Решение № 6174 от 27.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 12737/2019 г.

Решение № 6174 от 27.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 12737/2019 г., VII о., докладчик съдията Полина Богданова Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) Образувано е по касационна жалба от Столичен общински съвет, чрез юрисконсулт И. Димитров срещу решение № 2559/12.04.2019 г. на Административен съд - София-град, с което са обявени за изцяло нищожни чл. 139, чл. 141, ал. 2 и чл. 143 от Наредбата за организацията на движението на територията на Столична община (Наредбата), а чл. 132, чл. 140, ал. 2, чл. 141, ал. 1 и чл. 142 от Наредбата за частично нищожни. С касационната жалба се иска отмяна на оспорваното съдебно решение, като неправилно поради необоснованост и неправилно приложение на материалния закон - чл. 21, ал. 1, т. 23 на Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) гласи, че общинският съвет решава и други въпроси от местно значение, които не са от изключителната компетентност на други органи. Съгласно чл. 2, ал. 3 от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН), общинските съвети при издаване на наредби определят съставите на административните нарушения и съответствуващите на тях наказания, предвидени в Закона за местното самоуправление и местната администрация, а съгласно чл. 22, ал. 5 от ЗМСМА за нарушаване на наредбите могат да се предвидят глоби. От изложеното по–горе обосновава, че в компетентността на общинските съвети да определят административни нарушения за обществени отношения, които не са в изключителната компетенция на друг орган. Излага доводи, че първоинстанционният съд неправилно е постановил нищожност на посочените разпоредби, поради предвидените в Закона за движение по пътищата (ЗДвП) нарушения. Касаторът се представлява от юрк. Гошева, поддържа касационната жалба и претендира присъждане на направените в съдебното производство разноски за две инстанции. Прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение на ответниците. Ответната страна – П. Запрянов, редовно призована, не се явява и не се представлява. Депозирана е молба от адв. Б. Бойчев, с която се оспорва касационната жалба и се иска оставяне в сила на обжалваното съдебно решение, като правилно и законосъобразно. Иска и присъждане на разноски за тази инстанция. Ответната страна – М. Попов, редовно призована, не се явява и не се представлява. Представителят на Върховна административна прокуратура дава подробно заключение за неоснователност на касационната жалба. Сочи, че разширително тълкуване на императивни законови разпоредби с позоваване на общите разпоредби на чл. 12, ал. 1, т. 8 и т. 23 от ЗМСМА и превратно тълкуване на чл. 2, ал. 3 от ЗАНН е недопустимо. Първоинстанционният съд е съпоставил обявените за нищожни текстове с нормативни текстове в ЗДвП и е установил, че с Наредбата са уреден по различен начин, обществени отношения, установени със закон. Предлага решението на Административен съд - София-град да се остави в сила. Касационната жалба е подадена в законоопределения срок на 03.05.2019 г. при връчено съобщение за решението на 23.04.2019 г. от лице с правен интерес от оспорването, поради което е допустима за разглеждане. Разгледана по същество е частично основателна по съображения различни от изложените в жалбата. За да постанови обжалваното решение, съдът е приел от фактическа страна, че на 01.02.2005 г. кмета на Столична община внася проект на Наредба за организацията на движението на територията на Столична Община за разглеждане на заседание на Столичния общински съвет (СОС). По проекта, съгласно изискването на чл. 76 от Правилника за организацията и дейността на СОС, са представили доклади Комисията по местно самоуправление и нормативна уредба и Комисията по транспорт, транспортна инфраструктура и безопасност на движението. На 19.05.2005 г. е проведено 48-то заседание на Столичния общински съвет. С решение по т. 5 от дневния ред е приета в цялост Наредбата, съгласно предложението на вносителя на проекта и направените предложения от комисиите. От протокола и от представената справка за присъствалите на заседанието общински съветници, се установява, че Наредбата е приета с мнозинство от 42 гласа, което е повече от половината от броя на присъствалите общински съветници и обуславя редовно взето решение по реда на чл. 27, ал. 3 от ЗМСМА. В съответствие с чл. 10, ал. 2 от ПОДСОС е издадено и Решение № 332 от 19.05.2005 г. за приемане на Наредбата. Оспорените разпоредби на чл. 132 и чл. 139 от Наредба за организацията на движението на територията на Столична Община, са приети с решение на Столичен общински съвет № 521 по Протокол № 48 от 26.09.2013 г., по Доклад №С09300-309/05.09.2013 г, на заседание на СОС от 26.09.2013 г. Разпоредбите на чл. 140, ал. 2, чл. 142 и чл. 143 са приети с Решение на Столичен общински съвет № 511 по Протокол № 58 от 26.07.2018 г., по Доклад №СОА18-ВК66-4301/14.06.2018 г, на заседание на СОС от 26.07.2018 г. Разпоредбите на чл. 141, ал. 1 и ал. 2 са приети с Решение на Столичен общински съвет № 8 по Протокол № 46 от 25.01.2018 г. по Доклад №СОА17- ВК-66-8069/21.11.2017 г., на заседание на СОС от 25.01.2018 г. Съдът е приел, че оспорените разпоредби са приети при липса на съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Решаващият съд е заключил, че е налице липса на материална компетентност от страна на СОС при издаване на Наредбата за организацията на движението на територията на Столична община, относно обявените за нищожни норми. Допълнително е посочил, че Наредбата е приета в противоречие с чл. 2, ал. 1 и чл. 8 от ЗНА. Излага доводи за нищожност, тъй като регламентираните от СОС обществени отношения с Наредбата са установени със закон и е налице противоречие с нормативен акт от по-висока степен. Решението е недопустимо в една част. Настоящият състав установи, че чл. 142 в частта относно "паркирането" и чл. 143 от Наредбата са изменени с решение № 511, по протокол № 58/26.07.2018 г, като е съобразено влязло в сила съдебно решение. № 4924/19.07.2018 г. на административен съда София-град по адм. дело № 8523/2017 г., с което са обявени за нищожни. Актуалният текст на чл. 142 гласи: "За спиране, престой и/или преминаване на ППС през паркове, градини, зелени площи, площи, предназначени само за пешеходци, и на тротоари в населените места, извън разрешените за това места, на извършителите се налагат глоби в размер от 50 /петдесет/ до 200 /двеста/ лева. " Следователно паркирането е отпаднало от текста. При чл. 143 Общинският съвет не е приел нова разпоредба, а само е съобразил, че нормата е обявена за нищожна с посоченото съдебно решение. Следователно относно оспорването на тази разпоредби от Наредбата има влязло в сила съдебно решение и жалбата, поставила начало на делото пред АССГ в тази част е недопустима на основание чл. 159, т. 6 АПК. С оглед посоченото, първоинстнационното решение в същата част е недопустимо и следва да бъде обезсилено. В останалата част решението е валидно и допустимо и правилно. Касаторът, най-общо счита обжалваното решение за неправилно поради нарушение на материалния закон, като излага доводи относно наличието на законова делегация общинските съвети да издават наредби с предмет на оспорваната. Като основание за приемане на Наредбата са посочени чл. 19, ал. 1 и чл. 23 от Закона за пътищата (ЗП). Разпоредбите съответно гласят: чл. 19, ал. 1, т. 2, че общинските пътища се управляват от кметовете на съответните общини, а чл. 23 определя, че - "Правомощията на кметовете по управлението на общинските пътища се определят с наредба на общинския съвет. " АССГ е приел, че посочените норми не предоставят компетентност да СОС да приеме оспорените норми от Наредбата, тъй като те не се отнасят до управлението на пътищата, а до безопасността на движението по тях, а тези обществени отношения са регулирани от ЗДвП, където липсва законова делегация овластяваща общинските съвети да приемат подзаконови нормативни актове, поради което е прогласил нищожността на оспорените норми. Изводът на съда е правилен. Правомощията на административния орган, свързани с управлението на пътищата следва да се определят като се съобрази чл. 19, ал. 2 ЗП, който определя какво да се разбира под управление на пътищата, а именно: т. 1 оперативно планиране на изграждането - проектиране и строителство, и поддържането на пътищата; т. 2. (изм. – ДВ, бр. 96 от 2017 г., в сила от 1.01.2018 г.) осигуряване на проекти и строителство на пътища, включително възлагане на обществени поръчки и на концесии за тези дейности; т. 3. организиране, възлагане, финансиране и контрол на дейностите, свързани непосредствено с проектирането, изграждането, управлението, ремонта и поддържането на пътищата; т. 4. организиране и осъществяване защитата на пътищата, включително на пътните съоръжения и на принадлежностите на пътя; т. 5. осигуряване на общественото ползване на пътищата чрез регулиране и контрол на автомобилното движение, даване на разрешения и въвеждане на забрани за ползване на пътищата; т. 6. упражняване на контрол на превозните средства с оглед правилната експлоатация на пътищата и предпазването им от разрушаване; т. 7. осигуряване на информация и на прогнози за пътния трафик; т. 8. други дейности, определени с този закон и с правилника за прилагането му, които не са свързани с ползване и разпореждане." Нормата не предоставя правомощие за определяне на състава на административни нарушения и наказанията за тях. Оспорените чл. 132, 139 от Наредбата на СОС са административнонаказателни норми, който определят конкретни състави на административни нарушения и наказанията за тях, а чл. 140, ал. 2 чл. 141, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата се отнасят до реквизитите на фиша, процедурата, когато санкционираното с фиш лице оспори нарушението или размера на наказанието и процедурата при отсъствие на водача. Законът за пътищата не предоставя възможност на общинските съвети да уреждат обществените отношения свързани със санкционирането на нарушители на въведените с него правила за поведение. Самият закон има глава осма "Административнонаказателни разпоредби". При това положение правилно, съдът е съпоставил оспорените норми от Наредбата на СОС с аналогичните такива в ЗАНН и ЗДвП и е установил идентичност на уредбата и/или противоречие. При определяне на компетентността на ОбС в областта на управлението на пътищата следва да се имат предвид и общите правила на на чл. 8 от ЗНА, чл. 2 от ЗАНН и други. В чл. 8 от ЗНА е указано, че всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда, съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Същият е смисълът и на разпоредбите на чл. 76, ал. 3 АПК и чл. 21, ал. 2, вр. с ал. 1 ЗМСМА. С чл. 1, ал. 2, т. 1 ЗП от приложното поле на закона не са изключени общинските пътища, а само улиците в населените места и селищните образования и то с изключение на онези от тях, които едновременно са участъци от републикански или общински пътища. Следователно всички общински пътища включително вътрешните улици, ако са част от републиканските или общинските пътища, попадат под регулацията на ЗП. С чл. 23 ЗП е регламентирано, че правомощията на кметовете по управлението на общинските пътища се определят с наредба на общинския съвет. Поставя се въпросът с тази наредба може ли да се предвидят административни нарушения и наказания за тях? В тази връзка следва да се съобразят: разпоредбата на чл. 2, ал. 3 ЗАНН, която овластява общинските съвети при издаване на наредби да определят съставите на административните нарушения и съответстващите на тях наказания, предвидени в ЗМСМА. Съгласно чл. 22, ал. 4 ЗМСМА, за нарушаване на наредбите могат да се предвидят глоби в размер до 5000 лв., а за еднолични търговци и юридически лица - имуществени санкции в размер до 50 000 лв., а при повторно нарушение и временно лишаване от правото да се упражнява определена професия или дейност. При съобразяване на всички тези разпоредби се налага извод, че общинските съвети могат да предвидят административни нарушения и съответстващите на тях наказания само във връзка с управлението на общинските пътища при съобразява на чл. 19, ал. 2 ЗП, която определя какво се включва в понятието управление на пътищата. Оспорените норми от Наредбата не се отнасят до този предмет. Следва да се съобрази и чл. 2 ЗДвП, който определя какво е път отворен за обществено ползване. Съгласно разпоредбата на чл. 2, ал. 1 и ал. 2 ЗДвП отворен за движение е всеки път, условията за използване на който са еднакви за всички участници в движението, като всеки има право да се движи по пътищата отворени за обществено ползване. Следователно такива са, както общинските пътища, така и улиците в населените места и селищните образования, а условията и реда за движение следва да се организират в съответствие с Наредба № 1/2001 г., на министъра на регионалното развитие и благоустройството, за организиране на движението по пътищата, издадена на основание чл. 3, ал. 3 ЗДвП. Съгласно чл. 1 ЗДвП законът урежда правилата за движение по пътищата, отворени за обществено ползване, изискванията към пътните превозни средства за участие в движението по тези пътища, изискванията за правоспособност на водачите на пътните превозни средства, правата и задълженията на участниците в движението и на съответните служби и длъжностни лица, както и принудителните мерки, които се прилагат, и наказанията за нарушаване на разпоредбите на този закон и на издадените въз основа на него нормативни актове и има за цел да пази животът и здравето на участниците в движението по пътищата, да улеснява тяхното придвижване, да опазва имуществото на юридическите и физическите лица, както и околната среда от замърсяването от моторните превозни средства. Целта, с която са приети оспорените от Наредбата на СОС норми е да санкционират нарушения свързани именно със движението по пътищата. Тези обществени отношения са регулирани със ЗДвП, включително като са предвидени състави за нарушения и съответстващите им наказания при нарушение на правилата за движение. Следователно правилно първоинстанционния съд е заключил, че оспорените норми от Наредбата на СОС преуреждат отношения, които вече са уредени с нормативен акт от по-високо степен, поради което общинският съвет не разполага с компетентност да приеме норми с такъв предмет. В контекста на изложеното, първоинстанционният съд е направил точен анализ на представените доказателства в съответствие с приложимата правна уредба и обосновано е заключението му, че оспорените в съответната част норми са нищожни. При липсата на пороците, сочени като касационни основания, съдебното решение следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора, претенцията на касатора за присъждане на разноски е частично основателна. И следва да бъде уважена съразмерно на недопустимата част от жалбата. Ответните страни - М. Попов и П. Запрянов също са направили искане за присъждане на разноски и то следва да бъде уважено частично съразмерно на уважената част от първоначалната жалбата. Като при условията на компенсация следва Столична община да бъде осъдена да плати на М. Попов и П. Запрянов разноски по делото в размер от 200 лева за всеки, общо за две инстанции. Водим от изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 3 и ал. 2, от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,