМ № 189/2016, което значи в нарушение и на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ. Следва да се посочи, че при наличие на разход за недопустима дейност, т. е. на най-голямото основание, основанието по т. 2 и 4 на чл. 57, ал. 1 ЗУСЕСИФ е обективно следствие. Но факта, че основанията по т. 2 и 4 са обективно следствие от основанието по т. 1 не прави на това основание акта незаконосъобразен – просто органът е посочил всички възможни основания, макар и това по точка 1 само по себе си да е достатъчно. Видно от изложеното в случая безспорно е доказано, че изградените придобивки не се ползват от целевата група, т. е. разходите не са свързани с одобрените по проекта дейности и следователно са недопустими и като категория разходи, и като разходи, които не са в съответствие с приложимото законодателство. Безспорно обстоятелствата са новооткрити – те не са били известни на РУО към 20.11.2018 г., датата на издаване на първоначалното решение за верификация на всички разходи по проекта на "Паралел" ЕУАД и попадат в приложното поле на чл. 99, т. 2 АПК. Вярно е, че законът в точка 2 използва понятието "страна", а е ноторно, че административният орган не е страна в административното производство, а решаващ орган, но използваното от законодателя понятие трябва да се тълкува в контекста на визираното в чл. 100 АПК право и на органа да възобнови административното производство при условията на т. 2. Налице е и изискването новооткритите обстоятелства и доказателства да са от съществено значение за издаването на акт. В случая те пряко влияят върху крайния извод относно допустимостта на разхода. Целта на производството по чл. 99, т. 2 АПК е да преодолее допусната, по една или друга причина, неправилност на акта към момента на неговото произнасяне едновременно с обезпечаване на принципа на истинност в административния процес. Спазен е срокът за възобновяване на производството по чл. 102, ал. 2 АПК, административният орган е узнал обстоятелството за възобновяване на датата на проверката на място – 11.09.2019 г. Следователно тримесечният срок изтича на 11.12.2019 г., а новият акт е издаден на 11.10.2019 г. Що се отнася до едногодишния срок от възникване на основанието за възобновяване, той също е спазен, доколкото новият акт е издаден в едногодишния срок от издаването на първоначалния акт (до 20.11.2019 г.), а няма категорични данни кога бенефициера се е отклонил при постигането на устойчивост при изпълнението на проектните дейности. Налага се извод, че всички материалноправни предпоставки за възобновяване на производството по издаване на решение за верификация по постъпило искане за плащане са били на лице и РУО пълно и точно е установил фактите и правилно е приложил материалния закон, като е отказал верифициране на конкретните разходи с новия административен акт от 11.10.2019 г. Като е достигнал до обратния извод първоинстанционният съд е постановил неправилно решение, което следва да бъде отменено, а по същество жалбата на "Паралел" ЕАД да бъде отхвърлена. При този изход на спора искането на процесуалния представител на касатора за присъждане на сторените в производството разноски, включително и за юрисконсултско възнаграждение, е основателно и следва да бъде уважено. Касаторът е заплатил държавна такса за завеждане на касационно дело в размер от 1 700 лв., а на основание чл. 143, ал. 3 АПК във вр. с чл. 78, ал. 8 ГПК във вр. с чл. 37 от Закона за правната помощ във връзка с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ следва да му бъде определено юрисконсултско възнаграждение в размер на по 200 лева за всяка инстанция. Водим от изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предложение второ във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,